农村宅基地“三权分置”管理与改革综述

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农村宅基地“三权分置”管理与改革综述

Original 吴钢宅基地管理与利用 2020-12-25

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作者单位：甘肃省陇西县农经站

感谢作者供稿，此文共11442个字，通读完约需要15-20分钟。

农村宅基地制度是我国农村社会的一项重要基础性制度，承载着稳定社会、安定农民的特殊功能。当前，农村宅基地闲置、浪费等现象比较严重，盘活这些“沉睡”的资源，既能赋予农民更多财产权利，又能为农村发展增添新动能。自承包地“三权分置”之后，进一步探索、推进农村宅基地“三权分置”管理与改革，必将对深化农村综合改革，实施乡村振兴战略起到积极的推动作用。

一、农村宅基地的由来与现状

(一)宅基地制度演进

新中国成立以来，宅基地制度经历了从农民私有到农民集体公有、从私权到公权、从自由流转到限制流转(朱新华等，2012)、从财产功能到保障功能、从权利开放到权利封闭(高圣平，2019)的演变,形成了以“强管制”和“弱产权”为特征的宅基地制度体系。具体而言，演进过程为：

1、住宅与土地是不可分割的，上世纪“土改”之前，宅基地为农民私有财产，可以继承、转让、买卖和抵押。

2、经过“土改”，建立了农民私人所有的土地制度，大部分地区的农民领取了《中华人民共和国房地权证书》，宅基地仍为农民私有财产。

3、经过社会主义改造，农村土地依然是农民私有，但由集体统一经营，农民的宅基地则依然由农民保留所有权和处分权。

4、经过“人民公社”运动，确立了农村土地集体所有制，农民宅基地归集体所有，农民只对宅基地享有使用权，并且不能出租、买卖、抵押等。

5、改革开放以后，继续坚持农村土地集体所有制，仅允许宅基地使用权人出租、出卖地上建筑物。可见宅基地并不只是一个单纯的财产问题，本质上是中国社会变迁的反映。

（二）宅基地管理现状

农村宅基地，是农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的建设土地。包括已经建设房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，已经建设房屋的土地、建过房屋但已无覆盖物或不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型（360词条）。现行农村宅基地制度是中华人民共和国成立60多年来逐步发展演变而成的，其主要特征是“集体所有、成员使用，一户一宅、限定面积，无偿分配、长期占有、限制转让、禁止抵押”。经过多年的发展，宅基地制度保障了农民“居者有其屋”，对于农村社会稳定起到了重要作用。然而，随着城镇化的推进与农村人口的大量向城镇转移，现行宅基地制度存在的问题和面临的挑战也日益突出。

1、闲置浪费现象严重。当前农村“建新不拆旧”现象大量存在，违法用地与大量农村宅基地半闲置或闲置浪费现象并存。虽然我国出台了鼓励农民将其闲置宅基地退还给集体的相关政策，特别是近几年精准扶贫工作中进行移民搬迁、集中安置、擦花安置，大量老旧危宅基地闲置，形成一户多宅。但因政策普及率不高，执法强度疲软以及农户实际生产困难影响，多数农民处于观望状态，使得闲置宅基地成了农村“沉睡”的资产。据国土资源部数据显示，我国农村建设用地面积为191158平方公里，农村宅基地面积13万平方公里，约占农村建设用地面积的70%。由于2.8亿农民进城打工，近亿人近年来变成城镇居民，大量的宅基地处于闲置与低效率利用状态，有些人估计占三分之一，也就是有6000多万亩，而闲置不用状态约有一半，也就有3000多万亩。

2、无序建房现象突出。受传统习俗观念的影响，随着农村经济快速发展，广大农民改善居住条件的积极性日益高涨，农村出现了建房热，其中存在占用基本农田建房、一户多宅和超面积建房等现象，追着公路集镇建房、追着城市拆迁补偿建房等无序建房问题在中西部贫困地区比较突出。如在我县土地面积较大的西部及西北部山区乡村，普遍存在大庄套小庄，庄内随意盖房修建生产生活设施，大庄占地面积在一亩左右。

