大疫情下的全球银行业：宽松政策能否拯救流动性危机
作者：Mathias Drehmann, Marc Farag, Nikola Tarashev,Kostas Tsatsaronis
来源：BIS（2020年4月24日）
编译：王嫄，西泽研究院研究员
（Mathias Drehmann：BIS新兴市场部门主管，March Farag：巴塞尔银行监管委员会成员，Nikola Tarashev：BIS金融系统与监管的主管；Kostas Tsatsaronis：CGFS秘书处处长）
核心观点：
1、通过允许银行减少部分缓冲，决策者向外界发出强烈的信号，表明他们将致力于减轻大流行病带来的经济影响。这种审慎措施为主要的政策工具（货币和财政工具）提供了补充。
2、为避免对实体经济信贷的减少，当局需要确保银行有能力，有意愿使用缓冲释放所提供的灵活性。银行的派息限制以及银行与公共部门之间的风险分担将成为关键。
3、在经济复苏期间，银行若要在融资供应中继续发挥积极的作用，就应当长期保持可用的缓冲，因为严重衰退所造成的损失需要一段时间才能体现。
关键词：审慎缓冲（prudential buffers）、银行信贷（bank credit）、资本缓冲（Capital buffers），流动性缓冲（Liquidity buffer）。
正文
新型冠状病毒（Covid-19）大流行对世界经济而言是一场罕见的冲击。它对人们活动的影响是如此的巨大且突然，而公共部门和私人部门的资产负债表却还沉浸在2007-09年金融危机的余波中。由于本次疫情的影响远不止取消与卫生有关的限制措施就能结束，因此，随后的经济复苏仍会面临重重阻碍。迄今为止，经济政策的核心对策仍聚焦于果决地使用货币与财政工具。与此同时，审慎监管部门在努力地支持信贷流向企业、家庭和政府，尤其是通过放宽银行对流动性和资本缓冲使用限制的形式。本文讨论了基于这种情况，释放审慎缓冲可能有助于缓解当前所面临的的冲击。
如果银行有能力且同时愿意扩大其资产负债表，那么释放缓冲可以起到补充和增强财政政策与货币政策的效果。首先，这意味着市场和管理层评估审慎缓冲的规模不应给银行放贷设置障碍。此外，银行应重点关注的是利用资产负债表的承受能力提供借贷以发挥更大的价值，而不是局限于非必需的派息,即受到公共部门风险共担程度影响的取舍。
银行需要在中期（例如在解除严苛的卫生限制后的一段时期内）继续支持经济表现。此举并非是一种“馈赠”，原因在于：济衰退将带来巨大的损失，而这种损失将会随着时间的流逝而愈发凸显。只要衰退持续，为避免加剧衰退压力，那么银行就需要用这些缓冲来吸收不断升高的损失。此后，银行作为强大的对手方和可靠的中介机构，仍然需要可利用的缓冲资源以促进反弹。假设由于缓冲耗尽而使金融部门陷入困境，继而阻碍冲击后的复苏活动（且冲击本身与金融无关），其结果将适得其反。
全文将分为三个部分。首先，我们要评估银行在何种程度上已经和即将受到来自——与卫生相关的隔离措施造成的经济后果，以及对此的政策应对。其次，我们将回顾审慎缓冲的设计与可用性。最后，在第三部分里，我们讨论了放宽这类缓冲如何向银行信贷给予支持。
尽管损失巨大且未来盈利能力下降，但仍然需要更多的银行信贷
通过造成全球经济停滞，Covid-19疫情已经影响到了银行业。虽然经济突然停止造成的严重后果仍然未知；但是，随之而来的衰退很可能比最近历史中的任何一次都要更为可怕。除去直接的运营中止之外，经济前景的急剧下滑与投资者投资规模的收缩导致了资产价格暴跌，给银行造成了盯市损失。此外，企业客户一直在大量使用信贷额度，使得银行资金流动性弹性直面考验，并降低了银行的资本比率。
图1 在经济衰退数年后，信贷损失仍在银行资产负债表上挥之不去
（左：美国贷款拖欠率；右：经济衰退期间银行损失率）
可以说，银行在中期内面临的挑战将继续增加。最初与大流行相关的经济损失需要时间的逐渐显化与沉淀。尽管取消卫生有关的限制能够阻止GDP下滑，但是它并不会让经济立刻恢复到正常水平。首先，历史经验表明，经济衰退结束后的数年内，信贷损失会持续居高不下（见图1）。此外，会计和法律程序对损失的确认往往会有延迟，且针对目前状况的最新政策措施将使得损失确认的速度比往常要慢得多。因此，拨备和减记将在一段时间内拖累银行的利润，并可能进一步侵蚀银行的市场估值。大金融危机（GFC）后资产负债表修复的进展——在某些辖区仍在进行中——可能会面临风险。
