陈阳，张玉臻，叶剑平 | 国有农用地利用的实践需求与制度供给

国有农用地是我国农地资源的重要组成部分，对保障国家粮食安全和食品安全，推进农业现代化具有重要的战略意义。

在国家快速转型发展过程中，国有农场政企不分、社会负担过重等问题长期悬而未决；与此同时，随着农业相对收益逐渐下降，城乡人口流动加快，在要素市场化的推力下，国有农地流转的需求亦日益迫切。

我国现代化过程尚未完成，制度的供给一般会滞后于社会快速发展的需求，国有农地制度尤甚。当前我国农地制度设计完全围绕集体农用地而展开，国有农地制度缺少核心制度设计，且细碎而不成完整体系，制约了国有农地的有效利用与国有农场管理体制的改革。

在此背景下，针对国有农用地利用的实践需求，构建相应的国有农用地制度改进方案，无疑具有重要的理论和现实意义。

当前农用地研究仍聚焦于集体农用地，有关国有农用地的研究尚少。现有国有农用地研究主要沿着国有农用地管理经营和农用地权利的配置两条路线展开。

国有农用地经营管理的研究更多聚焦于农地经济效率比较和国有农场经营体制改革等方面。新中国成立后，国有农场规模不断扩大，在取得巨大成就的同时，也面临着大面积亏损等问题，亟需进行管理职能的转型。

考虑到农场转型需要和经营主体逐渐多元化等客观因素，有必要分离土地的管理权和经营权，建立家庭经营体制。但是也有学者提出，相较于农村集体农用地，国家对国有农用地的干预更少，经济产出更高，充分显示出国有农场更优的制度安排，现行国有农场经营体制、农业发展和利益分配方式可以为当前农村农地制度改革提供很好的借鉴。

国有农用地权利配置的研究主要从土地法律制度的视角切入。在国有农用地制度体系中，专门法律欠缺，而且法律层次较低。

在实践中，国有农用地权利被分割为所有权、使用权和承包经营权。其中，国有农场的农地使用权是连接所有权和承包经营权的中介，已经具备了用益物权的属性。

依据国有农场农地的权能状况，可将农场农用地使用权界定为用益物权，并在民法典中确立并完善其确权、登记等具体形式，建立起以国有农用地使用权为核心的土地权益体系。

学界对国有农地的管理经营和法律制度进行了有益的探索，但囿于研究视角的缘故，既有国有农用地经营管理研究主要聚焦于国有农用地利用的经济层面，较少触及经济效率背后深层的法律制度障碍；而针对国有农用地权利配置的探讨，往往多从产权理论与法理方面展开分析，在一定程度上忽视了土地经营主体的实践需求。

一方面，制度的改进乃是为满足当时社会经济发展的需求，因而国有农用地制度的改进要以特定时空背景下土地经营管理主体实践需求为依归，同时又因“路径依赖”而应与其制度传统相衔接；另一方面，国有农地制度的改进须最终上升到法律制度设计层面，保证国有农用地产权的明晰和稳定性，二者不可偏废。

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