【周日吃瓜】谁是人权的最终解释者：国际法院还是消除种族歧视委员会？

作者：盖尔·乌尔夫斯坦（Geir Ulfstein）

翻译：郑璐璐

审稿：葛奕君

作者简介：

盖尔·乌尔夫斯坦（Geir Ulfstein）是奥斯陆大学法学院的国际法教授，全球秩序中司法机构的合理作用研究中心PluriCourts的联合主任。

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2018年，卡塔尔在国际法院（ICJ或法院）对阿拉伯联合酋长国（阿联酋）提起诉讼，指控其违反了1965年《消除一切形式种族歧视国际公约》（CERD或《公约》）。CERD委员会在平行的国家间程序中于2019年裁决其拥有处理此案的管辖权。然而，ICJ在2021年2月4日的判决中支持了阿联酋对法院管辖权的异议。ICJ和CERD委员会之间的分歧集中在对CERD第1（1）条中“民族”（national origin）一词的正确解释上。ICJ的判决提出了方法论上的问题，也对实质性解释提出了挑战（见Desierto）。但我的重点在于，ICJ是否应该以对话的态度还是上级的姿态对待联合国人权条约机构的实践。

卡塔尔航拍图

图片源自澎湃新闻

争端的形成

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该争端涉及阿联酋对卡塔尔国民采取的措施，包括禁止进入阿联酋领土以及要求这些居民离开该国。这听起来像是基于国籍的歧视。然而，CERD委员会和ICJ可能的管辖权依据分别是关于国家间通知的CERD第11条，以及规定任何一方可基于种族歧视将争端提交ICJ裁决的第22条。国籍歧视和种族歧视之间的关系在ICJ内部及其和CERD委员会之间都引起了争议。

ICJ的管辖权问题在其2018年指示临时措施的命令中首次被提及。法院以8票对7票的微弱多数决定，阿联酋必须确保有卡塔尔人的家庭团聚；给予卡塔尔学生完成学业的机会；并允许受到影响的卡塔尔人能通过阿联酋的法院和法庭(寻求救济)。关于CERD的实质性范围，多数意见认为：

在法院看来，卡塔尔所提到的行为，特别是2017年6月5日的声明——据称该声明针对卡塔尔人的民族——阿联酋在其中宣布卡塔尔人须在14天内离开其领土，并禁止他们入境，以及随后接踵而至的其它被指控的限制，包括对他们的婚姻权和选择配偶权、受教育权、医疗权和法庭面前待遇平等的限制，这些都落入CERD属事管辖权的范围。法院认为，对于CERD第1条第1款中“民族”的表述是否包含基于个人“当前国籍”的歧视，虽然双方有不同的意见，鉴于上述情况，法院无需在诉讼现阶段决定在这些对《公约》的不同解释中哪一个是正确的（第27段)。

卡塔尔位置地图

图片源自搜狐

然而，Tomka、Gaja和Gevorgian法官附加了一项联合声明，强调了国籍歧视与CERD所涵盖的民族歧视之间的区别。这也是Crawford法官和Salam法官在各自反对意见中的观点。

在2021年关于管辖权的判决中，法院对“民族”的解释也存在分歧，尽管与临时措施命令的表决结果相比，票数差距更大些，为11比6。多数意见认为：法院注意到，《公约》对种族歧视的定义包括“民族或人种”（national or ethnic origin）。这些对“出身”（origin）的提及分别意味着一个人在出生时与一个民族或人种的联系，而国籍是一种在国家自由裁量权范围内、且在人的一生中可以被改变的法律属性（第81段）。

基于上述情况，法院判决，《公约》第1条第1款中的“民族”一词不包括当前的国籍。因此，卡塔尔在本案中作为其第一项诉讼请求部分所申诉的基于其公民当前国籍的措施并不落入CERD的适用范围。（第105段).

法院认为，卡塔尔所控诉的各种措施，无论是从其目的还是从其效果来看，都不会产生因民族而引起的视卡塔尔人为不同社会群体的种族歧视。法院还指出，批评一个国家或其政策的声明不能被定性为CERD意义上的种族歧视。因此，法院的结论是，即使卡塔尔为支持其“间接歧视”的主张而控诉的措施得到了事实证明，这些措施也不足以构成《公约》意义上的种族歧视（第112段)。

然而，少数意见认为，应当考虑阿联酋的行为构成直接或间接的种族歧视，或者至少应将该问题纳入实体问题的审理。值得注意的是，在六位持不同意见的法官中，有五位来自前殖民地（Yusuf, Cançado Trindade, Sebutinde, Bhandary和Robinson），而第六位是日本人（Iwasawa）。

