DOI:10.16298/j.cnki.1004-3667.2022.04.16

摘　要

“面向市场、面向实践、面向人人”是现代职业教育高质量发展的基本取向。1+X证书制度作为一项体现新时代职业教育类型特征的制度创新，在职业教育实现“三个面向”的过程中，起着增强就业教育功能、强化实践教育特征、助推终身职教体系构建的作用。研究发现，试点3年来，该制度在推进过程中主要面临证书含金量受质疑、教学资源要素支撑不足、与学分银行关联标准缺失等现实困境。为保证1+X证书制度高质量落地实施，在运行过程中，1+X证书制度需要在质量保障机制构建、教学资源要素建设、学分银行关联标准制定等方面有所创新突破。

关键词

职业教育“三个面向”；1+X证书制度；现实困境；优化对策

一、问题的提出

　　2019年，国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》（以下简称“职教20条”）开启了职业教育改革的新篇章，其中引人关注的改革之一是“启动1+X证书制度试点工作”。纵观证书制度在我国职教领域的发展历程，从20世纪90年代的快速推动“实行”，到21世纪第一个十年内出现急速“清理”，再到2020年的全国“试点”，可以发现证书制度是职业教育发展必不可少的条件。作为新时代充分彰显职业教育类型特征的创新制度设计，1+X证书制度是职业教育人才培养模式的重要创新、类型教育内涵发展的重要保障，也是畅通技术技能人才成长通道的重要举措，更是助力技能型社会建设的重要抓手。《关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点方案》（以下简称《试点方案》）实施至今，1+X证书制度试点在推动职业教育改革发展、凸显类型特征等方面取得了一定成效，但也遇到一些困境。已有研究从不同角度分析了1+X证书制度试点运行中存在的问题，如证书的权威性、书证融通、学习成果转换等，但对这些问题的深层次原因挖掘度不够，且未能从宏观政策层面和微观操作层面给出适切、有效的解决对策。为此，“十四五”时期在大力发展职业教育的过程中，必须首先明确1+X证书制度设计在推动现代职业教育高质量发展中的价值意蕴，廓清试点运行中主要面临的现实困境与外在表征，并据此提出针对性的优化对策。

二、基于“三个面向”的视角审视1+X证书制度设计的价值意蕴

　　正如发展型社会政策理论所言，技能不但是经济增长的重要引擎，同时也是社会质量提升的基本路径。职业资格是世界各国通行的技能评价制度。我国职业资格证书制度历经最初的八级工制度、工人技术等级考核制度，再到职业资格证书制度、国家职业资格目录制度，最终发展到当前的职业技能等级制度。这是我国经济发展逐步从劳动密集型转向技术密集型发展方式的现实需要。《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》明确提出：“坚持面向市场、促进就业，推动学校布局、专业设置、人才培养与市场需求相对接；坚持面向实践、强化能力，让更多青年凭借一技之长实现人生价值；坚持面向人人、因材施教，营造人人努力成才、人人皆可成才、人人尽展其才的良好环境。”由此看来，新时代职业教育的功能定位是面向市场的就业教育、面向能力的实践教育、面向人人的终身教育。因此，更需要有一种与之匹配的证书制度来支持职业教育“三个面向”功能的实现。

　　（一）同步产教两端信息，增强面向市场的就业教育功能

　　职业教育的核心目标是面向市场促进就业，保证劳动力就业市场需求和教育系统供给之间的均衡是高质量发展的应有之义。自20世纪90年代开始的职业教育系统和产业部门之间产权制度改革的异步性，导致了产教之间信息的不对称，使得我国职业教育领域的教学标准建设与更新速度滞后于经济社会发展，造成了结构性就业矛盾。职业院校的专业设置、人才培养方案开发、课程标准建设都缺乏源自产业的最新标准支撑，从而造成专业与产业、课程内容与职业标准、教学过程与工作过程的深度对接不够，导致人才培养质量的社会适应性不高。

　　1. 制度设计层面上，1+X证书制度能够为职业教育传递对接劳动力市场需求的标准信息。1+X证书制度是教育制度，也是就业制度，可以实现教育系统与劳动力市场的有序衔接。1+X证书制度的价值意蕴之一体现在适应全新产业需求的职业技能等级标准开发上。国家职业教育指导咨询委员会专门颁发了《职业技能等级标准开发指南（试行）》（以下简称《开发指南》），授权职业教育培训评价组织制定职业技能证书标准。《开发指南》强调职业技能等级标准是对学校教育的有益补充、深化或拓展，帮助学校进一步对接企业一线，保证行业企业最新标准在职业教育中的快速落地。

