《人民警察法》的修改方向 | 中法评
《人民警察法》1995年由第八届全国人大常委会第十二次会议通过，同年付诸实施。在过去20多年里，尽管与《人民警察法》密切相关的《刑事诉讼法》在1979年颁布以后，经过了1996年和2012年两次大的修改，但人民警察法并未进行相应修改。自2014年起，公安部终于开始着手《人民警察法》的修订工作。
2016年12月1日，公安部公布了《人民警察法》（修订草案稿），向社会公开征求意，引发社会各界关注。
我国市场经济体制的形成、公民社会行为方式的变化、社会治安形势的走向，以及公安机关职能、人民警察职责及其履行方式的转变，这些历史性变化应当通过《人民警察法》的修订在法律上得到清楚和准确的反映，使公安机关职能和人民警察职责在法律上得到富有时代意义的新概括和新表述。
《中国法律评论》2017年第4期立法栏目邀请清华大学公共管理学院于安教授、中国社会科学院法学所熊秋红研究员、中国人民公安大学法学院苏宇老师为《人民警察法》修法建议发声，敬请关注！
苏宇
中国人民公安大学法学院讲师
《人民警察法》需要较为全面的修改和补充。我们期待法律的定位更加明确，法律的规定更为丰富而完备，更加充实和完善人民警察在组织人事、职权职责和执法活动方面的法律依据，从而进一步推动依法治警、加强执法保障，为努力建设一支正规化、专业化、职业化的人民警察队伍奠定制度上的基础。
目次
一、《人民警察法》的现存问题与挑战
二、《人民警察法》修改的基础问题：明确立法定位
三、《人民警察法》的修改方向
结语
本文原题为《人民警察法》修改之建议》，首发于《中国法律评论》2017年第4期立法栏目（点此购刊），字数约为10000余字，为阅读方便，略去脚注，如需引用，请参阅原文，敬请关注！
《人民警察法》的修订备受关注。警察对于任何一个现代国家都是必不可少的力量，对于维护社会秩序、保障法律实施、提供社会公共服务有着难以替代的地位。警察任务和警务活动的特点随着社会的发展而不断变化、革新，在新时期、新形势下修订《人民警察法》是一项意义重大、内容复杂的工作。
自2014年起，公安部开始着手《人民警察法》的修订工作。2016年12月1日，公安部公布了《人民警察法》（修订草案稿），向社会公开征求意见。对现行《人民警察法》存在的问题和面对的挑战，我们需要考虑多方面的因素，进行系统而全面的修改。
《人民警察法》的
现存问题与挑战
自1995年制定和实施以来，《人民警察法》已经运行二十余年。其间，我国的社会经济发展状况、法治建设进程、治安形势、技术条件等已经发生了巨大的变化，《人民警察法》仅经历了非常有限的修改，面对日渐复杂的社情、警情，已经难以适应依法治警、从严治警、保障警务活动高效进行的需要，显示出一系列的问题。
（一）篇幅有限，条文简略
自1995年《人民警察法》颁行以来，该法一直未经大幅修订。1995年《人民警察法》为52条，4300余字；2012年修订后，该法仍只有52条，不足5000字的篇幅。这一篇幅对于新时代的人民警察管理与执法而言，存在很大的制度需求缺口，也与对庞大的人民警察群体及纷繁的警察事务作出基础性规定的需求距离尚远。大量需要规定的基本内容处于缺失状态，人事组织机制十分简单，职权条款规定粗糙，执法原则甚为简略，如人民警察执法的比例原则等极为重要的基本内容，都没有相应规定。
不仅如此，原有的条文由于过于简化规定，导致一些必要的区分也没有作出。例如，根据警械的不同作用，警械可以分为驱逐性警械、约束性警械和制服性警械等，不同类型警械的使用前提是有区别的，当前《人民警察法》中笼统规定的使用前提并不确当。又如，在不同的培养阶段、针对不同类型的人民警察的培训机制也需要有所区别，但在当前立法中没有得到体现。这类问题在法律修订时需要细致认真的努力。