货币和财政政策是应对这场经济冲击的主要政策手段。最为紧迫的是，央行已将重点放在支持核心资产和融资市场上，以避免金融部门对实体经济的不利反馈。史无前例的财政措施——以大规模直接财政援助或政府担保贷款的形式——旨在减轻Covid-19疫情后续对企业和家庭的影响，从而限制对生产能力的破坏并缩短复苏时间。
由于政府和中央银行在利用资产负债表提供流动性和财政刺激方面比私人实体更具灵活性，货币和财政政策工具（新的和旧的政策）已成为焦点。这些干预措施还通过支持估值，改善流动性状况并降低借款人的信贷风险使银行受益（见表1）。
表1 针对Covid-19的财政与货币政策应对措施：对银行的影响
审慎监管政策面临着艰难的平衡。一方面，它需要在危机期间支持银行放贷，从而促进货币和财政措施高效传导至实体经济的各个角落。另一方面，它需要保持金融体系的能力，以便于后续一旦解除卫生相关的限制措施，可以为迅速的经济反弹做出贡献。如下文所述，这一平衡的成功与否取决于在整个衰退和复苏期间存在可用的审慎缓冲。
审慎缓冲：设计和目的
监管框架包括一系列的审慎缓冲（见表2）。它们都有相同的核心目标：使银行在受到冲击的情况下仍能正常运转,从而增强系统弹性。流动性缓冲有助于银行避免流动性较差的资产被无序抛售。资本缓冲连同最低资本金比例要求——能够在损失超过银行贷款损失拨备水平时提供吸收能力。但是，与违反最低资本金比例要求不同，缓冲的减少使银行可以继续经营（Borio等人，2020）。换言之，为保留银行吸收冲击的能力，这种减少会受到比例限制。
缓冲不是为了主动管理宏观经济而设计的，但仍可以支持银行贷款。一旦损失被吸收，银行就可以利用缓冲中剩余的资产来转换为流动性较差的资产和（或）扩大资产负债表。本节剩余部分提供了每种缓冲的详细信息(BCBS (2011, 2013a,b, 2019)) 。
资本缓冲（Capital buffers）在巴塞尔协议III中分为三种类型，除去暂缓的情况，每种类型都会受到自动比例限制。第一种，资本留存缓冲（CCoB），适用于所有银行，不能被暂缓。第二种，所谓的SIB缓冲，仅仅适用于被巴塞尔委员会或国家主管部门指定为全球/国内系统重要银行（G-SIB，D-SIB）的那些银行。它们增强了SIB的弹性；同时，它们的失败也会破坏整个金融体系的稳定性。虽然无法暂缓G-SIB缓冲，但是在某些辖区内，或允许暂缓D-SIB缓冲。第三种，逆周期资本缓冲（CCyB），能够产生可用于吸收损失的资本，以应对信贷繁荣期间系统性风险的累积。逆周期资本缓冲可以被暂缓；其规模由国家主管部门来负责。
流动性缓冲（Liquidity buffer）。巴塞尔协议III的流动性覆盖率（ LCR）要求银行持有高质量流动资产（HQLA）作为缓冲。当处于流动性紧张时期，使用该缓冲不会有自动的比例限制。如果LCR下降至100％以下，监管机构将根据具体情况向银行强加一个时间表，用以重建缓冲。
这些缓冲可以由辖区特定的扩展和（或）其他监管缓冲来进行补充。而这些缓冲的设计则由各个辖区自行决定。
图2 审慎缓冲概述
审慎监管部门可以通过三种方式放宽缓冲。第一，最明显的无疑是逆周期资本缓冲：它们可以部分或是完全暂缓现有的缓冲。第二，审慎监管部门可以公开或私下鼓励使用缓冲；例如：对于银行补充已提取的资源，暂时不做任何强行要求。同时，对银行而言，迅速补充缓冲资金是一件成本高昂的事情，特别是处于危机之中。第三，他们可以要求缓冲不得用于派息，例如对派息强加限制。当使用缓冲不再成为股东回报减少的原因时，（尽管风险增加）银行管理层仍将更有动力使用缓冲去扩展信贷或维持贷款规模。
此外，审慎监管和财政部门已采取补充措施以增加缓冲的有效规模。一方面，主管部门与监管部门允许放宽对不良贷款的处置，并试图减少由于增加预期信贷损失拨备而侵蚀银行资本的情况。在考虑到对实体经济的紧急支持，特别是政府担保支出后，它们还就银行应如何降低监管风险权重提供了指导。通过减缓银行监管资本比率的下降速度，所有这些措施均降低了银行提取缓冲资产的速度，提升了对损失的确认，并允许一定数量的权益以支持更大的贷款额。
缓冲使用情况的评估框架
监管缓冲的释放让银行在使用资产负债表时具有更大的灵活性，并且能够应对顺周期行为。但是，只有在银行有能力且有意愿通过支持实体经济信贷来响应审慎措施的情况下，上述举措才会有助于减轻Covid-19冲击的影响。无论是在短期（即紧急卫生限制持续进行，经济政策聚焦提供救济的阶段）还是在中期（即政策重点转向促进经济复苏时期），监管缓冲都应该释放。
