审计法治，是审计工作法制化、规范化的理想状态，“它既包括审计人员依法审计的水平、状态、环境和效果，也包括立法、执法、守法、法律实施和法律监督的全过程”。审计法治还是一个国家实现社会公正效率、维护经济社会秩序、确保政治环境纯净的有效手段。自1949年以来，伴随着共和国的成长，我国的审计法治已走过了70年不平凡的风雨历程。回顾和瞻望70年进程中的审计法治，可以让我们厘清思路，迎接未来挑战。

1949—1982年：新中国审计法治的曲折发展

1949—1982年，是我国社会主义国家从初步建设到曲折发展时期，面临诸多复杂的问题和困难，其中财政经济监督问题凸显，亟须审计工作的支持。这段时间，我国虽然没有建立专门的审计机关，但是审计制度建设早在1949年新中国成立之初就已经起步，《共同纲领》对预决算制度的规定是其标志。只是由于后来政治经济等诸多原因，审计制度及其实践没有顺利进行，直到1978年年底党的十一届三中全会，审计法治才重新起步，步入发展之路。

（一）起步：《共同纲领》确立财政预决算制度

审计原初的本意是对财政金融的规范管理和监督，新中国成立之初，国家百废待兴，财政金融处于困窘状态，迫切需要规范管理和监督。新中国的缔造者及其领导集体敏锐地觉察到这一点，1949年9月29日通过的临时宪法——《共同纲领》第39、40条对财政金融的管理和监督做了明确的纲领性规定，即“关于财政：建立国家预算决算制度，划分中央和地方的财政范围，厉行精简节约，逐步平衡财政收支，积累国家生产资金”。“关于金融：金融事业应受国家严格管理。”“依法营业的私人金融事业，应受国家的监督和指导。”

国家预算决算制度是国家审计制度的重要组成部分，中央政务院于1949年12月27日发布《关于1949年财政决算及1950年财政预算编制的指示》，规定了预算编报的方法和要求，明确从1月1日起至12月31日止为一个预算年度。

预算决算制度的目的是对财政收支的审计监督，正如李金华所言：“建国初期，为统一财政收支管理，中央政府要求严格执行预算决算制度、审计会计制度，加强对财政财务收支的监督。”又言：“建国不久，我国学习苏联经验，开始着手建立财政管理及监督控制机制。”《共同纲领》所确立的财政预决算制度表明：新中国成立之初，国家审计法治就已开始起步。

正是在《共同纲领》的原则指导之下，在1949年至1950年短短一年之内，围绕财政管理及监督的审计问题，中央与地方出台了多份制度文件，如表1所示。

有学者认为：“建国初，中央人民政府对法制建设是相当重视的。”《共同纲领》之后出台的上述审计相关立法文件可以验证这一观点。这些文件至少关注三大问题，即确立审计体制、建立审计机构、明确审计规范，它们为审计工作的开展提供组织保障和制度保障。

首先，确立审计体制。也即明确财政监督体制，它是规定中央与地方两级财政以及国家与部门、企业之间等在财政监督方面的职责权限和相应利益的原则制度，是经济管理监督体制的重要组成部分。虽然《共同纲领》第四章“经济政策”里有所涉及，但是不够周全，于是，《中央财政经济委员会关于明年财政体制初步意见》、《中华人民共和国财政体制（草案）》、《中华人民共和国暂行审计条例（草案）》及《中央人民政府政务院为加强国家财政管理严格执行财政纪律令》等四部重要文件出台。

“初步意见”提出：“财政审计分中央、省、县三级，分司中央、省（特别市）、县（普通市）财政审计事宜，在预算范围内，均有行使支出之核销权。”“财政体制（草案）”设计：“财政审、会计事宜由各级政府财政主管部门分别掌管，在预算范围内按照中央之规定，有行使支出之核准核销权及财政调拨权，专署可代表省行使所管部分审会计职权。”而“审计暂行条例（草案）”则确定了由中央、大行政区、省及县四级构成的审计体制。“财政纪律令”明确规定：“中央人民政府财政部门，均应设置财政审计和检察机构，对一切预算、决算实行事先、事中、事后的审核与检察。”审计体制已经很明确。

其次，建立审计机构。新中国的审计机构是在革命根据地的基础上建立起来的，此时，“沿袭革命根据地、解放区的做法，中央和许多地方在财政部门设立审计机构，配备审计人员，开展审计工作”，即新中国成立之初的审计机构设在财政部门，作为财政部的下属单位。当时最早的审计机构是1949年8月14日设立的原华北人民政府财政部审计处，专门办理审计事务，为新生的共和国管好“钱袋子”。

此后，东北、西北、华东、中南、西南等其他五大行政区的财政部门相继设置了审计机构。其中，在华东区的军政委员会财政部经费管理处，下设军费审计科与地方经费审计科，其他各区均在财政部下设审计处。

与此同时，全国大多数省级政府的财政部门内也相应设置了专门审计机构，负责省级财政的审计工作。但是与上述行政区相似，各省审计机构的名称和级别也不尽相同。例如，湖南、湖北、江西、广东等省在财政厅内设审计处，而广西、贵州、福建、新疆等省的财政厅内则设审计科。

还有一些省在财政厅的下属机构内再设审计机构，比较典型的是：山西省在财政厅主计处下设审计科，山东省在财政厅经费处下设审核科，东北六省在财政厅预算管理处下设审计科，浙江省在财政厅经费管理科下设审计股，等等。在省级以下的政府财政部门内，也设置了审计科、审计股、会审股等审计机构。这表明新中国成立初期，从中央到地方，逐步建立了审计机构，机构名称不统一，其背后则反映了审计制度的不统一，这是新中国成立初期审计法治的初始样态。