　　2. 制度实践层面上，1+X证书制度促生了覆盖大部分新兴领域的职业技能等级证书标准，增进产教两端标准同步。据统计，前4批试点证书基本覆盖新职业、新业态、新技术等领域，涉及5G、新能源、智能制造、工业互联网、新基建等新兴领域。鉴于此，1+X证书制度能够为职业教育贡献适应产业发展的最新职业技能等级标准来提升人才培养的社会适应性，也可以让学习者通过获取职业技能等级证书，拓展和提升岗位适应能力。

　　（二）凸显岗位实践能力，强化技能评价的实践教育特征

　　“职教20条”明确指出“院校内实施的职业技能等级证书……，反映职业活动和个人职业生涯发展所需要的综合能力”。可见，1+X证书制度是面向学生实践能力提升的教育改革。

　　1. 从院校教育视角来看，X证书可以起到检测学习者实践能力的功能。职业技能等级证书的开发源自生产实践岗位工作领域内容，体现为产业端“新技术、新工业、新模式、新流程”融入职业教育端的过程，强调实践能力培养的价值。依托“1+X证书”推动“岗课赛证”人才培养模式改革，更是指向面向岗位工作实践过程以体现“能力本位、成效为本”的人才培养目标。从质量评价的维度看，X证书的获取情况可作为检测职业学校实践能力培养成效的依据。

　　2. 从社会培训视角来看，X证书被作为提升技能人才实践能力的手段或工具。从职业教育“训”的导向分析，当前技能人才评价制度改革从职业资格评价转为职业技能等级认定，改变了评价主体，确保了人才评价与劳动就业紧密相连。2021年11月人社部印发的《技工教育“十四五”规划》、12月人社部等四部门印发的《“十四五”职业技能培训规划》都提出利用职业技能等级证书来提升从业者的技能水平。因此，1+X证书制度能够对职业院校的学习者或社会培训者起到评价其实践能力水平的作用。

　　（三）实现学习成果转换，助推面向人人的终身职教体系建设

　　随着第四次工业革命的到来，新技能的再学习、再培训，以及培养适应数字世界需求的技能人才显得更为重要。过去通过正规教育一次性获得岗位工作的模式已不适应多元化经济社会发展，学习型社会建设必须提供更多、更好、更新形式的教育活动才能满足学习者技能提升的需求。

　　1. 人人努力成才、人人皆可成才的学习型社会需要有相应的学习支持环境。囿于当前我国国家资历框架还未建立，不能实现各种学习成果的兑换，终身学习教育体系尚不健全，职业教育更因其“断头式”教育缺陷而饱受鄙夷，学习者必须依托统一的“准入考试”机制才能达成学历提升。“职教20条”提出“有序开展学历证书和职业技能等级证书所体现的学习成果的认定、积累和转换，为技术技能人才持续成长拓宽通道”。鉴于此，1+X证书制度的价值意蕴之一将表现为学历证书与X证书间的书证融通，学习者各阶段所获得的职业技能等级证书将以学分的形式存入学分银行“兑换”相应学习经历，从而实现学习型社会“学校教育和继续教育、普通教育与职业教育、学历证书和职业技能等级证书”的有效衔接。

　　2. 1+X证书制度试点实践验证了“人人皆可成才”学习平台的创设，对“人人尽展其才”的资历框架建设进行了探索，积累了经验。据相关部门统计，4批证书试点至今，已设立近1.5万个证书考点，590万名学生报名参加试点工作。此外，同步开发的证书信息管理服务平台和职业教育国家学分银行信息平台，为社会成员及X证书培训考核人员开设账户844万个，存储X证书学习成果50万余个。综上，1+X证书制度将有助于我国资历框架的建设探索，其学分特征将为面向人人、因材施教的职业教育发展起到“助推器”的作用。

三、1+X证书制度试点运行中面临的现实困境

　　随着1+X证书制度试点工作的推进，试点证书、试点院校规模也正在急剧增加，研究领域已逐步从制度颁发初期的内涵解读与价值分析转向问题分析与对策建议。从“三个面向”政策视角归因分析发现，1+X证书制度当前面临的现实困境主要表现在以下三个方面。