3、农村宅基地的价值得不到体现。农村宅基地属于集体建设用地，一方面，受永久基本农田保护的制约，农村集体公益设施建设用地、农牧设施用地严重不足，另一方面，农村闲置、废弃宅基地数量惊人，由于分散，浪费严重，且得不到开发利用。农民拥有2亿多亩的宅基地，基本上没有获得多少的财产性收入。实际财产价值屈指可数。而城镇居民，尤其是大城镇居民，比如一线城市，购买拥有一套房子就变成了千万富翁，二三线城市也因为拥有房屋变成百万富翁。直接导致农民居民与城乡居民的财产数量差距愈拉愈大。

之所以出现这些问题，一是宅基地的管理制度滞后。随着农村经济的快速发展，在现行的宅基地管理制度下，农民进城务工，一方面无法卖掉闲置宅基地作为首付进行置换，无法完全融入城市，变成市民；另一方面，即使闲置荒废，也不退出占有、使用权，也不流转。对这些新情况、新问题，目前没有有针对性的管理制度。二是政府对农村建房缺乏有效指导和约束。改革开发以来，农村宅基地管理及建房基本处于无序状态，只要自己有承包地，就可以通过自家承包地或兑换他人承包地方式进行选址建房。乡村没有统一的规划和设计，不可避免造成农户宅基地的分散和零乱。为加强村庄、集镇的规划建设管理，合理用地，节约用地，有利生产，方便生活，促进农村经济和社会发展，国务院于1993年11月1日起施行了《村庄和集镇规划建设管理条例》，此后2018年1月1日，又相继颁布实施了《中华人民共和国城乡规划法》。但由于各种因素的制约，集镇村庄规划在农村没有得到很好的执行和落实。农户建房基本没有受到法规和政策的约束，在加上乡村管理体制不畅，力量薄弱，很难对辖区内的国土资源实施有效监管和处理；违法用地普遍一罚了之、以罚代拆；方方面面的利益和权力纠结，导致基层组织和干部缺乏加强管理指导的工作热情和责任。三是农村宅基地管理改革滞后。宅基地作为农民最重要的资产，一直处于沉睡状态。主要原因是我国规定宅基地只能在本村集体成员内部交易，事实上是无法交易，致使其真正的价值并没有显现出来。所以就需要通过改革来唤醒沉睡资产的活力，方向就是在充分保障宅基地用益物权的前提下，进一步扩大权能，使农民能够获得更多财产性收益。

二、农村宅基地“三权分置”改革

（一）改革决策

党和国家对农村闲置宅基地的退出与优化利用等问题高度重视。2013年11月12日, 党的第十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出, “保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。2014年12月31日, 中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》, 提出探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地。2015年11月2日, 中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》, 明确农村宅基地制度改革试点的基本思路是在保障农户依法取得的宅基地用益物权基础上, 改革完善农村宅基地制度, 对农民住房财产权做出明确界定, 探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制。2016年2月2日, 国务院印发《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》, 提出完善宅基地使用权流转机制, 改革完善农村宅基地制度, 鼓励试点地区有序建立进城落户农民农村宅基地使用权依法自愿有偿退出机制。2016年9月30日, 国务院办公厅印发《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》, 提出建立进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权的维护和自愿有偿退出机制, 如期完成土地承包权、宅基地使用权等确权登记颁证, 探索形成农户对“三权”的自愿有偿退出机制, 支持和引导进城落户农民依法自愿有偿转让上述权益。

（二）改革试点

农村宅基地改革试点始于2015年2月，当年2月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，授权国务院在在北京市大兴区等33个试点县(市、区)暂停实施《土地管理法》《城市房地产管理法》中的6个条款，按照重大改革于法有据的原则推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。“三块地”改革试点坚持三条底线，分别是土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损。宅基地制度改革主要任务有4项：一是改革完善宅基地权益保障和取得方式；二是探索宅基地有偿使用制度；三是探索宅基地自愿有偿退出机制；四是完善宅基地管理制度。目标是建立依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的宅基地制度。当初，“三块地”改革试点县中涉及宅基地改革的有15个县，2017年11月，经中央全面深化改革领导小组会议研究同意，将试点拓展到33个农村土地制度改革试点地区，同时，经十二届全国人大常委会第三十次会议决定，将“三块地”改革试点期限延长一年至2018年12月31日。改革试点启动以来，各地加大闲置宅基地盘活力度，稳步探索宅基地自愿有偿退出机制。截至2018年6月底，共腾退零星、闲置宅基地9.7万户、7.2万亩。各地在确权登记的基础上，积极配合开展农民住房财产权抵押贷款试点，截至2018年6月底，共办理农房抵押贷款4.9万宗、98亿元。