最后，明确审计规范。从上述所列的审计相关立法文件中可以发现，1950年，从中央到地方即已出台了审计条例等专门审计法规。虽然很多法规处在“草案”阶段，但是“仍体现了当时审计立法的设想和思路，对后来审计监督制度的确立，具有重要的参考价值”。可以肯定的是，在新中国之初，我国的审计事业就已经朝着规范化的目标在迈进，诞生了专门的审计法规——《中华人民共和国暂行审计条例（草案）》，该条例草案第1条规定制定该条例的依据是《共同纲领》第40条，再次证明〉共同纲领》是新中国审计法治起步的标志。

当然，诸多暂行审计制度文件除了关注审计体制和审计机构之外，最主要的目的是明确审计规范，关注审计的内容、方式和程序等方面。依据这些审计规范，新中国成立初期的审计机关将对财政预决算实行全面监督作为其基本职责，认真严格地审查核实预决算中的收支，拒绝违规开支，确保新生共和国建设资金需求，应付后来抗美援朝军费供给等。

1949—1952年乃新中国成立初期国民经济恢复时期，此时的审计监督意义重大，据记载当时的审计实践效果显著：“审计人员在预决算的审核中，认真核实财政收支，及时揭露存在问题，为加强财政管理提供了可靠依据。”“各地财政审计机关结合审计任务，组织或配合专项检查，参与查处违法违纪案件，维护了国家财经法纪的严肃性。”

由此可见，新中国伊始的审计法治，状态非同一般，也颠覆了人们观念中有关新中国初始无审计法治的印象。

（二）曲折：审计机构的撤并与财政监察体制的反复

1952年年底，我国进入社会主义改造时期，主要缩小私有制比例。与此同时，开展了“三反”运动，以夯实共产党执政基础。1953年开始实施国民经济第一个五年计划，调整税制，逐步建立了高度集中的计划经济体制。与此相适应，至1952年前后，将原先在各大行政区、各省及其以下各级审计机构相继撤并，而在全国财政部门建立了统一的财政监察机构。这样，之前所出台的一系列规范审计机构的审计法文件被束之高阁，这一做法无疑中断了新中国伊始所开启的审计法治路径。

此后，财政审计转向财政监察，加上政治运动等原因，审计法治相当一段时间处于“冷落”状态。1954年9月，监察体制再次发生改革，中央由人民监察委员会改为监察部，受国务院领导，地方各级监察机构则实行地方人民政府和监察部双重领导，负责对各级行政机关、国企事业等单位的检查和经济监督。

然而，监察体制几经“大跃进”和“整风运动”等政治活动，又几度变革。1958年，财政监察司被财政部撤销，地方各级监察部门也相继被取消。1959年4月，因国家管理体制调整，国家监察部被撤销，全国财政管理处于失控状态。诚如学者所言：“财政监督功能消失后，全国出现了财政管理偏松、财经纪律松弛的现象，对经济建设产生了负面影响。”因此，国务院于1962年4月出台《关于严格控制财政管理的决定》，明确要求加强对中央和地方财政监督，在这种背景下，1962—1963年，全国的财政监察机构又陆续恢复。经验证明，对财政经济实行法治化管理与监督的审计工作是经济社会发展必不可少的条件。

但是，20世纪60年代至70年代中期的中国，深处特殊的历史时段，这一时期既出现了制度创新发展的良好局面，又遭遇制度变迁的重大挫折。尤其是十年“文化大革命”，造成了制度扭曲和经济衰退，“法治体系崩溃、制度缺失、机构撤并等因素，导致国家财政经济工作遭到严重干扰和破坏。”

审计部门是财政经济监督的主体，由于审计监察等财政监督部门被大量撤并，经济监督活动几乎处于瘫痪状态。1969年4月，党章取消了党的监察机关的条款，撤销了中央监察委员会，这是全国财政监察机构第二次被撤销。“‘文革’期间，财政监察机构自上而下被一律撤销，财政监察工作出现了极大倒退。”“缺乏财政监督的国家经济难以健康运行，审计制度与法律制度一样都陷入低潮。”审计工作及其法治化更无从谈起。

究其原因，许多学者进行了深入思考，其中原财政部部长刘仲藜分析得更为透彻，他认为：“从建国初到改革开放前的三十年间，我国实行的是‘统收统支’的管理体制。这种体制虽然在一定历史条件下发挥过积极作用，但由于集权过多，管得太死，抑制了经济发展的活力。”在这种管理体制下，审计监督进一步弱化，审计法治被边缘化。

简言之，新中国成立后不久，在进入社会主义经济建设时期后，由于缺乏经验，加上极“左”思想的影响，导致审计机构的撤并，以及财政监察体制的反复变化，监察机构的多次被撤销，这是新中国审计法治经历曲折、从起步走向低潮的标志。

（三）转折：十一届三中全会开启审计法治新征程

1978年12月，党的十一届三中全会召开，实现了思想路线、政治路线的拨乱反正，提出了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的法制建设方针，正式启动了中国法制改革和法治中国建设的进程，因此，党的十一届三中全会被称为中国“依法治国”的起点。监察审计法治也由停滞状态，开始步入新的征程。

首先，恢复财政监察制度。1978年12月，财政部重新整合财政系统职责，准备在财政部恢复设立财政监察司，并在地方财政部门设立财政监察处（科），以适应改革开放的新需求，被称为监察与审计合二为一的监审制度。1979年年初，《国务院关于进一步贯彻执行中共中央〔1978〕44号文件的通知》提出：“要建立和健全各级财政部门的监察机构，认真履行职责，同一切违反财经纪律的行为作斗争。”

