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*作者程志寰为中山大学政治学硕士，本文刊载于《远望》（2018年6月号；总357期）。原標題為〈马英九上任后之两岸关系和大陆对台政策研析〉。

由「双边」走向「单边」的对台政策

自1979年元旦中共发表《告台湾同胞书》以后，两岸正式结束长达30年的军事对峙，走向交流、来往的和平路线。虽然1987年两岸开放探亲，但两岸关系的发展仍因为李、扁两位台独政治人物的主政，始终维持在低度交流的状况，直到2008年马政府与大陆在「九二共识」、「一中原则」的政治基础下，两岸才展开热络的深度交流。从2008年6月到2012年8月的八次「江陈会」中，两岸达成了包括航运、旅游、食安、司法互助、金融合作、ECFA等多项协议。两岸除了实现多座城市直航之外，大陆更采取宽厚的「对台让利」政策，包括大量的大陆游客访台观光，刺激了台湾旅游业的兴旺，甚至有许多单位到台湾中南部大量采购海鲜、水果、农产品等，有效减轻台湾农民产品滞销之苦。根据台湾贸易局统计，从2008到2016年，台湾对中国大陆的贸易顺差增长了18.7%，在2008年金融风暴的阴霾垄罩全球的状况下，大陆对台让利无疑是雪中送炭。

然而，2013年6月两岸第九次高层会谈促成的「海峡两岸服务贸易协议」，却导致翌年台湾社会爆发了一场「太阳花运动」的激烈反抗，参加运动的激进分子，不只阻止服贸协议的通过，且高呼两岸经济整合是北京给的「糖衣毒药」，将导致台湾最终遭到「并吞」。至此大陆对台单位才猛然反思，开始检讨过去长期的「让利」，或许无法促进两岸走向和平统一。

「太阳花运动」后，大陆意识到与台湾当局进行的缓慢磋商和协议，不仅旷日废时，还可能在台湾民意压力下，使协商结果随时付诸流水，无法达成更全面、更紧密的两岸关系，更别说逐步推进国家统一大业。同时，台湾政党轮替局势已定，民进党长期抱持台独党纲和拒绝「九二共识」的做法，使大陆无法与之开展正式交流。在这种情况下，大陆的对台政策开始明显转向「单边主义」。2015年7月大陆直接推出卡式台胞证，除了省去原本须办理的签注，还让持有者享受购买火车票、机票的便捷性，此举亦象征着大陆「单边惠台」措施和台胞「国民化待遇」的第一步。

2016年，蔡英文领导的民进党果然赢得台湾选举，首度实现该党的「全面执政」。此后两岸的官方关系便退回2008年以前的「冻结」状态。然而，持续了超过八年的两岸民间交流，却不可能像官方关系那样「开倒车」。尤其在大陆快速崛起、发展的过程中，台湾民众赴陆求职、学习、讨生活的意愿和人数都持续攀升。在此背景下，大陆的单边对台政策又区分为针对民众和针对官方当局两种。由于民进党政府对「九二共识」的一再否认、贬抑，大陆针对台湾当局的态度自然是强硬而冷淡；但针对台湾人民的政策则施行全面性的对等待遇和补助措施，期望藉此展现大陆政府对台湾同胞的照顾、体恤，并在官方关系停滞的状况下，实现实质的两岸融合。故大陆现阶段的对台政策被形容为「硬的越硬」（针对台独和民进党当局），「软的更软」（针对台湾普罗大众）。

2018年2月28日大陆国台办进一步对外发表《关于促进两岸经济文化交流合作的若干措施》，或称为「惠台31条政策」，大幅度开放、增强台湾民众在大陆创业、工作、求学的「国民待遇」。「惠台31条政策」涉及的层面相当广，诸如开放台湾企业参与大陆的国家发展计划（中国制造2025、一带一路等）；台湾人民可参加大陆的国家技职专业证照考试；在大陆从事学术、艺术工作的台湾人亦可申请国家基金补助；放宽台湾广电影视作品到大陆发行之数量限制等。总之，「惠台31条政策」将台湾人民在大陆的人员流动、产业投资、社会融合做了更全面的提升，在大陆治权尚未及于台湾的当前状况下，提供在大陆的台湾人民福利和照顾，这是北京展现对台湾人民实质影响力的具体方式。