（二）权责薄弱，体制单一
当前的《人民警察法》采取的是综合性的立法模式，即试图同时在一部法律内规定执法原则、职权职责、组织人事、警务保障、监督机制等内容，许多规定均属于相对单调的原则性规定，而未对人民警察的组织人事管理及执法实践实际情况作充分的考虑。例如，人民警察（尤其是在一线执法岗位的基层人民警察）与一般公务员实行同一系列的工资待遇是否合适？人民警察的辞职、辞退是否按照一般公务员规定进行即可？基层执法紧缺的女性民警是否需要额外补助？民警抚恤办法如何确定？这些问题都是修法时需要深人考虑的问题。
不仅如此，在当前《人民警察法》所确定的体制下，人民警察职权职责方面的设置也是存在一些不足的。在职责范围方面，反恐、安防、网安等新领域未被充分纳人；在行使职权的手段方面，各国警察法中常见的信息收集权未有规定；使用武器和警械的权限和现场处置措施方面的规定也不够充分，接处警环节、特别是现场处置环节容易引发执法问题和舆论争议；与此相应地，既然执法授权不尽明确和完备，人民警察执法的相应法律责任也难以完善。对此，对规范内容进行一定程度上的充实是很有必要的。
人民警察有自身的职权职责、职业特点和工作需求，在世界许多国家和地区，人民警察在职权职责、职务序列、组织人事、工作待遇、警务保障、监督机制等方面都与一般公务员有明显区别，我们不应当囿于常规的公务员体制去制定人民警察法的规范框架。这就需要法律的系统修订。
（三）思维滞后，规定陈旧
与前两点相比，当前《人民警察法》在立法上体现出来的思维滞后、规定陈旧问题，显得更为突出。《人民警察法》的法律文本主要形成于1995年，相关规定是基本符合当时的制度需求的；但是，经过二十多年的变迁，政府与社会都发生了巨大的变化，大量的规定需要与时俱进、适应新形势和新需求。
随着“十六字”总要求的提出，人权人宪，劳动教养制度的废除，反恐和网安工作的强化，比例原则在中国行政法中的全面引人，强制措施的丰富和革新，国际合作警务执法的开展，以及人民警察工作待遇的实际变化等新情况的出现，《人民警察法》需要对此加以回应，对一些陈旧的规定和称谓加以消除。
同时，《人民警察法》的一些观念和概念也亟待革新。一个典型的例子是，当前《人民警察法》中还保留着“人犯”之类的称呼，不符合现代社会区分罪犯和犯罪嫌疑人的做法，更不符合无罪推定的理念，应当改用更为规范的术语。
此外，《人民警察法》在立法思路上也要进一步突破桎梏、积极吸收和拓展公安实践的新成果、新思维。例如，公安改革已经再次强调人民警察的待遇“高于地方、略低于军队”，《人民警察法》不仅要体现这一原则，还可以进一步因地制宜，结合我国公安组织人事体制的新近实践，明确肯定有利于实现这一原则的做法。例如，发挥地方财政的积极性，更明确地区分中央与地方各自的事务范围，承认地方财政在警察开支方面的灵活度，就是一种保证人民警察职业待遇的可行设想。
基于上述原因，当前的《人民警察法》已经不能满足公安实践和警察法治的现实需要，对《人民警察法》作进一步的修订势在必行。
《人民警察法》修改的
基础问题：明确立法定位
作为一部全面调整人民警察任务、职权与组织管理等各方面内容的重要立法，《人民警察法》的修订要求我们全面考虑警察法制发展与完善的需要，寻求理论定位与实践需求的良好融合，确定合理而确当的修订思路及方向。从理论探索成果及调研收获信息看，《人民警察法》的修订思路首先要明确该法的定位，在明确《人民警察法》定位以后，再相应地完善相关的法律原则与规则。
《人民警察法》的立法定位是修法的关键问题。1995年《人民警察法》被制定之时，它采取了综合性的立法定位，即兼顾警察职权法、警察组织法、警察行为法、警察责任法等各个方面。在其二十多年的运行中，我们应当肯定，这种立法定位是基本正确的，它对人民警察的相关法律问题作了比较全面的、提纲挈领的规定，对于推动我国依法治警的进程起到了重要的作用。但是，当警察法制需要进一步发展之时，我们应当在定位中有所调整，在兼顾全局的同时有所侧重，坚持全面与重点的结合，应对警察法治和警察立法的特殊需要。