由此，全国财政监察机构再次恢复，这是审计监察界对十一届三中全会精神的及时回应。1980年7月，国务院同意并批转了财政部《关于财政监察工作的几项规定的通知》，规定在财政部设立财政监察司，并对各省、市、县级相应设置财政监察机构及其任务、监察程序等做了规定。财政监察机构在财政监督方面发挥了一定作用，得到有关领导的肯定。

1981年5月27日，在全国财经工作座谈会上，时任国务院副总理姚依林提出：“制止财政上的‘跑冒滴漏’和贪污浪费，大力加强财政监督，十分必要。要严格财经纪律，把过去建立的行之有效的好制度恢复起来。”在国务院领导的关心之下，发挥财政监察的作用引起重视，审计监察再次被关注，这也是审计法治进步的表现。

其次，酝酿审计监督制度。财政监察机构由于设置在财政部门内部，其监督作用的发挥有限，最好的监督是建立与财政部门相对独立的机构和制度。为此，财政部于1981年6月13日向全国人大常委会提交了在人大常委会下设派出审计机构的建议；国务院则于同年7月10日召开常务会议，提出在财政部门设立审计机构的设想；此后不久，财政部向国务院提交了《关于建立全国审计机构的意见》。

10月，财政部再次向国务院提交了该意见讨论稿的报告，介绍了国外政府审计的三种模式与国内审计机构设置的三个方案。根据记载：“在政府内部紧张酝酿建立审计制度的同时，我国最高权力机关也开始酝酿将审计监督制度写入国家的根本大法。”1982年1月，时任全国人大宪法修改委员会秘书长的胡乔木致函时任财政部部长王丙乾，建议在国务院下设审计机构，且将这一机构及其职权列入宪法。

很快，胡乔木的建议得到姚依林的赞同。“4月28日，载有实行审计监督制度和设立审计机关内容的宪法修改草案公布，向全国征求意见。”经过充分酝酿，财政部于1982年4月成立审计机关筹备组，并且根据国务院的决定及机构改革方针，于7月23日撤销了财政监察司，为成立国家审计机构做准备。

因此，十一届三中全会是新中国历史进程中的重要转折点，它再次开启了新中国各项事业的序幕，财政监督工作重新启动，财政监察机构得以恢复。十一届三中全会后，较财政监察更有优势的审计监督制度逐步走入国家高层领导人的视野，他们主张建立独立的审计机关，将审计职权写入宪法，审计法治也由此踏上了新的征程。

1982—2010年：新中国审计法治的顺利发展

1982年12月，我国第四部宪法颁布，正式确认了国家审计机关的地位，成为审计法制定的重要依据。此后，随着国家经济体制的转型，依法治国政治方略的提出，1994年8月《审计法》顺利出台。为便于运用和操作，1997年《审计法实施条例》颁布。随着社会的变迁，《审计法》于2006年修订，《审计法实施条例》也于2010年随之修订，这表明1982—2010年的近二十年间，新中国审计法治走上了顺利发展的道路。

（一）1982宪法：新中国审计法治顺利发展的重要起点

世界上大多数国家通行的做法是将国家审计写入宪法，确立审计在国家治理体系当中的地位。1982年12月4日，五届全国人大五次会议通过并施行新中国的第四部宪法（1982年《宪法》）。

1982年《宪法》明确规定在国务院和县级以上地方各级人民政府设立审计机关，依照法律规定独立行使审计监督权，并对审计机关的管理体制及职责权限做了原则规定，这就为后来的审计机关设置以及审计立法提供了重要的宪法依据，也即1982年《宪法》确立了我国独立的审计监督制度。“以1982年《宪法》规定实行审计监督为开端，确立了社会主义审计制度，审计事业全面、迅速发展。”审计立法及其运行也不例外，自1982年《宪法》颁布以后，新中国专门的审计机构设置、审计法律法规的制颁皆步入了正规化的轨道。

第一，审计机构的普遍设置。依据1982年《宪法》第91、109条的规定，设置审计机构作为审计监督制度的执行者。为此，国务院于1983年2月25日召开常务会议，确定审计机构的名称及编制；同年6月20日，六届全国人大一次会议决定了审计署首任审计长人选于明涛；9月1日，审计署对外正式办公，9月15日，随着成立大会的举行，新中国最高审计机关一一审计署正式诞生。审计署自成立以来，共有6位审计长先后主政，引领全国的财政监督工作，为实现审计工作的规范化与法治化作出了不懈努力。

在筹建国家审计署的过程中，国务院也在考虑地方审计机关的设立问题。1983年3月8日，国务院下发《关于地方各级审计机关设置和人员编制问题的通知》，收到该通知之后，全国各地陆续组建地方审计机关。“1985年底，全国已建立起地方审计机关3007个，占应建数的98%;配备人员近2.79万名”。至此，全国审计工作重新恢复并发展。而“1986—1994年是审计工作开拓进取，在探索中逐步发展的时期。各级政府建立了3000多个审计机构，配备了8万多名审计人员。”如今的地方审计机关及其工作人员远远超过上述数字。

第二，审计法规的颁布实施。有学者指出，审计入宪意味着“新中国的审计制度高规格确立，是中国审计发展史上具有划时代意义的重大事件，开创了中国审计发展的新征程。”的确，审计入宪加速了中国审计法律法规颁布实施的进程，因为宪法的原则性规定依赖于法律法规的具体推行，而法律往往需要经过法规运行的经验，即由法规再上升为法律，提升法的位阶。因此，继审计入宪之后，审计法规的颁布实施被列入议事日程。