　　（一）X证书含金量受到社会质疑，未能充分体现面向劳动力市场需求与教育系统人才供给的适应性

　　所谓证书的含金量就是证书在就业市场是否有价值，以及是否被社会大众所认可。双证书制度没有取得完全成功的一个重要因素就是其考核标准与劳动力市场需求相脱钩，导致相当一部分证书权威性不高，获证者在劳动力市场上的认可度较低。因此，职业技能等级证书的含金量是1+X证书制度行稳致远的关键所在。归因分析发现，产生这一现实困境的主要外在表征如下。

　　1. 证书的院校选择与市场跟踪反馈数据缺失。试点至今，仍未有官方数据展现试点证书所面向劳动力市场的需求和供给数量以及证书持有者在就业市场上所体现出的优势评估数据。同时，由于证书数量增多，且具有同质化倾向，在缺乏相关比对数据的情况下，院校选择证书时的难度增大。

　　2. 部分培训评价组织开发标准的行业公信力不强。很多利益相关者对职业技能等级证书的标准是否完全遵循行业企业通用的、最新的标准，还是仅仅匹配某企业特定产品的技能操作标准，都有相当大的质疑。另从当前培训评价组织的参与积极性来看，教育型企业远高于生产型企业，培训评价组织的行业公信力不强，也导致X证书的社会认可度不高。

　　3. 行业龙头企业参与证书开发的占比不高。X证书的设计意图是将新技术、新工艺、新规范融入其中，以弥补学校教育与企业需要的脱节。行业龙头企业或业界标杆企业的技术相对领先，应成为X证书开发的主要群体。然而，参与试点工作的培训评价组织中，民营企业、国有企业、行业协会、事业单位的证书开发比为73∶22∶3∶2。民营企业中的中小企业比重较大，行业龙头企业和知名企业开发的证书数量占比仅为38%。中小企业由于其规模和实力的原因，所开发的X证书能否得到行业的广泛认可也让各利益相关方质疑。

　　（二）X证书缺少相应的教学资源要素支撑，未能完全发挥促进实践能力提升的功能

　　《试点方案》的首要目标是“通过试点，深化院校‘三教’改革”。X证书作为落实上述改革目标的有效载体，如何推进其在课程教学与培训中落实，则是职业教育教学改革实践中必须解决的首要问题。研究发现，教师、教学内容、教法仍是当前院校1+X证书制度推进中亟待建设的核心要素。从当前试点现状看，核心要素建设不足的表征主要如下。

　　1. 在“谁来教”的问题上，教师在教学实践活动中的胜任力不足。1+X证书制度推行要求教师必须对行业企业特定岗位的职业标准和能力有极强的认知，对新技术、新工艺、新规范、新流程能快速融会贯通、学以致用，能在整个教学过程中具备较强的实践指导能力。然而，多项研究表明现有的双师型师资队伍水平还无法完全胜任，加之当前X证书教师培训进度因师资培训形式、收费标准以及院校教师培训激励机制等因素导致整体进度偏慢。

　　2. 在“用什么教”的问题上，教学内容与岗位工作任务对接不及时。承担X证书相关教学任务的教师要设计恰当的学习任务，以对接证书标准所蕴含的职业应用场景，达成工作过程所需的综合职业能力培养。然而，研究发现，现有X证书的配套教材开发不足，适用X证书的教材建设任重道远。

　　3. 在“怎么教”的问题上，教学方法无法顺应X证书强调的基于真实工作任务的学习情境要求。试点推进中表现出“课证融合”不够、存在较多教学与考前培训辅导的“两张皮”现象。另外，部分X证书的考核标准是典型工作任务分解后的知识与技能，脱离了具体的工作情境和工作任务。此类碎片化的知识与定向的技能操作以及与职业教育的情境学习特点相违背，未能体现技能型人才的综合职业素养和操作能力。

　　（三）X证书与学分银行的关联标准缺失，未能充分实现助推全民终身教育体系构建的功能

　　《试点方案》的目标任务之一是“探索建设职业教育国家‘学分银行’，构建国家资历框架”。1+X证书制度要发挥其服务于职业教育面向人人终身教育和跨界教育功能，必须处理好与学分银行、资历框架的对接问题，这也事关该制度的发展空间问题。《试点方案》提出探索建立职业教育国家“学分银行”，但尚无文件跟进如何开展具体操作。学分作为学习成果转换的中介，其认定过程需要有相应的转换标准支撑以实现不同学习成果质的互认和量的换算。当前，1+X证书信息管理服务平台和学分银行系统虽已上线，但院校在落实1+X证书制度的学分转换中存在着一些现实问题，主要表征如下。