（三）改革设计

完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。这是2018年的中央1号文件提出，也是中央首次在正式文件中提出宅基地“三权分置”，2019年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出，“系统总结农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点经验，逐步扩大试点，加快土地管理法修改，完善农村土地利用管理政策体系。扎实推进房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证。完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆”。这一原则规定不仅为新时期宅基地制度改革顶层设计奠定了基础，也为城乡资源更充分配置、实现融合发展创造了条件。

三、各地在推进农村宅基地管理和改革试点方面的主要做法

农村宅基地作为“三块地”改革试点之一，宅基地改革受到理论界和实践界的广泛关注。为推动改革试点，2018年以来，党中央、国务院及原国土资源部等又接连出台多项针对宅基地改革的政策文件，全国不同地区开展的试点也取得了各具特色的成果经验，转化为土地管理法的修订成果和中央指导农村改革的政策依据。

（一）全国试点地区情况

1、创新农村宅基地管理新模式。作为农村土地制度改革试点地区，浙江省义乌市结合试点，创造性的在全国率先提出“农户资格权”的概念，初步确立了宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”制度体系。2018年4月，浙江省象山县又诞生了浙江第一本农村宅基地“三权分置”不动产权登记证——由资格权人证、使用权人证、所有权人证组成的三本证书，分别颁发给村民、经营企业和村集体，权属清晰，一目了然。

浙江省德清县作为全国33个农村土地制度改革试点地区之一，将宅基地农户资格权配置和确认的权限纳入村民自治的范畴；探索了以“村股份经济合作社宅基地资格权登记簿”“宅基地资格权登记卡”等方法，对宅基地农户资格权进行公示和确认；明确了宅基地农户资格权的多样化实现方式，资格权人可以申请分配宅基地，也可以申请享受城镇住房保障政策，还可以申领居住补贴，实现了以宅基地农户资格权为载体确保农村集体经济组织成员住房保障全覆盖；规定了诸如本村股份经济合作社社员身份丧失、经自愿申请退出等情形下，村股份经济合作社可以收回宅基地农户资格权。“宅基地农户资格权”独立成权，这一改革过程犹如一枚硬币的两面，一面是宅基地农户资格权的独立成权，让农民的身份性居住保障权找到新的权利载体，另一面是宅基地使用权转型纯化成为典型用益物权，可以转让、出让、出租和抵押。目的就是让独立成权的宅基地农户资格权承载农民的住房保障功能，对农民住有所居实现全覆盖；而转型纯化为典型用益物权的宅基地使用权，承载的则是资产功能，可以增加农民的宅基地资产价值。

2、深化改革，唤醒沉睡资产。围绕摸底核实、确权颁证、违建处置、激励机制入手，绍兴市实施了“闲置农房激活计划”，坚持农房产权要清晰、历史遗留问题要处理好、村庄建设有规划管控、闲置农房底数要摸清、农民流转交易意愿要掌握、流转交易要有平台和服务、产业发展要有良好业态、激励机制要有政策体系八大原则，落实宅基地改革措施。放活宅基地和农房使用权改革，使农村宅基地实现从“死资产”到“活资产”的质变，从“一户一宅”向“户有宜居”的转变，从无偿无期使用到有偿使用有偿退出的改变，从城乡两头无序增地到节约集约综合发展的蜕变，达到农民欢迎、农村发展、市场活跃、政府满意的多赢效果。2018年以来，象山县通过流转利用宅基地引进乡村度假、高端民宿等项目30余个、总投资超5亿元，目前已形成“闲置农房+民宿经济”“闲置宅基地+现代农业”“古宅回收+团队运营”“集体资产+招商引资”等多种发展模式，昔日破旧衰败的村落焕发了新生机。