从表3可知，1983—1985年，国务院批转审计署《关于开展审计工作几个问题的请示》，发布《关于对金融保险机构进行审计监督的通知》《审计工作试行程序》《关于审计工作的暂行规定》等法规文件，进一步明确了审计机关职能、审计程序、金融审计等内容，为1982年《宪法》之后初级阶段的审计工作提供了法规依据。从1985年开始，审计机关的工作重心由机构筹建转向审计工作规范上。

从审计实践来看，审计法规发挥了积极作用。首先，挽救国家经济损失。根据统计，“从1983年开展审计试点至1985年底的两年多时间里，各级审计机关审计了8.14万个部门和单位，检查出违反财经法规金额约138亿元，应缴财政约35亿元。”其次，严肃财经法纪。研究表明，“审计监督在严肃财经法纪，纠正不正之风，促进改善管理、提高经济效益、纠正账目差错、加强基础工作乃至加强宏观控制和管理方面，都发挥了积极作用。”°因此，在总结1983—1985年审计法规试点的基础上，1988年10月21日，国务院第二十一次常务会议通过了《中华人民共和国审计条例》，11月30日颁布施行。

该条例规定了审计监督活动遵循依法、独立及双重领导等三项原则。“审计条例是对《关于审计工作的暂行规定》的继承和完善，为审计工作实现制度化、法制化、规范化打下了坚实基础”，为中国特色社会主义审计制度的确立奠定了基础。实践中，“从1990年到1994年，审计机关依照审计条例的规定，独立开展对下级政府财政收支的审计监督，财政审计不再与税收、财务、物价大检查结合……审计的权威性也得到进一步加强”。

审计条例的颁布实施，加上1989年中央关于深化改革的决定及审计署关于定期审计制度的施行，无疑推进了审计法律化及法治化进程。

（二）1994年审计法：新中国审计法治顺利发展的显著成果

1988年11月颁布的《中华人民共和国审计条例》虽然推进了审计工作规范化和法治化进程，但是，由于其属于法规位阶，在实施过程中，与其他法律法规不易协调，因此带来一些障碍。

1989年11月，党的十三届五中全会通过《中共中央关于进一步治理整顿和深化改革的决定》，指出：“大力加强对各项经济活动的审计和监督，严格财经纪律。”为响应十三届五中全会决议的这一精神，国家审计署随即提出“审计工作要逐步实现法制化、制度化和规范化”，不断加大审计法的立法进程。

表4显示：自1990年下半年开始，审计署受国务院委托着手草拟审计法的前期准备工作。1991年1月，全国人大将审计法正式列入国家立法“八五计划”；在当年年底颁布实施的《审计工作发展纲要》（1991一1995年）里，审计署再次强调加强审计法制建设，其中明确规定：“草拟《审计法》，同时健全审计法规及其相配套的专业规章制度，做到严格执法，使审计工作走上法制化、制度化、规范化的轨道。”纲要无疑加速了审计法立法步伐。

在草拟审计法之前，审计署又花了近两年的时间开展了审计法立法的专项调研工作，在1988年审计条例的基础上草拟审计法，并于1993年10月向国务院提交了审计法草案。然后，全国人大遵循法律制定程序，完成了审计法的审议、通过、颁布工作。“审计法是我国审计监督工作的基本法律，主要针对我国审计监督制度的基本内容做出了原则性规定。”“审计法的公布施行，标志着我国审计监督工作步入了法制运行的轨道。”

自1995年1月1日起，我国全面贯彻实施审计法，依法履行审计监督职责。当时的国务院高层领导在1994年至1997年多次参加全国审计工作会议，多次讲话强调：审计部门依照审计法进行审计，增强审计监督的权威性，这是审计法实施后审计机关必须遵循的最高原则，并且希望“通过全面贯彻落实审计法，到2000年，要初步建立起与社会主义市场经济体制相适应的审计监督制度，基本实现审计工作的法制化、制度化、规范化”。

对此，国家审计署积极响应，迅速行动。

首先，细化制度规范。按照审计法精神，审计署于1996年着手开展审计工作规范化建设，起草了《审计工作规范化建设规划方案》《审计工作规范化项目分工实施计划》及各类审计工作规范，在广泛征求意见基础上，向全国审计机关审定发布了《国家审计基本准则》等38个审计规范，这是审计法颁布后，国家审计工作走向规范化的典型标志。它在构建中国特色社会主义审计监督的法律体系框架，推动审计工作规范化方面迈出了坚实的一步。

其次，审计中央预算。1994年审计法明确规定：审计机关要对本级预算执行进行审计。依此规定，从1995年10月至1996年4月，审计署首次对1995年中央预算执行情况进行了审计。与此同时，地方各级审计机关进一步完善内部审计法规制度，逐步规范审计执法行为，强化财务收支、国有资产、项目投资等多种专项资金的审计，依法审计带来审计质量的不断提升。

（三）1997年依法治国方略：新中国审计法治顺利发展的思想指导

1997年9月，党的十五大提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略，要求“一切政府机关都必须依法行政”，并且提出到2010年要建立有中国特色的社会主义法律体系。依法治国方略是法治中国建设新的里程碑，它为审计法治的顺利推进提供了强有力的政治保证和思想指导。

为落实依法治国方略，国务院于1997年10月21日出台并施行《审计法实施条例》，“这是继审计法颁布之后完善我国审计法律体系的又一重要举措”。1998年3月，以李金华为首的审计署新一届领导班子提出“依法审计、求真务实”等20字方针，这是审计工作贯彻依法治国方略的集中体现。

