李亢：人工智能会抢走就业岗位，还是创造就业机会？ | 中法评

Original 李亢中国法律评论 2022-03-25

李亢

国家发展和改革委员会就业和收入分配司

法学博士

一、人工智能创造就业效应显著

（一）新产业新业态快速发展，新兴就业机会不断浦现

（二）技术技能型岗位需求旺盛，高校毕业生等青年群体就业压力有所缓解

（三）生产环境不断改善，就业质量持续提升

二、人工智能对稳定就业带来一定风险

（一）部分传统产业就业岗位受到冲击

（二）人才培养培训滞后

（三）法律法规不相适应

（四）统计制度不够健全

三、因势利导，精准施策，努力实现更高质量就业

（一）健全人才培养体系

（二）完善职业技能培训制度

（三）优化新动能发展的体制机制

（四）切实提高公共服务水平

本文原题为《人工智能背景下的就业现状与对策》，首发于《中国法律评论》2018年第2期策略栏目（第190—194页），原文5000余字，为阅读方便，略去脚注，如需引用，请点此购刊，参阅原文。

当前，全球新一轮科技革命和产业变革蓄势待发，其中最具潜力、最有活力的人工智能快速发展，智能制造、大数据、物联网等新兴产业蓬勃兴起，缓解了用工紧张，催生了大量新就业形态，促进了就业结构优化。

但同时，对部分重复性高、规则相对标准化的岗位形成一定的替代作用，低技能劳动者不适应新就业岗位、高技能人才不足的结构性就业矛盾有所加大，人工智能产业带动就业能力也有待提升。

就业是民生之本、发展之源、稳定之基，我国作为发展中的人口大国，实现比较充分的就业，保持就业稳定，意义十分重大。我们要紧紧抓住新一轮技术革命和产业变革的契机，把握机遇，因势利导，精准施策，创造更多新就业岗位，培育就业新增长点。

人工智能创造就业效应显著

专家普遍认为，人工智能将对就业结构、就业形态、就业质量及就业制度产生划时代的影响。在我国，随着劳动年龄人口下降，劳动力供给速度趋缓，“招工难”现象逐渐凸显，人工智能带动的“机器换人”成为缓解用工紧张的有效途径，进而催生出许多新的更高质量的就业岗位。

（一）新产业新业态快速发展，新兴就业机会不断浦现

人工智能应用领域不断拓展，新产业、新业态蓬勃兴起，新兴就业机会迅猛增长。

一是大量新的技术研发等岗位产生；

二是部门传统行业被细分、升级和融合，出现新的行业；

三是人工智能应用使人们劳动时间减少、收入提高，有更多闲暇时间购物、旅游、娱乐等，由此促进相关服务行业发展。

据工信部测算，我国人工智能企业已达700多家，直接间接从业人员近百万人。据e成科技和DT大数据产业创新研究院联合测算，2017年，我国人工智能领域招聘人数同比增长近6倍，其中，大数据开发、图像视觉、智能硬件领域用工需求同比分别增长了795%、597%和520%。

（二）技术技能型岗位需求旺盛，高校毕业生等青年群体就业压力有所缓解

随着人工智能的快速发展，操作、设计、编程、维护等技术技能型岗位需求的不断增长，创造了更多适合中高等院校毕业生的就业岗位。以机器人这一新兴行业为例，从上游原材料、零部件的研制，到中游整机产品的设计、生产、销售，再到下游系统集成及售后服务等各环节，都将直接创造大量新的就业岗位。

2017年，广东拓斯达科技股份公司招聘大学生数量同比增长85%。美的集团顺德工厂自动化改造后，大专学历员工人数增长了40%。广东省东莞市随着“无人车间”“智能车间”密集出现，人才结构也悄然发生变化，一大批高素质产业工人逐渐涌现。

2017年，全市城镇新增就业人口超过8万人，打破所谓“机器人抢工人饭碗”的论调。江苏省无锡市实施智能化改造项目，对就业带来积极影响，2017年城镇新增就业15.37%，同比略有增加，并未减少。

（三）生产环境不断改善，就业质量持续提升

在技术进步加快背景下，多关节、多维度、个性化机器人渐次出现，它们将更多劳动者从工序复杂、简单重复、耗费体力、环境脏乱恶劣、具有一定危险的工作岗位中替换、解放出来，促进了整体就业质量的提升。