3、因地制宜，探索有偿使用。根据相关试点县（市区）的经验，农村宅基地有偿使用主要包括超占宅基地有偿使用、新增宅基地有偿使用、新增宅基地市场配置3种情形，但以第一种情形居多。计费标准多数按超占面积和按宅基地基准地价两种方式。收取方式主要有按年度收取、按时间段收取和一次性收取等三种。收取的费用主要用于宅基地退出补偿、旧村改造、村庄基础设施和公共设施建设、村内公益事业发展等。试点县（市区）中，浙江省义乌市的有偿使用具有典型意义。它探索的宅基地有偿调剂和有偿选位，效果显著。截止到2017年6月，义乌市农村集体经济组织累计收取有偿选位费已达110亿元，选位费大部分用于更新改造区的基础设施配套和经济困难户建房补助。与浙江省义乌市相类似的湖南省浏阳市，允许面向全市，通过公开竞价的方式，跨村、乡（镇）流转获得宅基地建房资格，在集体经济组织认可的前提下，进城农民跨村、镇迁居的农民仍保留原农村集体成员身份，并享有相关经济分配权益；需返乡创业的，可通过公开竞价流转取得宅基地。目前，共流转宅基地2061宗、面积495亩。

湖南省浏阳市对“一户多宅”的多宅部分实行有偿使用（非法的多宅不予认可且要求拆除，但拆除之前同样按标准缴纳有偿使用费），促使不愿承担有偿使用成本的农户主动退出多余的宅基地，增加宅基地流转的储备量。为了体现公平，维护本集体成员的权益，浏阳市对非本集体成员使用的宅基地，按总用地面积的50%向村集体缴纳有偿使用费。同时，建立宅基地土地使用权证年检制度，未按时足额缴纳有偿使用费的，不予办理抵押、变更、流转等手续。试点以来，已收取宅基地有偿使用费587万元，通过有偿使用引导109户退出多余宅基地6104平方米。

4、整合资金，探索有偿退出。各试点县（市区）结合易地移民扶贫搬迁、城乡建设用地增减挂钩项目、农村危旧房改造等平台，整合涉农资金、民间投资和宅基地有偿使用费，将其作为宅基地退出的回购资本，积极开展宅基地自愿有偿退出试点。从各地实践看，大部分试点县（市区）允许集体内有偿调剂和流转，江苏省常州市武进区和湖南省浏阳市还建立了内部流转的平台与机制。大多数试点县（市区）都把农民自主自愿、补偿合理到位作为有偿退出的基本原则。而对于宅基地有偿退出的补偿标准，各地差异较大。如，安徽省淮南市，每亩补偿5万元；湖北省襄阳市宜城市，每亩补偿1.6万元～3.3万元；西安市，每亩补偿22～25万元。

5、拆违控违，实行保证金制度。湖南省浏阳市在促进宅基地有序流转，拆违控违方面，始终坚持“建设用地总量不增加、耕地面积不减少”的要求。一是严格执行“一户一宅”。通过收取拆旧保证金，开展拆违控违行动等措施，将“一户一宅”的制度落到实处。易地建房的农户在办理新的宅基地许可时一律签订拆旧协议书并缴纳拆旧保证金，未按期拆除旧屋的，保证金不予退还，抵作政府强拆费用。改革试点以来共拆违1.6万宗、面积3569亩。二是实行复垦奖补政策。村庄内部退出的闲置宅基地复垦验收后，由市财政按标准给予奖励，结余的建设用地指标和耕地补充指标在浏阳区域范围内统筹使用。

6、权限下放，探索优化审批流程。结合原国土部下发的《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》，各试点县（市区）都详细规定了宅基地依法取得的审批程序，并将存量农村宅基地审批权限下放到乡镇人民政府。如浙江省义乌市按照“户申请、村审查、镇（乡）审批”的流程，完善了宅基地审批制度，明确了村（居）、镇街和职能部门职责分工。同时，各地都积极发挥村民事务理事会的作用，强化宅基地审批、有偿使用费管理、收益分配等方面的监管。如，云南省大理市、安徽省金寨县和湖南省浏阳市在试点村成立了宅基地管理村民理事会。