正如学者所言：“‘依法审计’就是认真贯彻党的十五大提出的依法治国方略，依照宪法和审计法的规定全面履行职责；从维护法律尊严的高度加强审计监督，促进被审计单位严格遵守财经法纪，依法履行职责和义务；坚持审计财政财务收支真实、合法、效益的统一，首先在检查真实上下功夫。”可以说，依法审计是依法治国方略在审计领域的具体举措。

作为审计长的李金华本人非常关注审计法制建设，他认为：“法制建设的重要性在于确保审计质量，使审计工作有章可循。如果没有法制，没有法规，就谈不上审计工作质量。……如果只有良好的队伍，没有严格、科学的法规，这个队伍再好也发挥不了作用；反之，队伍的提高也要靠法规的约束和规范。”

他的依法审计主张推动着审计法治化建设向前发展。在他担任审计长期间，在全国审计工作的多次会议上强调依法审计，加强审计法制建设。他指出：“依法审计是审计工作的最高原则，客观公正是审计工作的最高标准。”他还认为2004年的审计工作之所以取得比较好的效果，其中一个重要原因“是党中央、国务院全面推进依法治国、依法行政，整个社会的法治氛围进一步增强，为审计工作创造了良好的法治环境”。

在依法治国方略的指引下，国家审计署为依法审计做出了大量努力。为了进一步统一思想，准确把握审计工作目标，1998年5月，审计署制定了《1999—2003审计工作发展纲要》；1999年5月，国家审计的范围又增加了领导干部经济责任审计，为依法治官发挥监督作用。后来，随着社会主义市场经济体制的不断发展，审计面临新情况和新问题，呼吁法律阳光代替审计风暴，于是2003年开始实行审计公告制度，同时审计法修订被列入十届人大立法规划。

概言之，自1997年十五大提出依法治国方略之后，“法治”成为我国主流话语，国家审计在“法治”化立法实践经验的基础上，又提出了科学立法的思路。在依法治国方略的思想指引下，1997年《审计法实施条例》出台，以及与审计相关的新制度问世，不仅丰富和完善了审计法体系，实现了审计工作规范化、法治化的目标，也呼应和推动了我国依法治国方略的高水平实施。

（四）修订审计法及实施条例：新中国审计法治顺利发展的重要标志

社会变迁与法律修改如影相随，几成定律。1995年正式实施的审计法经历了十来年的运行，由于社会所发生的变化，其中的某些条款已不适应审计事业发展的需要，于是审计法的修改便提上了日程。

2006年2月28日，十届全国人大常委会第二十次会议审议通过了修改后的《审计法》，自2006年6月1日起施行。〉审计法》在实施11年后修订，这是新中国审计法治发展史上的大事件。关于本次〉审计法》修改的原因，当时两位审计官员做过总结和分析。

原审计长李金华认为是出于三个需要：一是新形势对审计监督提出的新要求要在审计法中加以体现；二是审计工作面临的客观环境变化需要审计法作出相应调整；三是审计法施行11年所取得的经验及创新成果需要以法律形式确定下来。原副审计长董大胜认为1994年审计法修改的必要性有三：一是坚持依法审计、建设法治政府的需要；二是适应社会经济和民主政治发展的需要；三是适应审计工作自身发展的需要。显然，经济社会的变迁是审计法修订的根本原因。

基于以上原因，2006年审计法主要针对四个方面进行了修改：（1）健全审计监督机制；（2）完善审计监督职责；（3）加强审计监督手段；（4）规范审计行为。这些修改为后来的审计工作提供了更完备的法律依据，保证了审计事业的长远发展。有学者认为：“修订后的审计法从审计措施和审计范围方面增强了审计部门的权力与责任，加大了审计部门的工作力度。”所以本次修订也成为审计法治发展进程中的重要标志之一。

随着2006年审计法的修订，原1997年的《审计法实施条例》修订也必须做一定的跟进工作，2010年5月1日修订后的《审计法实施条例》施行。新修订的《审计法实施条例》优点突出：一是进一步明确了审计监督的范围；二是厘清了审计上下级之间的关系；三是解决了审计法规与审计准则的关系。《审计法实施条例》的修订公布，无疑进一步提升了审计法治化水平。例如，经济责任审计被写入新修订的审计法及审计法实施条例之后，“全国出台经济责任审计法规制度9600多项，推动经济责任审计工作逐步走上了法治化、规范化轨道”。

简言之，1982年《宪法》开启了新中国审计法治顺利发展的新征程，接着1988年《审计条例》、1994年《审计法》、1997年《审计法实施条例》等审计专门法律法规顺利出台。而党的十五大依法治国方略，也成为这一时期我国审计法治顺利发展的思想指导。2006年与2010年，审计法及实施条例的修订则成为审计法治发展进程中的重要标志。

2010年以来：新中国审计法治的稳步发展

2010年以来，国内发生了很多与审计法相关的大事件，从中国特色社会主义法律体系的形成，到中国承办世界审计组织第21届大会。接着，党的十八届三中、四中全会全面迎来依法治国、审计全覆盖的国家战略，党的十九届三中全会诞生了中央审计委员会这一国家级审计决策机构。这一系列的大事件促进了审计法治的稳步发展。