据一些制造企业反映，在引入机器人生产线后，原先又脏又累且不安全的岗位全部实现了自动化，生产效率和工作环境大大改善。“机器换人”替换下来的普工，大部分通过培训转岗为技术工人，平均薪资每月最多可提升数千元。

人工智能对稳定就业带来一定风险

人工智能发展在发挥新动能对整体经济的支撑作用，有力带动就业创业的同时，也面临着一些结构性、潜在性矛盾，新型就业模式与现行法规制度不相适应的问题也亟待解决。

（一）部分传统产业就业岗位受到冲击

随着生产自动化、智能化的提升，部分标准化、程序化的中低端岗位被取代。近些年来，一些地方“机器换人”已减少大量一线用工。电子商务等新业态的发展，导致传统商贸零售等企业经营困难。

随着“无人工厂”“无人仓储”“无人超市”“无人驾驶”等逐步兴起和“财务机器人”“编辑机器人”等投入使用，人工智能应用范围从生产向流通和消费环节扩散，从制造业向服务业蔓延，从体力型岗位向技能型岗位拓展，机器替代人现象逐渐增多，人工智能对传统产业的“颠覆性”影响初露端倪。

据牛津大学和花旗银行联合报告预测，未来人工智能或机器人对经济合作发展组织（OECD)国家的平均替代率是57%，印度是69%，中国将有77%的岗位实现自动化。一些大龄、低技能劳动力转岗就业存在一定困难。

（二）人才培养培训滞后

人工智能发展急需大量计算机、数据分析和应用领域复合型通才，但目前不仅大数据、云计算等数字技术专业毕业生人数较少，一些创业型、掌握前沿技术的高端人才更显不足，难以满足大数据产业快速发展的需求。有关招聘网站数据显示，互联网/电子商务行业岗位需求与人才供给之比达到十左右。

2018年春节后用工高峰期，用工紧张问题突出，同时岗位需求变化明显，纯体力劳动岗位减少，互联网/电子商务成为用工需求最大的热门行业。一些大型企业集团IT等领域人才招聘满足率只有八成左右。

据报道，不少制造业企业在招聘机器人一线操作工时陷入困境。许多招聘机器人维护、操作、编程的岗位，月起薪都在4000—6000元，高至二三万元，虽是“急招急聘”，但不少企业仍空手而归。

据教育部、人社部、工信部等部委测算，到2025年，我国新一代信息技术产业人才缺口将达950万人，高档数控机床和机器人人才缺口将达450万人。

（三）法律法规不相适应

现行劳动合同法有一定程度的滞后性，对新动能创造的就业形态缺乏清晰界定，从业人员权益缺乏保障等问题较为突出。随着人工智能与互联网融合发展，外卖等行业供需自动匹配撮合、平台发单、劳动者多头接单现象普遍，一人多岗情况不断增多，但相关从业人员的劳动关系认定、社保缴纳等问题未得到解决。

（四）统计制度不够健全

一方面，人工智能的内涵和外延界定不清，哪些行业或经济行为应该纳入人工智能统计尚未明确。另一方面，相关统计指标不清晰，部分人工智能企业难以确定应归入哪类产业进行统计。

因势利导，精准施策，努力实现更高质量就业

人工智能的未来发展，将深刻影响甚至颠覆人类生产和生活方式。总体而言，无论从长期趋势还是短期态势判断，人工智能发展对就业的影响是积极、正面的，新产业、新业态所创造的就业岗位，远远多于被机器替代的岗位。

通过对前三次工业革命进程的分析，技术进步和机器的使用，至多造成某个区域、某类行业、某些岗位初期短暂的结构性失业，并没有出现大规模和长期失业。相反，无一例外的是新兴工作岗位增加速度更快，技术进步带来的就业创造效应大于就业替代效应。

根据OECD的近期调查表明，人工智能带来的影响也许并没有我们想象中的那么大，尤其是在有较高学历和技术要求的岗位上，没有显著的证据表明人工智能对这些岗位形成了冲击。

原因在于，机器智能无法大规模替代人际交互、创新性等领域。

2013年至2017年，我国工业机器人销量从2.3万台增长到6.4万台，制造业每万名工人拥有工业机器人数量从18台增长到40台，而城镇新增就业连续五年保持在1300万人以上，城镇登记失业率降至4%以下，创2002年以来新低。这些数据背后，以人工智能为代表的新动能举足轻重。

但同时，也要清醒地看到，新一轮工业革命正以前所未有的速度、广度和深度改变世界，冲击了国内部分标准化、大规模生产行业用工，影响了特定地区、特定行业、特定人群就业稳定，由此带来的结构性就业问题也将是长期的、复杂的。我国是制造业大国，要高度警惕人工智能替代就业效应在短期内集中释放，并转化为总量失业压力的风险。