7、突破禁区，探索抵押贷款。结合2016年3月，国家六部委印发的《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》，各试点县（市区）都积极开展农民住房财产权抵押试点，探索宅基地财产权益的实现方式和路径。为预防不良贷款的发生，多数试点县（市区）都建立了风险分担机制。如，四川省成都市郫都区区政府注入1亿元资本金，搭建起政策性农村产权抵押担保融资平台，为农村产权抵质押融资提供信用担保。同时，设立郫都区农村产权抵押融资风险基金500万元，实行“专户存储、专账管理，封闭运行”。对发生的不良贷款，按照贷款本金8:2比例，分别由风险基金与发贷金融机构进行分担。以浙江省义乌市为例，截至到2017年底，义乌市本地24家金融机构累计发放农民住房抵押贷款6763笔，贷款金额32.23亿元，贷款余额30.30亿元，占全国试点地区总量的三分之一以上。

（二）陇西县试点情况

甘肃省陇西县为全国确定的最早开展宅基地改革33个试点县之一，围绕中央提出试点内容和任务，结合贫困地区的实际和宅基地“三权分置”精神，重点在以下几个方面进行了改革试点，并取得了试点成效。一是探索界定资格权（即指为保障集体经济组织内部成员户有所居，按户享有首次无偿分配本集体所有土地建造住宅及其生活附属设施的权利），形成了《关于宅基地“三权分置”的思考》专项研究成果。二是制定了《陇西县宅基地管理暂行管理办法》、《陇西县建设用地使用权转让出租抵押管理暂行办法》、《陇西县集体建设用地使用权抵押操作规范》、《陇西县宅基地使用权出租操作规范》、《陇西县居民建房管理办法》和《陇西县2018-2019年度宅基地自愿有偿退出、有偿使用标准》等6项规章制度，为宅基地改革试点工作提供制度支撑。三是探索和完善了宅基地自愿有偿退出机制，重点集镇试点中，287宗、186.6亩宅基地在自愿有偿退出后，就地入市36.6亩、异地调整入市150亩，流转的闲置宅基地共有399宗154亩，对其中的3829宗2470亩废旧宅基地编制了复垦方案，完成复垦1220亩。四是与“两权抵押”改革相结合，赋予宅基地和入市土地使用、收益、流转及抵押、担保等权能，实现宅基地抵押84宗3779万元，探索了宅基地的用益物权，增加了农民财产性收入。

四、当前农村宅基地管理与改革遇到的问题与困难

（一）历史遗留问题多

农村宅基地历史遗留问题多、情况复杂、权属界定难。如，有些宅基地使用权证界址不清、宅基地重叠、权属登记有误；有些农村基层组织违反“一户一宅”的规定，擅自或默认农户未批先建、少批多建、一户多宅、私下买卖转让等。

（二）有偿使用推进困难

长期以来，宅基地无偿使用都被认为是农村集体经济组织成员的福利。开展宅基地改革试点以来，中央文件明确要求探索宅基地有偿使用，不过，因对有偿使用的标准、方式、对象等没有明确的规定，地方对改革的目标取向理解不一，各方面分歧较大。试点地区普遍反映历史遗留问题复杂，有偿使用费收取难度大，农民缴纳土地使用费的意愿不高。此外，作为收取宅基地有偿使用费的主体，村集体缺乏行政执法手段，村民自治约束不强，缺少有效的制约措施。即便有些地方开征了有偿使用费，但标准过低。以义乌市游览亭村为例，该村目前宅基地市场价20000元/平方米，但在处理历史遗留问题中对农户收取的有偿使用费户均2万元。

（三）退出机制不顺畅

从目前各地试点的情况看，宅基地退出主要有两种方式：集体内部流转和集体经济组织回购。前一种方式只限于在集体经济组织内部流转，非集体经济组织内部成员购买宅基地身份受限，受众范围较小，结果造成私下交易、长期租赁等隐性交易行为大量存在。后一种方式受集体经济组织财力影响非常大。特别是中西部的农村，集体经济组织实力不强，形成于税费时期的村级债务尚未化解，基本没有多余的资金用于支持宅基地有偿退出。即便是集体经济比较强的义乌市，在开展宅基地退出试点中，政府仍然根据宅基地退出后是复垦，还是在集体组织内部再分配两种情况，分别按40万元/亩的“集地券”兜底价回购或每平方米给予1000元的补助。国家级贫困县安徽省金寨县宅基地退出的资金来源，主要是通过交易城乡建设用地增减挂钩的指标，获得来自省政府的财政转移。