（一）2010年社会主义法律体系形成：审计法治稳步发展的重要基础

2007年党的十七大提出完善中国特色社会主义法律体系的法制建设目标，“2010年年底，中国特色社会主义法律体系如期形成”。2011年3月10日，全国人大委员长吴邦国在十一届人大四次会议庄严宣布：中国特色社会主义法律体系已经形成。该法律体系“立足中国国情和实际，适应改革开放和社会主义现代化建设需要，集中体现党和人民意志，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法、商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规与自治条例、单行条例等三个层次的法律规范所构成”。

审计法律、法规也是该法律体系的组成部分。该法律体系的形成，意味着中国的法律意识、法律秩序日渐成熟，为社会主义法治观念、法治政府及法治社会建设奠定了法制基础，成为审计法治稳定推进的重要基础。

（二）2013年世界审计组织大会召开：审计法治稳步发展的国际背景

世界审计组织的建立及运行始终以法律制度为基本条件，中国于1983年成为该组织正式成员。2013年10月21日至26日，审计署承办了世界审计组织第21届大会，时任审计长刘家义接任世界审计组织大会主席。本次大会的重要成果《北京宣言》——最高审计机关促进良治（2013年10月26日）实为法律文件，《北京宣言》的序言、第二章、第五章等部分内容集中地体现了世界审计组织高度重视法治的特色。

其中，“序言”里提道：“世界审计组织将继续与各地区审计组织和各国最高审计机关开展合作，推动各国为实现促进良治的目标，在保持独立性、提高绩效的基础上，依照各国法律体系要求，实施《最高审计机关国际准则》。”第二章“最高审计机关促进国家良治”指出：“从世界审计组织肇始，其工作的中心目标就是促进良治。通过对公共权力的监督，建设清正廉洁的政府，维护法律秩序，揭露违法行为，遏制滥权，维护民主法治。”

这里“依照各国法律体系要求，实施《最高审计机关国际准则》”就是在当代世界经济交往频繁的背景下，倡导用国际视野推动各国审计法的发展。而“促进良治”同样也是我国审计工作的目标，在2014年12月25日的全国审计工作会议上，刘家义指出：“历史和现实告诉我们，国家审计作为国家政治制度的重要组成部分，核心是推动实现国家的良好治理，推进民主法治，保障国家经济社会健康运行和科学发展，从而更好地保障人民的根本利益。”世界审计组织大会在我国的召开，标志我国审计事业发展站在一个更高更新的起点，它有力地推进了中国审计法治化、国际化进程。

此外，世界审计组织大会正式认可和颁布了《最高审计机关国际准则》《世界审计组织良治指南》等一批新的世界审计组织文件，不仅推动了最高审计机关国际准则体系的进一步完善，也促进了参与世界审计组织的成员国审计法律的发展。

世界审计组织大会结束之后，紧接着召开的党的十八届三中全会，提出了“推进国家治理体系与治理能力现代化”的战略决策，而国家审计是国家治理体系的重要组成部分，必须在审计法律体系及其运行过程中走向现代化。无疑，2013年的世界审计组织大会为我国审计法治的稳步发展提供了国际背景。

（三）十八届四中全会号召全面依法治国：审计法治稳步发展的国家战略

2014年10月20日至23日召开的十八届四中全会是推进审计法治发展的重大事件。本次全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出了全面推进依法治国的总目标，也对审计提出了更新的要求：“要完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。”十八届四中全会关于审计的新要求为审计事业设定了新的发展目标，不仅监督经济领域，而且监督政治领域，成为推进审计法治发展的国家战略，是十五大依法治国方略的升级版，具有更高的前瞻性和指导性。

为了贯彻落实十八届四中全会关于审计全覆盖的精神，国务院于2014年10月27日出台了《国务院关于加强审计工作的意见》（以下简称《意见》）。该《意见》明确了审计监督的定位，赋予审计监督新使命、新任务。《意见》特别要求审计机关对各部门各地区贯彻国家重大政策措施情况进行跟踪审计，对落实中央政策措施和决策部署情况进行监督检查，确保中央政令畅通。

对此，国家审计署作出积极响应，刘家义指出，依法履行审计监督职责，要做到两个“加大”、一个“始终”，即加大对法律法规执行情况的审计力度，加大从体制机制制度层面揭示问题、分析原因和提出建议的力度；始终坚持依法审计，做到审计事项合法、审计程序合法、问题定性处理合法，确保审计质量。此外，“把推动依法治国贯穿始终。审计中要紧紧围绕四中全会关于全面推进依法治国的重大部署，始终关注法律法规的执行情况”。

针对《意见》及审计长的要求，时任审计署法规司司长的刘正钧认为：“当前，要加强审计法律法规的立法和修订工作，大力推动审计法及其实施条例的修订，将党中央和国务院有关要求上升为国家法律，保障审计机关依法独立行使审计监督权，为审计机关依法履职尽责提供坚强法律保障。”在这一思想引领下，2015年审计署法规司“在审计法治工作量大幅增加的情况下，创新工作思路，合理配置资源，忠诚履职尽责”。可见，全面依法治国战略对审计事业的引领作用是非常明显的。

在2015年12月28日召开的全国审计工作会议上，刘家义在总结“过去五年审计工作”时认为：“五年来，审计法治化建设迈向了新阶段。我们强化法治思维和法治观念，坚持尊法守法用法，坚持依法审计、文明审计，把牢审计质量‘生命线’。”2016年7月1日，适逢建党95周年，刘家义讲话再次强调“强化制度执行。要把各项制度要求落实到位，提高制度执行力，坚持做到执行制度不走样，并根据制度的执行情况以及出现的新情况、新问题，及时进行修订和完善”。