切忌「惠台」变「惠独」

2014年的「太阳花运动」是一盆浇醒北京的冷水，使大陆各界重新看清楚在两岸看似热络发展的「金玉表象」之中，所隐藏的「败絮真相」。实际上，从台湾政治大学长期统计的民调中可以发现，经过2008到2016年马政府时期的两岸活络交往后，台湾人觉得自己「不是中国人」的比例逐渐升高，从48.4%上升到58.2%。而支持台湾独立和维持现状的民意也远远高于支持统一，支持「偏向独立」、「尽快独立」和「永远维持现状」者，在2008年共占了44.6%，到了2016年达到49.7%。另一份「台湾民意基金会」做的民调显示，支持台独的民意在2008年为38.5%，到了2016年上升到了51.2%。种种迹象皆表明过去的对台交流与让利政策，不仅无助于改变台湾人的「天然独」认同，对于拉拢、利诱台湾人支持两岸迈向进一步融合、统一的效果亦十分有限。

台湾的「天然独」问题比较复杂，除了岛内长期施行的「去中国化」教育，以及绿色传播媒体长期营造出的「倾独化」社会氛围外，还有自1895年台湾遭日本殖民统治，加上1949年国共分裂后，长达120多年与中国（大陆）处在对立和高度敌意状态下的深层历史缘由。台湾人民族认同错乱所造成的反中情绪，是台独的心理基础，而国民党在台湾施行的极端反共政策，则形成了独台（或称华独）之主张。*虽然前者是反对「中国政权」，后者是反对「共产政权」，但两者的共通处皆为「拒绝统一」，这使得「拒统」成为台湾不同世代、族群、阶级所达成的最大共识。2017年10月16日吕秀莲公开表明，她不仅高度肯定赖清德在立法院有关台湾是主权独立国家的答询，而且认为大家应「思考台独和华独要怎么统合」，吕秀莲认为「台独、华独应该要一家亲」，因为「同样在台湾，只要不愿接受中华人民共和国，大家该在一起，团结才有力量。」可见反中与反共这两股力量不仅是台湾的主流，在许多时候更能相互补充，甚至可以组织、结合在一起，形成强大的「拒统势力」。** 换句话说，历次民调中选择支持独立者，表达的是「显性台独」之民意；选择维持现状者，则为抗拒统一的「隐性台独」民意（因为现状就是分裂），这两者加起来的总合，便成为台湾社会中具有高度共识的「拒统势力」。

* 独台或华独也坚决反对与「中华人民共和国」统一，且认为「中华民国是主权独立的国家，领土为台澎金马」。这种立场与台独主张的（李登辉和赖清德都说过）「台湾是主权独立的国家，国号就叫中华民国」根本是一丘之貉。他们与台独唯一的差别在于不支持更改国号和制订新宪。总归来说，台独的两岸主张为「一中一台」，而独台的主张则是「两中」。

** 近日，台湾民主基金会执行长徐斯俭公布了该基金会所做民调，指出39岁以下的台湾年轻人有高达近七成愿意上战场抵抗大陆的武统（尽管各界都高度质疑该民调的精确度）。徐斯俭亦表示，台湾的「天然独」其实是「反统一」，尽管在「独立建国」议题上台湾社会处于分歧状态，但在「抗拒统一」上，却有高度共识。

由上文可以发现，台湾社会的普通老百姓，经过日本殖民统治和国民党反共意识的心理建设，百余年来都与中国（大陆）保持着对立状态，导致他们心中必然存在某种程度的「挺独抗统」倾向。在认同问题的复杂性，以及当前两岸局势的结构限制下，大陆尚无法针对台湾的认同问题，做出有效的导正和影响。所以大陆对台政策的当务之急，是在无法解决认同问题（深层问题）的状况下，谋求先解决统独问题（浅层问题）。而现阶段的目标就是要大幅提升「反独促统」的力度，纵使无法立即使台湾人对两岸统一的支持度大幅提升，至少也必须压抑台独的气焰，有效的降低台独在岛内的广泛支持度，并且尽最大可能减少台湾人民对统一的抗拒。虽然「挺独抗统」是台湾绝大部分民众的最高共识，而且每个人都心怀各式各样的「拒统」的理由，如大陆不民主、没人权、落后、山寨、打压台湾、飞弹对准台湾等…。但这样的要求和主张，本质上仅是拒统或惧统者一厢情愿的心理产物，面对大陆的崛起、发展，多数人还是知道必须向现实低头，例如台湾学生愿意到大陆求学的人数不断倍增，更有大量的台湾毕业生渴望到大陆求职、发展、讨生活。