　　1. 现有职业技能等级证书关于学分认定的标准体系不够健全。1+X证书制度的首要创新在于其书证融通功能的设计，实现一定量的等级证书学分能够兑换成一定量的学历证书学分。《开发指南》提出“职业技能等级证书的每一级别学习培训内容，原则上以不超过8学分为宜”，而现有试点的职业技能等级证书标准没有规定不同级别的证书学分值，也没有给出每个职业技能模块的具体学分，难以实现学分的精确积累，容易造成学分的重复累计。学校在落实学分管理制度上，简单的将学生取得的证书与现有对应的课程学分进行互换或直接免考，尚未建成科学和完善的“学历-证书”学分互换体系。

　　2. 不同部门主导开发的职业技能等级证书之间没有建立转换标准。X证书包括了教育部主导开发的初级、中级、高级三个层级的职业技能等级证书，人社部主导开发的初级、中级、高级、技师、高级技师5个层级的职业技能等级证书。虽然两类证书在管理上实行“三同两别”原则。“三同”是指院校外、院校内试点培训评价组织对接同一职业标准和教学标准；两部门目录内职业技能等级证书具有同等效力和待遇；在学习成果认定、积累和转换等方面具有同一效能。“两别”是指人社部、教育部分别负责管理监督考核院校外、院校内职业技能等级证书的实施（技工院校内由人社部负责）；职业技能等级证书由参与试点的培训评价组织分别自行印发。但两者之间的技能标准等级设置不同，等级要求表述不一，没有相关的学分设置、学习时长、难度系数表述，无法直接评价不同等级证书标准所涵盖知识和技能的广度和深度，也无法实现证书之间的等值转换。

四、1+X证书制度试点推进的优化对策

　　（一）完善X证书质量保障机制建设，提升社会认可

　　《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》明确指出：“深入实施职业技能等级证书制度，完善认证管理办法，加强事中事后监管。”从政策制定层面，各相关部门已相继推出多个管理文件以加强证书监管，如《试点方案》提出建立健全监督、管理与服务机制；《职业技能等级证书监督管理办法（试行）》提出“两部门严格末端监督执法，定期进行‘双随机、一公开’的抽查和监督”；《关于推进1+X证书制度试点工作的指导意见》中提出“建立健全监督机制”；《职业教育培训评价组织遴选与监督管理办法》也制定了系列培训评价组织管理办法。有研究指出，当前1+X证书质量保障仍存在外部质量保障缺位等现实挑战。通过参与1+X证书制度的专项督查调研，笔者发现，除了需要进一步加强已有监管制度执行，还需着力完善以下几个方面的机制建设。

　　1. 构建监管制度落实反馈机制。上述文件已从制度层面设计了较为完善的质量保障机制，但试点推行已达3年，需加快制度落实反馈机制的建设和实施，从而起到回应社会关切、加强社会监督、发挥市场约束的功能。如开展“双随机、一公开”抽查和监督结果的公开化。同时，尽快引入第三方评价，常态化开展证书的人力资源市场需求调研、证书试点数量、考证率和通过率、证书市场适用性跟踪调研结果并及时向社会发布上述数据，确保证书权威性和含金量，为试点院校选择含金量高的证书提供支持。

　　2. 构建各利益相关方的信息交流机制。现有试点推进中培训评价组织、试点院校、各级教育主管部门之间缺乏有效的沟通交流平台，应尽快建立试点院校、培训评价组织、各级教育主管部门等多方共同在线的沟通交流平台，确保各主体之间地位的对等性、信息的对称性和沟通的顺畅性。同时，在1+X证书制度推进中可采用最佳实践的形式分享各院校的优秀做法和成功经验。

　　3. 完善培训评价组织选拔机制。证书的选拔机制在较大程度上决定了证书的社会适应性和需求性。从市场化管理角度分析，教育主管部门应将工作重点从“规划”转为“遴选”和“培育”，引导在行业具有公信力和影响力的证书机构进入培训评价组织，如将人社部主导开发的职业资格证书及其他行业企业开发且认可度较高的证书纳入试点。同时，逐步推进省级培训评价组织建设，引导开发一批满足区域经济社会发展和地方行业企业需求的职业技能等级证书，形成国家层面与地方层面相互补充的职业技能等级证书目录，有效提升职业教育人才培养与地方产业需求的契合度。

　　（二）加快X证书相关教学资源建设，提升推进成效

　　全国职业教育大会明确指出，推动“岗课赛证”融通综合育人，提高教育质量。如前所述，当前试点推进中职业院校普遍存在着教学资源要素建设不足的问题。鉴于此，各相关利益方可以协同加快推进X证书相关教学资源建设。