综上，自2010年以来，随着《审计法实施条例》的修改，审计执法的可操作性、便利性、实用性增强。2013年世界审计组织第21届大会的召开，将我国审计法律体系的完善带入国际审计标准的视野。紧接着，党的十八届三中、四中全会的决议强调国家治理现代化，全面推进依法治国。

在国家战略思想指导下，中办和国办于2015年12月8日出台了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及《关于实行审计全覆盖的实施意见》，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，从而将审计法治带入了一个前所未有之时代。

（四）十九届三中全会成立中央审计委员会：审计法治稳定发展的最高决策机构

中央审计委员会诞生于2018年3月，是中国共产党中央委员会根据十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》组建的中共中央决策议事协调机构，习近平总书记任主任，李克强总理及中央纪委赵乐际书记任副主任，办公室设在国家审计署。中央审计委员会是为了适应十九大以来新的国家治理形势而成立的重要审计机构。

2017年10月18日，党的十九大报告中提出中国特色社会主义进入了新时代，要进一步推进国家治理体系和治理能力现代化，建设中国特色社会主义法治体系和法治国家，建设现代化经济体系；深化机构和行政体制改革；科学立法、严格执法；深化依法治国实践……这些科学论断为审计法治的发展提供了广阔的空间。为落实十九大精神，2018年1月12日，新的〉审计署关于内部审计工作的规定》公布，可谓是推进审计法治的重要体现。

根据调研，“党的十八大以来，全国各级审计机关共审计65万多个单位，促进增收节支和挽回损失2.5万亿元，为促进党中央令行禁止、维护国家经济安全、推进廉政建设等作出了重要贡献。进入新时代，审计在经济社会发展中的重要作用越发凸显”。所以党的十九大之后，为进一步加强党对审计工作的领导，中共中央成立中央审计委员会，它对审计法治产生了重大影响。

2018年5月23日下午，习近平主持召开中央审计委员会第一次会议，他强调：“改革审计管理体制，组建中央审计委员会，是加强党对审计工作领导的重大举措。要落实党中央对审计工作的部署要求，加强全国审计工作统筹，优化审计资源配置，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责，努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。”

有学者认为，中央审计委员会的成立，“为新时代优化国家审计的顶层设计谋划了宏观方略，对加强党中央集中统一领导国家审计工作，加强权力运行的制约和监督，构建党和国家统一指挥的监督体系，推动国家治理体系与治理能力现代化具有划时代的意义”。

第一次中央审计委员会会议还审议通过了一系列文件：《中央审计委员会工作规则》《中央审计委员会办公室工作细则》《2017年度中央预算执行和其他财政支出情况审计报告》和《2018年省部级党政主要领导干部和中央企业领导人员经济责任审计及自然资源资产离任（任中）审计计划》。

从这些文件可以很清楚地发现：中央审计委员会将自身的工作纳入了规范化和法制化的轨道，并将对中央预决算和重要人员开展审计纳入职责范围，体现了其作为中央决策议事协调机构所发挥的职能和作用。可以说，中央审计委员会作为国家审计最高决策机构，对审计法治稳定推进具有重大意义。

新中国审计法治发展的特点与启示

国家审计制度具有控制审计质量与规范审计行为两大功能，“国家审计活动是一种法治活动。依法进行审计，是国家审计的重要特征”。1949年共和国成立前夕的《共同纲领》拉开了新中国审计法治的序幕，尽管中间因诸多历史或是政治的原因，审计法治走过了曲折发展的历程，但总体上看，新中国70年来审计法治的发展是顺利和稳步的，具有以下值得思考和总结的特点和启示。

（一）审计立法与时俱进，紧密结合社会需求

综观审计法治的发展历程，不难发现一个基本的规律或特色，那就是审计立法与时俱进，紧密结合社会需求。这与法律作为上层建筑的一部分，适应经济基础的要求而产生的理论相一致。新中国之初的《审计条例（草案）》适应了当时经济极其困窘的现实。随着社会主义建设的开展，对审计的需求越来越强烈，尽管当时流行“群众运动”，但是治理腐败不力，需要借助审计及其制度的力量。

正如学者所言：“归根到底，毛泽东发动‘三反’运动是为了防止和避免产生政权和国家工作人员的腐化，但只是采取群众运动的方式，其效果利弊互观，实践证明不是根本性解决问题的办法。……权力机关工作人员贪污腐化的问题，只有在成熟的法制体制内，使权力受到必要的制约，并且只有在公民对行使权力的人员以及行使权力的过程能够保持有效监督的情况下，才有可能最大限度地被减少和遏制。”

而到了1988年，经历改革开放十年的快速发展，经济上已经达到了相当好的状态，但是也带来一些不良的贪腐现象，加强经济监督十分紧迫，于是《中华人民共和国审计条例》应运而生。后来，到了1994年，随着社会主义市场经济的诞生，经济体制发生转变，受体制影响较大的审计监督也随之发生转变，促进审计立法新的转型。

在内容上，1994年审计法较1988年审计条例有了较大的调整和补充。“这部审计法适应建立社会主义市场经济体制的要求，把我国审计实践中创造的一些成熟经验确定下来，对监督经济发展中出现的新情况、新问题进行规范，并注意借鉴外国审计法律中的一些有益内容，确立了审计机关在财政经济运行中所处的较高层次的综合经济监督地位。”而1999年确立的经济责任审计是“适应社会主义市场经济发展而逐步建立起的新的审计监督制度”，进入21世纪，审计立法的规律依旧。