海牙国际法庭针对卡塔尔起诉阿联酋歧视卡塔尔公民的案件召开听证会   图片源自Aljazeera

ICJ和CERD委员会

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ICJ是一个国家间的法院，且没有处理过太多人权案件，见Crawford和Keene。直到2010年的Diallo案，法院才处理了人权条约机构实践的法律地位问题。法院表示，人权事务委员会的实践应被“高度重视”，因为它“是为监督条约[公民权利和政治权利国际公约]的适用而专门设立的”。但法院同时也以“系统性”为由依赖了委员会的实践，即需要“实现国际法中必要的明确性、基本的一致性、和法保障性”（第66段)。

虽然在Diallo案中，法院从人权事务委员会的实践中获得了支持，但在卡塔尔诉阿联酋一案中，对种族歧视解释的分歧不仅在内部分裂了ICJ，还导致其和CERD委员会的解释相互冲突。ICJ表示：

CERD委员会在其第30号一般性建议中认为：“根据《公约》的目标和宗旨，基于公民身份或移民身份进行差别待遇的标准如果没有根据合法目的实施，且与合法目的的实现并不相称时，其将构成歧视”。作为为监督CERD的适用而专门设立的一个独立专家机构，CERD委员会依据该一般性建议认为其有权审查卡塔尔针对阿联酋的来文，并且该来文可被受理（第100段）。

法院回顾了Diallo案中实体问题的判决…法院表示，其应“高度重视”人权事务委员会通过的对《公民权利和政治权利国际公约》的解释——其在该案中被要求适用…然而在这方面，法院同时也确认了“在行使司法职能时，法院绝无义务参照委员会对《公约》的解释”……在事关CERD解释的本案中，对于国籍歧视的问题，法院仔细考虑了在上文第100段中具体说明的CERD委员会的立场。根据要求（见上文第75段），法院通过适用与条约解释相关的习惯法，根据上述理由得出了前文第88段所述的结论（第101段).

然而，法院是否真的“高度重视”CERD委员会的裁决可能会受到质疑。Bhandari法官在他的反对意见中写道，尽管CERD委员会仍然是“公约的守卫者”，多数意见“没有考虑到CERD委员会的解释“应被赋予很重的分量”，本判决“没有为其在这场争端中选择背离Diallo案的说理提供令人信服的理由”（第21段)。Robinson法官在其反对意见中指出，“如果CERD委员会的建议并不和国际人权法或一般国际法相冲突，那么法院没有理由不高度重视该委员会的建议（该委员会被正确地视为《公约》的守卫者）。这样将促进实现法院在Ahmadou Sadio Diallo案中提到的明确性、一致性和法保障性。令人遗憾的是，在本案中，法院没有采纳CERD委员会的建议。值得注意的是，多数意见没有为此作出任何解释”（第13段）。

封锁卡塔尔

图片源自Aljazeera

结论

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种族歧视问题不仅在法律上有争议，而且在政治上也非常敏感。国际律师很难忘记1966年South West Africa案件之后的ICJ危机。虽然目前的争端并非关乎种族隔离的斗争，但对种族歧视或用CERD中的表述“民族”的解释，有可能分裂ICJ本身，并造成其与CERD委员会的冲突。国际法委员会在其2001年《国家责任条款草案》的评注中，将禁止种族歧视列为国家和国际法庭明确接受和承认的强制性规范（强行法jus cogens）（第85页）。

与Diallo案相反，ICJ在本案中得出了与联合国人权条约机构即CERD委员会相反的结论。因此，法院本有可能阐明这些机构声明真正的法律效力，以及与其进行司法对话的意愿，但法院在这两方面都没有做到。ICJ无法像在2007年种族灭绝案中那样厘清这些问题。在那一案中，法院主张，就国际刑法的目的而言，前南斯拉夫问题国际刑事法庭（ICTY）上诉法庭在Tadić案中所适用的“全面控制”标准，不一定与为确立国家责任的“有效控制”标准相冲突（第403和404段）。然而在本案中，ICJ和CERD委员会解释的还是CERD下相同的义务。

我们可以讨论哪一机构应该是解释CERD的牵头机构：一般性的ICJ还是专门性的CERD委员会。然而，ICJ作为“联合国的主要司法机关”（《联合国宪章》第92条）的至高地位应当得到承认，在强行法问题上更是如此。但是，法院首先应注意在Diallo案中提出的问题，即尊重各方建立监督机制的意图，并确保国际法的明确性和一致性。CERD委员会对此表示赞赏，呼吁开展包容性的对话，讨论委员会所使用的论点，并说明其不足之处。与此相反的是，法庭在绝妙的孤立中自行进行了解释。法院本可以将这一问题纳入实体问题的审理阶段，从而考虑直接或间接的民族歧视的主张。但另一方面，CERD委员会也没有对该问题作出非常全面的解释。跳探戈或司法的对话都需要双方的共同参与。