　　1. 在教师培养上，加大支撑1+X证书制度改革的师资队伍建设。各利益相关方要加快落实《关于实施职业院校教师素质提高计划（2021—2025年）的通知》要求。教育行政管理部门可将1+X证书制度试点的师资培训纳入已有的职业院校教师素质提高计划项目、试点院校的师资培训考核之中；各试点院校要积极推进基层教学组织改革，建立跨专业教学团队，组织师资轮流参与X证书的相关技术技能培训，将X证书相关培训纳入教师5年一周期的企业轮训考核之中，对承担X证书培训课程的教师实施分级管理和配套奖励。培训评价组织要按需、合规开展师资培训，积极推行线上线下理实混合培训模式，尽量减少因经费和教师教学任务等因素影响培训的参与。

　　2. 在教学内容开发上，推进共建共享式新形态教材开发，保证新标准更快落地。基于传统教材开发周期长、产业升级岗位工作内容变化快等现实因素，借鉴职业教育“互联网+”“智能+”专业教学资源建设的经验，联合相关出版社、培训评价组织、行业企业代表、优秀试点院校骨干教师、教材开发专家和教育技术人员共同组成教材开发团队，共同开发新形态立体化教材，并通过出版社教材信息化综合平台及时迭代和更新教学内容。

　　3. 在教法改革上，推进分工协作的模块化教学组织方式和理实一体化教学方法。基于X证书岗位工作内容的模块化设置，教师在教学组织和内容设计上可结合教师专业发展特点采用模块化教学。同时，应更为强调学生基于工作过程的情境学习，注重实践训练中复杂工作任务的完成，加强学生通用能力的培养和评价。此外，试点推进中可依托“云物大智”等新兴技术加大虚拟仿真实训平台的开发与应用，以解决工程类实训设备不足的问题。

　　（三）深化基于学分银行的X证书标准建设，拓宽发展空间

　　欧洲职业教育与培训的相关政策及实践充分证明，资历框架是国际上学习成果互认互通的重要桥梁。1+X证书制度、学分银行、资历框架三者之间的共同变量是学习成果。1+X证书制度的可持续发展需要资历框架的支撑，而资历框架建设的基础工作是认证单元。认证单元作为一种以职业能力为导向、小颗粒、模块化的教育标准，是组成各类学习成果的最小单位。学分银行是国际上通行的学习成果记录方式，它将学习成果以学分的形式记录下来，然后通过学分的积累、转换来兑换相应的资格或学历。可见，通过推进1+X证书制度与学分相关的认证单元对接才能达成服务学分银行、资历框架建设。对此，后续需在以下几个方面强化和完善1+X证书制度建设。

　　1. 完善职业技能等级标准的学习成果表述。职业技能等级标准是职业标准下岗位典型工作任务要求的具体化描述。综合各国资历框架等级描述维度的分类情况，可按照知识、技能、能力（含通用能力）3个维度对职业技能等级标准中的各工作领域学习成果进行标准化描述。同时，已试点的职业技能等级证书（尤其是前两批试点证书）要做好与新专业目录（2021年）、新专业教学标准（修订中）、“开发指南”的对接，保持标准的同步。

　　2. 健全职业技能等级标准中各学习成果的学分标准设置。现有的职业技能等级标准表述缺乏单元学分元素。要实现学分积累，必须对职业技能等级标准进行单元化、学分化设计。单元的划分以完成某工作领域的某一岗位任务所需知识与技能为标准，单元学分设置可按照完成该单元所投入的学习时间计量。单元化和学分化设计的目的，是为了避免实践中对职业技能等级证书中相同或相近学习成果重复计算学分。

　　3. 制定职业技能等级证书学分认定审核机制。资历框架质量保证的核心是资历评审，其目的是确保所认定的学习成果是同质等量的，从而实现同一水平学分的累积。因此，借鉴国际资历框架先行国家的实践经验，可由国家职业教育指导咨询委员会牵头组建来自教育部、人社部、行业企业、职业院校、学术研究等领域组成的质量认证委员会，开展各职业技能等级证书的学分及等级认定。

　　【本文系国家社会科学基金“十三五”规划2020年度教育学一般课题“数字化时代高水平高职学校‘三教’改革路径研究”（BJA200098）的研究成果】

作　者

张国民，浙江大学教育学院博士研究生，浙江杭州　310007；浙江金融职业学院教务处副教授，浙江杭州　310018

原文刊载于《中国高教研究》2022年第4期第103-108页

栏　目

职业教育研究

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投稿平台｜

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