对此，业内专家高度认同：制度建设“要与时俱进，发展民主，创新制度，不断推进党和国家各项工作的制度化、法制化。……当前，各级审计机关应针对审计管理上可能产生腐败的环节，建立健全规范性的审计权力运行机制、倡导性的审计行为准则、禁止性的审计纪律规定、防范性的保廉制度和制裁性的惩戒制度，逐步形成一套完善的惩治和预防腐败的制度体系”。

2006年审计法的修改同样遵循了这一原则和精神，“此次修订，本着与宪法和其他法律的规定相统一，与坚持依法行政、建设法治政府的要求相一致，与社会经济和审计工作的发展相适应，与国际审计的通行做法相衔接，与时俱进与保持稳定相结合的指导思想”。这从审计法的修订内容上不难得到验证。

审计立法之所以要遵从与时俱进的规律，乃是审计实践使然。正如学者所言：“在历史和现实中，法律实践与国家实践都是紧密相连的，它们一定程度互为内容和形式，甚至法律实践就是国家审计实践，国家审计实践也是法律实践。”无数实践证明，社会变迁、法制发展与审计工作之间的关系极为密切，审计法治也不例外。只有与时俱进，紧密结合社会需求，审计法治才能真正发挥效用。

（二）审计制度形成体系，本法与实施条例配套

七十年审计法治发展的历程告诉我们，审计法往往并不是在孤立地发挥作用，而是在其背后与宪法、法律法规相配套的法律体系共同作用的结果。审计署为规范审计行为，提高审计质量，颁布了《中华人民共和国国家审计基本准则》等一系列与审计法及其实施条例相配套的审计规范，形成了以宪法为基础，以审计法为核心，以其他有关法律条文、审计法规、规章相配套的审计法律规范体系，使我国审计法律制度逐步完善。表5审计专门法的三大变迁都是本法与实施条例配套出现的，增加了系统性与可操作性。

从法的位阶来看，审计法从法规层面提升到法律层面，是一种进步，体现了国家对审计工作重视程度的提高。在内容上，与1988年《审计条例》相比，1994年审计法结构简洁，内容集中在国家审计，而摒弃了对内部审计与社会审计的规范要求。也就是说，1994年审计法以及1997年的《审计法实施条例》是专门针对国家审计所做的规定，而将内部审计与社会审计以审计法规形式单独立法，这既体现了审计法规与审计法的区别，也体现了国家审计在审计体系中的独特地位。

（三）审计技术及时更新，不断强化规范意识

国家审计作为一种制度设计，也是一种技术规范。作为审计人员，不仅要掌握日益更新的审计技术，更要不断强化规范意识。正如李克强总理所言：“审计机关是执法者，要监督别人，自己就不能出问题。正人必须先正己。要不为各种诱惑所迷，不为各种压力所屈，站得直、腰杆硬，做到监督不缺位、履职不越位、用权不错位。”的确，审计人首先是审计技术的引领者和规范意识的模范执行者。

在审计法治发展过程中，国家最高审计机关的领导反复强调审计工作人员的规范意识，只有从思想上紧绷“规范”之弦，才能在行动中产生“规范”之效。审计实践证明，国家健全审计法律规范体系，审计人员自觉规范行使审计权力，模范执行审计法和审计准则，才能更加有效全面地发挥国家审计的应有功能，为建设新时代中国特色社会主义保驾护航。

（四）不断强化依法审计，法治化水平明显提升

“自1949年新中国成立至今，审计工作由弱渐强，审计制度从无到有，由逐步探索到体系健全，审计的发展步伐与中国法治发展同步合拍。审计事业发展的过程其实就是审计工作不断法治化的过程。”“在审计工作和法治建设的发展过程中，对审计工作法治化的理解也不断深入。”

而依法审计是审计法治的核心要义，李金华曾对“依法审计”做过专门的诠释，他指出：“依法审计，我的理解有两层含义：一方面是作为审计主体，我们自身的行动要有法律依据，依照宪法和有关法规行使审计监督权，不能随心所欲，不能离开审计程序，不能做在法律上站不住脚的事。另一方面，对审计客体来说，衡量是非的标准是法规。”

在李金华看来，依法审计决定于审计主体和客体，需要不断强化审计主体的依法审计意识。而新中国成立以来审计的法治化水平提升情况，得到多位审计署领导的肯定。

审计法治化水平是审计立法、执法、法治观念等诸多因素综合样态的体现，自新中国建立至今，七十年的审计法治发展实践表明：尽管社会形势不断变化，经济体制变革频繁，但是“立法先行，于法有据，以法治思维推动改革”乃不变的原则。在此原则之下，审计立法不断推进，审计执法不断规范，审计人的法治观念不断增强，依法审计已成为审计战线“铁的纪律”。正是在历代审计人上下同心、恪尽职守的坚持之下，审计的法治化水平得以明显提升。

结语

新中国成立七十年来，我国社会经济及政治体制皆发生了巨大变化，从计划经济到市场经济，都绕不过权力运行及其监督的过程，都离不开国家审计。而国家审计是一种法治化要求极高的事业，所以新中国成立之初，国家审计法治就已开始起步，随着社会的变迁，从经济体制改革到依法治国方略，审计法治经历了曲折—顺利—稳步发展的过程。审计法治在国家经济管理和权力制约方面发挥着重要职能，在国家经济生活与民主法治建设中发挥着重要作用。

七十年的审计法治发展历程，也让后人总结出诸多道理或规律，而其中最为基本的经验则是：只有不断强化依法审计，法治化水平才能明显提升。未来，随着我国在国际事务中地位及国内综合国力的提升，对审计法治化水平也必将有更高更新的要求。对此，只有遵循新中国成立以来审计法治发展的历史规律，严格依法审计，才是明智的选择。中

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