能力。只有当监管要求和（或）主管期望成为其资产负债表管理的约束因素时，银行才能使用缓冲来扩展其资产负债表。相反的情况是，如果股东的风险认知与随之而来的风险管理期望是具备约束力的约束因素，那么，审慎监管要求的放宽不会导致银行耗尽其“战略储备”（借用石油市场类比），因为他们将担心这会对自己的运营或资金产生不利的影响。而后者可能会发生，例如，如果投资者认为使用缓冲资产会使银行过于接近触发危险点，超出会暂停额外一级资本工具的息票支付的情况，或者这些工具本身转换为普股或进行减记。
意愿。这一点讲的是，银行还必须有动力利用释放出的资产负债表能力支持实体经济信贷。而不是出现下列情况：比如，市净率低于1的银行可能倾向于将该冗余用于派息，如股息，股票回购或分红。更普遍的说法是，稳定的股息流水被视为财务状况良好的标志。然而，派息会分散用于控制目前流行病的经济影响的金融资源。
监督机构的措施能够在保护借贷能力免受银行股息激励的侵蚀方面起到积极的作用。当局可进行道德劝告或禁止派发。可以说，全面限制能够解决集体行动的问题，因为没有一家银行愿意成为唯一伤害股东的银行。监督部门也有一定的灵活性（例如有关“收益”的定义——确定最高派息范围）。
货币政策还可以提高资产负债表扩张的吸引力。较低的利率降低了银行资金融资成本，而央行接受作为抵押品的资产清单的扩大也具有相似的效果。反之，较低的融资成本也降低了新贷款的预期回报门槛。
尽管有监管和货币政策措施，但考虑到对严重下行风险的担忧，银行可能只有在公共支持下才能扩大资产负债表。与公共部门的风险共担减少了私人部门贷方的资本成本（提高了其资产负债表的能力）并提高了预期的借贷收益（提高借贷的意愿）。政府可以通过各种手段实现风险共担(Landier，Ueda，2009）。首先，政府可以将现有的和新的信贷的担保范围扩大到遭受大流行冲击，或能存活下来的企业。政府的贷款购买或补贴也可以提供帮助。所谓的最佳办法，因不同的经济体而异。这将取决于：财政当局的限制、法律架构和市场基础的存在与特殊性、银行资本资源以及冲击与经济前景的不确定性程度。无论基于哪种情况，综合而全面的政策应对总是关键。
中期弹性。即使缓冲释放能够确保银行短期内缓解经济紧张的能力和意愿，但从一开始使用缓冲之时，不应该以损害银行在危机后期或复苏时期的复原力为代价。
眼下的政策决心不应损害对未来金融体系的信心。银行对手方，市场参与者及公众需要一直确信：银行系统的缓冲将帮助他们渡过通往完全复苏道路中的经济压力。假设过去的经验可以作为指导，那么在相当长的一段时间内都是需要缓冲的存在（见图1）。只有中期保持弹性的银行才能在支持实体活动中持续发挥建设性作用，特别是在逐步消除Covid-19的损失上。
重要的是，无论（政策）多么激进，释放可用的缓冲本身都不可能完全弥补由经济衰退引起的资本侵蚀。例如，在Covid-19之前，巴塞尔监管委员会辖区建立的逆周期资本缓冲是不高于风险加权资产的2.5％，而大多数辖区的逆周期资本缓冲都远远低于这一水平。即使通过利用其他缓冲资源将这一数额增加两倍，同时保留一些资源不使用，也仅足以吸收央行压力测试中估计的损失。在这些尝试的最新版本中，衰退导致的资本侵蚀占风险加权资产的比例上升至4-7.5％（英格兰银行，联邦储备委员会，2019；欧洲银行管理局，2018）。鉴于即将到来的全球衰退很可能会达到或超过以往这些措施所包含的最坏情景，即使政府进行干预以支持银行（例如提供担保），资本侵蚀的程度也可能更深。
因此，如果将缓冲释放纳入用一系列工具来管理大流行病的经济冲击进程的一般性策略中，那么将会发挥最有效的缓冲释放作用。过去的经验教训表明，这一策略应具有中期视野，并应当将透明度、有效市场纪律，以及中介能力相结合。它应有助于避免金融危机加剧宏观经济问题。从这一视角解读过去成功解决银行业危机的信息，如果银行因不良资产和没有缓冲而不堪重负，实体经济的信贷流动恢复将是短暂的。此外，政府担保计划应要求银行保持“风险共担”（skin in the game），从而既保护公共部门的偿付能力，又利用贷方区分信贷好坏的能力。保持货币和财政空间是关键所在，因为银行的抗逆力或长期取决于缓冲和非审慎政策的组合。
（封面图源：McKinsey）