郭松 | 毗邻治理：基于支柱产业的区域合作治理

“横向到边”和“纵向到底”是国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。

由于公共治理过程一般以特定行政区划为单元，而部分治理事务又具有跨区划的特征，因此有效的治理不仅需要行政区划范围内的不懈努力，还需要在区域合作上深入探索。但其中的一个困难在于，法定的行政区划边界分明且对外封闭，政府职能部门的跨区划治理不仅于法无据，而且也不符合职业官僚的理性选择。

行政分权的权力结构、政绩至上的干部考核、自负盈亏的财政压力等因素促成了地方治理条块分割、画地为牢的分散格局。因此在具体治理实践中，属地责任就容易异化为“个人自扫门前雪”，区划边界地区因为自我保护倾向以及权责属性模糊而出现治理真空，在交通、治安、卫生、环保、规划等多方面出现“三不管”的情况。

特别是在区域竞争加剧的背景下，还衍生出了新形态的“官方邻避”：面对风险不确定的发展项目，滋生出“以邻为壑”的狭隘情结；而正面效应显著的项目为了避免溢出效应“便宜外地”，又往往不会建设在边界地带。

为解决政区交界地区的治理难题，一些地方开展了相关探索，学界对此也进行了讨论，形成了不同的改革路径。

第一种是通过区划调整缓解刚性区划和区域合作间的张力，让边界地区内化为新区划的组成部分，实现外部性的内在化，并带动新型城镇化的发展。近年来逐渐兴起的全域治理虽然不主张直接调整地域规模和行政区划，但同样需要借助于更高层级党委政府的统筹来淡化政区边界的行政壁垒。

第二种是通过多层次合作开展跨区划复合行政来淡化区划间隙。其中，“复合行政”强调形成多中心、跨区嵌套、自主治理的网络结构，通过赋权给社会来降低政府的管治强度，从而淡化区划隔离。跨域治理则倡导不同行政区域、政府层级、组织类型之间的持久性合作关系，去中心化和多中心网络的竞争合作是核心特征。

第三种是主张在基层执法中各进一步，在保持现有区划和行政格局不变的情况下，基层执法队伍把各自的辖地范围各向外推进若干米，直接在地理上塑造无缝隙的基层执法格局，形成“联合执法”的治理格局。

这些探索一直在不断改进，但仍然不够充分，难以真正实现区域合作治理的“横向到边”。

第一，直接的区划调整并不是万能灵药，并且改革成本过高，已经有研究指出了村居合并带来的新的治理难题。即便是调整过后，仍然会形成新的边界。

第二，单纯的跨区划复合行政或者跨域治理是以行政部门为主体视角，其所倡导的多中心思想虽然与社会化改革趋势一致，但缺乏自下而上的参与式治理思维。此外，多治理中心如何实现竞争基础上的合作，这一模式也并未给出详细方案。

第三，地理层面的无缝覆盖和联合执法只能实现形式联合，而区域合作治理在机制上的深度衔接还难以通过这种“各进一步”的方式实现。

更深层地分析，区划分隔看起来是行政问题，但根本上还是政治和经济问题。根据政治地理学者周振鹤的观点，传统中国农业社会形成的是地域型政区，每级政区都有相当大的地域范围，呈面状；而20世纪20年代以后出现的城市型政区人口密度大，工商业经济发达，地域范围较小，呈点状。

过去的改革中，“经常调整行政区以与经济区相一致，但事实证明新型经济区也总是被原有的行政区所同化。”因此，区划调整可能并不能解决区划分隔问题。

而随着经济模式的转换和城市化进程的推进，区划上的点状区域越来越多，并且在经济发达地区出现了点状毗邻的情况。

复合行政和联合执法显然也只是行政驱动下治理资源的单向流动，这种机械叠加并不足以让分散的点状区域融合形成面状区域。

就此而言，仅有行政力量的“横向到边”不足以支撑区域合作治理的深度发展。

作为新型城镇化背景下的一种区域合作治理探索，分属浙江和上海的南北两个山塘村合力在两村共8平方公里的地方建成了一个围绕乡村旅游产业的完整区域，在“明月山塘”这个统一定位、统一品牌、统一形象的综合协调下，在两地政府的资金和政策支持下，两村的基础硬件设施、商业活动标准、公共服务体系、矛盾调解机制等都实现了深度联动，由此形成了基于支柱产业的“毗邻治理”模式。

通过建设区域范围内统一的经济社会网络，瞄准区域合作治理的内生动力机制，不仅保持了区划格局和行政体制机制基本不变，同时强化了毗邻地区在区域合作治理机制上的深度衔接，促成了区域一体化发展。

2019年12月，笔者所在研究团队赴浙江省嘉兴市开展实地调研，着重考察了这一实践模式。本文意图探讨的是：这种“毗邻治理”如何产生？有何特征？意义何在？结合实地调研和获取到的经验材料，本文首先对毗邻治理的目标靶向和生成逻辑进行勾勒，随后重点分析这一模式的核心过程和内在秩序，最后尝试总结这种实践对实现区域合作治理以及推进国家治理体系和治理能力现代化的理论价值。

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