从以往的民调中可以看出，统独问题的「条件化」会大幅影响台湾人民的选择，若台湾独立大陆不会发动武统，则超过八成以上的台湾人民都会支持「立刻独立」；当追求独立的条件是面临大陆的武统时，坚持独立的人数会减少很多。同样的道理，从过去十年的两岸关系历程，以及民调变化中都可以发现，「无条件的让利」非但无法「反独促统」，还很有可能「养独灭统」。因此，对台让利和惠台政策，必须看清、抓准并利用「天然独」的特性，以某种程度的「条件化」、「门坎化」为基础，摧毁「天然独」心中的「台独乌托邦」，让他们体悟到，唯有逐渐接受「终极统一的现实」，他们才会有未来。

「只经不政」助长台独与独台

自2008年马政府开始与大陆开展热络的经贸交流以后，台湾的经济状况开始高度依赖大陆，并从与大陆的贸易中获得巨额顺差。2008年以来，台湾对大陆的贸易顺差不断提高。根据中国大陆商务部统计，2016年大陆从台湾进口约1,392亿美元，而台湾当年的名目GDP约为5,717亿美元（行政院主计处以1台币兑0.033美元换算）。对陆贸易顺差对台湾总体经济的重要性，不言可喻。

90年代以后，台湾由于产业转型的失败，以及台独当政者执意与大陆对抗，造成台湾经济成长停滞不前的苦果。再加上政府分配机制失能，使一般受薪阶层的薪资长期「冻涨」，伴随着年复一年的通货膨胀，受薪阶层的实质所得变得越来越低，老百姓生活愈加困苦，当年「亚洲四小龙」、「台湾钱淹脚目」的荣景早已幻灭。在台湾自身经济发展失利，以及中国大陆崛起的两岸格局之下，对台独派来说，最有利的两岸关系或两岸互动模式，就是在经济上与大陆开展良好的经贸往来，赚取贸易顺差，藉此活络台湾内部的经济状况；在政治上，则保持零接触，甚至敌对的状态，避免两岸在政治议题上进行协商或谈判，防止台湾目前「事实独立」的状态发生任何动摇。从这样的角度来看，马政府时期的两岸政策主轴──「先经后政」，为八年后绿营全面执政所期望的「只经不政」创造了非常良好的条件，而这个状态正是对台独最完美、最有利的两岸格局，难怪蔡英文在上台之前就不断重申要「维持现状」。

我们必须体认到，「两岸统一」本质上就是一个政治目标，但过去十年大陆以「经贸互利」为核心的对台政策，仅在两岸间创造了经贸的连结，却无法对台湾产生政治效果，当然也不可能影响台湾人的统独态度。2016年民进党全面执政后，大陆的对台政策仅从「双边」调整为「单边」，且将政策目标从企业扩大到个人，但其经济让利之政策主轴仍然维持不变，这样的政策依然无法影响或撼动台湾人的政治立场。因此，大陆今后的「单边对台政策」应该朝创造「政治收益」的方向调整，不论是经济让利或惠台措施都必须与政治目标挂勾。例如将补助台商、台企的优惠政策与培养、辅助台湾统派的政策结合在一起，捐献资金给台湾统派组织、政党的企业，大陆将优先给予补助；抑或是接受大陆补助的台资企业，必须让公司里的台干、台籍员工，接受大陆的政治、历史课程教育等相关作法。总而言之，唯有设法创造对台政策的政治效果，才能逐步推进两岸统一的政治目标。目前大陆的对台政策，仅从过去的「双边只经不政」调整为「单边只经不政」，这不只无法改变长期以来的两岸僵局，甚至还造就了有利台独滋长的环境。