我国正处于转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的关键时期，传统产业的转型升级为人工智能提供了广阔的发展空间。适应人工智能快速发展新形势，应抓住这一重要历史机遇，因势利导，精准施策，推进人工智能等与传统产业深度融合，在培育壮大新动能进程中，不断扩大就业规模、提高就业质量。

基本思路是，坚持以人民为中心，牢固树立新发展理念，坚持就业优先战略和积极就业政策，贯彻洛实国务院《“十三五”促进就业规划》各项任务，统筹谋划、协同应对，丰富和完善制度供给，不断激发市场活力，加快新旧动能转换，努力实现经济转型升级和就业提质扩面互促共进。

（一）健全人才培养体系

培养更多适应人工智能发展的高素质人才，推进产业结构和劳动者技能协同升级，实现高质量发展与高质量就业互促共进。坚持人才培育与引进相结合，以高素质人力资源支撑人工智能产业健康发展，创造更多就业创业机会。

一是构建人才培养与产业联动预警机制。瞄准产业变革发展趋势，建立专业目录动态调整机制，积极发展大数据、云计算等新兴专业，提高计算机等新技术课程在通识课程中的比重。深化校企合作、产教融合，大力发展技工教育，加快推进面向产业变革的新工科建设。

二是构建落后专业退出机制。加强对高校专业、教师队伍和课程动态评估，及时减招、停招不适应技术革命和产业变革要求的专业，调整不适应新技术、新产业、新业态教学要求的教师，促进教育资源优化配置。

三是构建终身学习长效机制。加快建立学分积累与转换制度，畅通在职人员继续教育与终身学习通道。大力发展网络学习平台，满足多样化学习需求。

（二）完善职业技能培训制度

一是实施大规模职业培训计划，建立职业技能培训与产业需求相衔接的预测机制，构建企业、行业协会与培训机构等为主体的职业技能协调联动机制，提高培训的针对性和有效性，促进劳动者有序转岗就业。积极开发市场需求潜力大、技能门槛低的家政服务、居家养老等生活性服务业就业空间，及时将难以就业且符合条件的困难群体纳入社会保障覆盖范围，确保困难群体转岗不下岗、生活有保障。

二是优化培训资金投入。整合培训资金，研究建立补贴标准与培训效果、培训后就业相挂钩的机制，提高资金使用效益。

三是优化职业技能培训统筹机制。构建统一的职业培训信息统计系统，实现各部门培训信息互通、共享，在资源整合中逐步解决重复培训等问题。

（三）优化新动能发展的体制机制

一是完善法律制度。抓紧清理、调整不适应新动能发展的法律制度，加强政策指引，修改《劳动法》和《劳动合同法》，规范新业态从业人员在劳动合同签订、变更、解除和终止等方面的制度。推进社保“费改税”，完善适应新就业模式的社保管理办法。

二是建立健全就业统计体系。建立完善与新一轮技术革命和产业变革相适应的就业信息统计指标体系，整合研究机构、市场分析机构数据资源，加快大数据等新统计方式的应用，及时掌握新就业发展动态。

三是加强政策支持。在融资、税收等方面加大对新产业、新业态就业、创业的政策支持。加强知识产权保护，构建新技术知识产权快速维权跟踪反馈机制。

（四）切实提高公共服务水平

加快推进全国就业信息监测平台建设，充分利用大数据，密切关注、及时分析预测重点地区、重点人群、重点岗位就业动态变化，提高人力资源市场供需匹配能力。人工智能对就业的替代与创造并不同步，需要建立完善就业困难群体数据库，动态补充更新，并及时提供托底援助和社会保障服务。

随着互联网技术对公共管理和社会生活的广泛渗透，人类依靠个体力量来分享社会资源的技术手段日益丰富，但随之产生的垄断风险与管理困难也与日俱增。传统的“干涉行政”不断受到“服务行政”理念的频频冲击，单纯的“命令式”的垂直管理模式正在普遍吸纳“协商对话”基础上柔性执法的积极成分。

在此背景下，推荐李亢老师著作《PPP的法律规制：以基础设施特许经营为中心》一书，以期能够促进特许经营和PPP领域相关立法、政策指南的研究，为推动符合中国国情的特许经营监管体制的健全和改进特许经营争议解决机制提供有益的思考。

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