（四）管理基础比较薄弱

长期以来，农村住宅建设缺乏统一规划，村民建房随意性较大，违法占地、一户多宅等现象较为普遍，导致农村宅基地面积大、利用效率低、闲置浪费严重。同时，由于历史遗留问题多、时间跨度较大、权属界定困难等原因，导致宅基地确权登记缓慢，土地管理落地困难，管理成本居高不下。尽管村干部代表村集体管理宅基地，但由于缺乏执法手段，在农民违法用地中，往往睁一只眼闭一只眼，基层管理严重缺失。

五、对今后农村宅基地管理与改革的建议

（一）强化乡村建设规划编制与实施

由于“城乡二元格局”的割裂，我国乡村规划管理严重落后，乡村建设因长期缺乏科学规划及标准支撑而呈现出无序状态，土地资源大量闲置和浪费，直接制约乡村人居环境的改善和人民生活水平的提升。随者党的十八大五位一体建设和十九大乡村振兴战略的确立，地方政府要进一步提高认识，结合各地开展的“多规合一”编制，加快组织编制覆盖全国的乡村规划，明确农业的空间布局和开发时序，严格控制农村居民点无序发展，统筹、科学开展村庄整治和村庄风貌规划，制定既有利于“山水林田”产业发展格局，保护乡土文化多样化，又有利于规划易于操作、可实施性强的营建导则。及早实施，及早落实，节约土地，避免国家及农民财力投入的巨大浪费和损失。

（二）加快宅基地和农房的确权登记颁证

借鉴农村集体资产股权固化的经验，探索将宅基地固化到户，实行“生不增、死不减，入不增、出不减”，从根本上解决宅基地只增难减的矛盾。按照依法依规，尊重历史、面对现实，稳步推进的原则。充分考虑历史遗留问题的实际情况，本着有利于保护土地权利人特别是农民合法权益的原则，依法合理确定权属，将宅基地和农房纳入不动产统一登记体系，按照2019年中央1号文件提出的“加快推进宅基地使用权确权登记颁证工作，力争2020年基本完成”；2020年中央1号文件提出的“扎实推进宅基地使用权确权登记颁证”要求，加快开展农村宅基地确权颁证。明晰农村宅基地的产权，维护农民合法权益，化解社会矛盾，保障社会和谐稳定。

（三）妥善处理农村宅基地历史遗留问题

解决历史遗留问题，是释放宅基地权能、促进宅基地流转的基础。要在坚持“一户一宅、建新拆旧、法定面积”的前提下，建议以重要法律法规实施的时间点为重要节点，划分不同阶段，分情况提出解决历史遗留问题的举措。重点解决一户多宅、超面积住宅、违法建房和私自转让等四类历史遗留突出问题。2019年，新一轮党政机构改革后，农村宅基地改革和管理工作将由国土部门转变为农业部门承担，目前，省市县相继开展业务职能移交工作。2019年12月12日，农业农村部自然资源部下发了《关于规范农村宅基地审批管理的通知》（农经发〔2019〕6号），为此，各级农业农村、自然资源部门要增强责任意识和服务意识，按照部门职能和国务院“放管服”改革要求，在党委政府的统一领导下，切实履行好各自职责。农业农村部门要在已有工作制度的基础上，建立健全宅基地分配、使用、流转、违法用地查处等管理制度，完善宅基地用地标准，指导宅基地合理布局、闲置宅基地和闲置农房利用；特别是与自然资源部门紧密配合，结合推进农村宅基地改革试点，强化宅基地历史遗留问题的处理与化解工作，为闲置宅基地和闲置农房利用创造条件，扫清障碍。