台海局势愈趋严峻　两岸统一应早准备

在分裂国家之中，针对「忽然统一」所应该做的准备和紧急措施，学术界研究比较深入的主要是朝鲜问题。肇因于朝鲜半岛激烈军事对峙的状况，和北朝鲜不断进行核试验、导弹试验，引来其他国家的经济制裁，以及军事斩首行动的规划。再加上金氏政权长期以来施行「先军政策」，疏于发展经济，导致老百姓生活困苦，甚至还有大规模饥荒的发生。这些问题使得南韩必须对金氏政权的「忽然垮台」（sudden collapse）、两韩的「忽然统一」做好准备。此外，由于朝鲜半岛一直都是大国博弈的重要区域，美国学术界和国安机构、智库亦长期对北韩的政权崩解进行深入研究，以确保朝鲜半岛的局势能朝着合乎美国利益的方向发展，而不是成为有利于中国的局面。例如美国兰德公司（Rand Corporation）研究员本尼特（Bruce W. Bennett）在2013年出版的著作《为北韩崩解之可能性做好准备》（Preparing for the  Possibility of a North Korean Collapse），对北韩的崩解所可能产生的数种结果和情景（scenarios），以及美国与东北亚国家的因应措施等作了周详的设想。

2016年台湾和美国的领导人换成蔡英文和川普之后，不仅台湾岛内的台独发展逐渐激化，国际结构亦开始转变为有利于推进台独之环境。在川普胜选后，就立即和蔡英文热线通话，且在个人推特（Twitter）上称蔡英文为「台湾总统」。2017年9月美国将增强台美军事合作关系，和共同参与演练的计划写入《2018财政年度国防授权法》（FY2018 NDAA）中，甚至评估军舰出访、停靠高雄港之可能。2018年3月16日，鼓励美台官员互访的《台湾旅行法》（Taiwan Travel Act）由川普签署生效。更有消息指出，美国将「升级」对台军售的项目，甚至愿意提供台湾制造潜舰的关键技术。而预计2018年6月完工的新「美国在台协会台北办事处」，更传出美国有意派遣陆战队进驻。可见美国是铁了心要挑战一中原则、支持台独，并利用台湾遏制中国的发展、崛起和复兴。在民进党全面执政下，又有了美国这剂强心针，台湾岛内的台独派更是蠢蠢欲动。

此外，蔡英文一上任就成立党产会清算国民党，再推动「转型正义」将「中国」国民党定位为「非法不义的殖民政权」，企图抹黑政敌，为民进党接下来的长期执政创造环境优势。紧接着又通过「公投法修正案」全面降低公投门坎。而蔡所重用的行政院长赖清德，更多次在立法院质询上表白自己是「务实的台独工作者」。赖的台独言论更引起大陆在2018年4月18日于福建泉州沿海举行的「针对性」军演，可见此番言论对两岸关系和台海局势的恶化造成不小的影响。

更有甚者，「民视」董事长郭倍宏与台独派大老们在2018年4月7日成立以号召及推动「台独公投」为目标的「喜乐岛联盟」。该组织在李登辉的背书和支持下，企图用一年的时间推动「台独公投」的提案及联署，并计划在2019年4月6日举办「台独公投」。在台湾实行新公投法后，大幅提高了「台独公投」通过提案和联署的可能性，因此台独派和「喜乐岛联盟」的动作不容小觑。总之，两岸关系已从冷对抗走向热斗争，除了台独派的政治人物和民间团体不断推进台湾社会各层面的「去中国化」、「台独化」意识形态外，外国势力为了阻断中国的崛起和发展，亦不断利用台湾问题，向岛内的台独派提供奥援。在这种局面下，台独派很可能一意孤行，导致中国大陆不得不用非和平手段解决两岸问题。这种情况可能随时发生，两岸都必须做好应有的准备。

我们虽衷心期盼两岸能逐渐走向和平统一、民族复兴的正途，但也应该对台湾问题的现状、台独派的顽强性，和外国势力的介入干涉有更深入的体认与准备。现阶段而言，不论从岛内还是国际的局势来看，当前两岸关系的和平稳定以及国家统一的道路都愈趋严峻、布满荆棘。北京亟需研采更细致、针对性更强的对台政策。一方面用「胡萝卜」喂养、壮大台湾岛内的统派，另一方面也必须紧握「巨棒」，严惩任何主张台独的个人、团体、企业、组织或政党，才能有效吓阻台独势力的发展和台独思想的蔓延，并让台湾人体认支持两岸统一，才有未来。总而言之，在中国迅速发展、实力不断增进的趋势中，我们没有理由对国家的统一与复兴失去信心。但唯有认清形势，朝着正确的方向，实行有效的政策，才能让祖国的统一之路，走得更和平、更顺遂。

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