（四）彻底扭转农村土地集体所有制日趋虚化的局面

在家庭联产承包责任制“长期不变”，农村承包土地所有权、承包权、使用权“三权分立”之后，村委会作为村级集体组织的法定代表和集体土地的发包方，对农户承包土地的管理约束力确越来越弱，土地集体所有权日趋虛化，是造成村两委权威性和凝聚力不断下降的根本缘由之一。因此，要从法律和政策层面旗帜鲜明地确立村委会代表村社集体组织对“三块地”的所有权，特别是清晰所有权、承包权、使用权之间的利益规则与责任边界。允许村委会在村民自治的法律框架下实行“增人增地、减人减地”政策，让村委会有权按照规定程序随本村人地关系的实际变化及时作出合理调整，使土地集体所有制真正成为村委会组织群众发展生产凝聚人心、维系权威、履行管理职责、展现村社公共性的重要手段。

（五）坚定不移地发展壮大村社集体经济力量

有效推进农村治理体系与治理能力现代化，村集体组织必须拥有一定的经济实力，能够为农民群众办好事办实事。否则，村两委的凝聚力、战斗力和权威性就无从谈起。只有不断发展壮大集体经济的“块头”与力量。才能有效实施乡村治理，提升农村社会事务管理能力，才能加强土地资源管理，有效落实农村“三块地”改革工作的推进。

（六）继续推进农村宅基地管理和改革试点工作

改革没有止境，虽然国家安排的改革试点任务已结束，但改革工作并没有结束，要按照2020年中央1号文件提出的“以探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’为重点，进一步深化农村宅基地制度改革试点”要求，在充分利用已有宅基地改革成果的基础上，继续探索，扩大改革成果创新于应用。当前，要认真贯彻落实2019年9月30日，农业农村部下发的《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》（农经发〔2019〕4号）精神，在依法维护农民宅基地合法权益和严格规范宅基地管理的基础上，探索盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅的有效途径和政策措施，为激发乡村发展活力、促进乡村振兴提供有力支撑。要充分发挥基层首创精神，支持地方大胆创新，不搞“一刀切”，不得强迫命令，在管理实践中推进改革，在改革中推进创新和解决遇到的一系列困难和问题。

（七）推进宅基地使用权不得抵押等相关法律的立改废释

根据物权法、担保法规定，宅基地使用权不得抵押，这也是适度放活宅基地和农房使用权中的法律瓶颈。事实上，早在2015-2018年，经全国人大授权在试点县调整相关法律条款，全国59个试点县（市、区）被纳入农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押贷款试点，这些地区随即放开了对宅基地使用权的限制。全国试点县（市、区）之外无效。宅基地使用权抵押的实现，对于做好农村产权制度改革意义重大。2019年2月份，人民银行等五部门联合发布的《关于金融服务乡村振兴的指导意见》提出，结合宅基地“三权分置”改革试点进展，稳妥开展农民住房财产权抵押贷款业务，推动集体经营性建设用地使用权、集体资产股份等依法合规抵押，促进农村土地资产和金融资源的有机衔接。全国人大常委会副委员长曹建明在接受新华社记者采访时说：“要考虑到宅基地制度的敏感性，防止抵押权过度发展。现阶段放活宅基地使用权应当严格限定期限和用途，特别是不能进行商品住宅开放，严禁利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆，切实维护农村土地市场秩序，切实保障广大农民土地权益。”所以，从推动改革、深化改革的角度出发，必须加大改革试点的探索和研究，适时的对相关法律的禁止性规定进行修正。

引用参考文件目录：

1、黄征学，中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所，《问计农村宅基地改革试点》国宏网，2018-04-30

2、谢利（记者），《农村宅基地 “三权分置”改革提速》，金融时报[N]，2019-07-18

3、郑风田，中国人民大学农业与农村发展学院，《宅基地三权分置该如何改革》，乡村发现，2018-04-19

4、刘守英，熊雪锋，中国人民大学经济学院，《中国宅基地制度演进与改革》，中国经济问题[J]2019年06期

5、邱芳荣，冯晓红，靳相木，浙江省德清县政务服务管理办公室，浙江大学土地与国家发展研究院，《浙江德清探索宅基地三权分置实现路径》，中国土地[J]，2019年04期

6、庄开明，黄敏，四川师范大学经济与管理学院，《完善农村宅基地退出与补偿机制的思考》，农村经济[J]，2017年07期

7、农业农村部，《湖南浏阳探索扩大宅基地流转范围》，农业合作社网，2020-04-02

8、陇西县农村土地制度改革试点工作领导小组办公室，《陇西县宅基地制度改革试点工作总结》，2018-12