警察法的定位可以有多种模式，但每一种模式都对应着自身的特殊法制背景和法治实践需求。从世界范围内警察法的立法模式看，主要可以分为三种模式：
（1）组织法模式，以警察机构的设置和分工、警察的录用、待遇、奖惩及纪律为主，如加拿大《不列颠哥伦比亚省警察法》《阿尔伯塔省警察法》，《日本警察法》，《韩国警察法》等。部分实行组织法模式的国家或地区同时配备了职权行使方面的专门立法，例如日本有《警察职务执行法》《行政代执行法》，1我国台湾地区有“警察职权行使法”，英国有《警察与刑事证据法》（Police and Criminal Evidence Act)等。
（2）组织法+职权法模式，既侧重规定警察的组织和人事制度，又对警察的权力和职权加以详细规定，如《澳大利亚联邦警察法》、《印度标准警察法》（指导性立法）、《新加坡共和国警察法》等。
（3）综合性立法模式，系统地规定警察的权力、职权、行为原则、组织机构、人事制度、法律责任等，其中行为法的部分占据很大比重，如德国《巴登-符腾堡州警察法》《巴伐利亚州警察任务法》，《芬兰警察法》，《俄罗斯联邦民警法》等。这三种模式并无优劣之分，应当根据具体的法制建设背景和实践需求，确定具体的模式选择及模式之中的重点规定内容。
可见，各国的警察法不论采取何种模式，均在其警察法中都将组织机构和人事制度作为非常重要的组成部分。同时，我国《公务员法》《法官法》《检察官法》采取了综合性立法，但偏重于组织人事制度的立法模式。
我国现行《人民警察法》有关这些内容的规定则相当简略，与国内外相关立法相比，均有待大力加强和完善。“警察”既可以指警察机关、警察人员，也可以指国家维护社会治安、预防和打击违法犯罪活动等职能；而“人民警察”是对国家特定职业工作者的称谓，和“公务员”“法官”“检察官”类似，它的对象是人而不是功能；人民警察的角色定位与上述其他群体有着很多类似之处。
因此，《人民警察法》的立法定位也应当与国外一般意义上的警察法有别，应当以组织人事制度为主要内容。但是，我国缺乏警察职权行使方面的整体立法，为了保证人民警察的职权职责能够有一般性的法律规定，《人民警察法》仍应兼顾警察职权职责等内容。修订草案稿大幅扩展了组织法制的篇幅，同时亦在一定程度上丰富和充实了人民警察职权职责的内容，正是此种定位的体现。
2017年5月19日，习近平总书记在会见全国公安系统英模代表的重要讲话中对全国公安机关和公安队伍提出了“对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明”的总要求，对《人民警察法》的修订工作提供了总体指引。
《人民警察法》的定位如果仅仅是组织法，就难以充分、完整地体现服务人民、执法公正的内容。我国尚无警察职权行使法之类的立法，单就《人民警察法》本身而言，只有一部综合性的立法才能够充分体现“十六字”总要求的精神。
如需分别立法则不仅耗费时日，又会引起立法衔接问题：在职权法制定以前、《人民警察法》按照组织法模式修订后，人民警察行使职权将缺乏法律授权；如果为等待职权法制定而延迟《人民警察法》的修订，等待两法或多法一体制定、一体颁行，将可能使《人民警察法》滞后于法律实践发展的情况更加凸显，日后每次修法都需要考虑配套衔接问题，更可能造成修法的困难。
总之，为了保证法律的修订能够符合新时期、新形势下的时代需要，为了保证法律的连续性和稳定性，也为了与《公务员法》《法官法》《检察官法》等更加有效地衔接，我们应当在延续综合性立法模式的基础上，仿照《公务员法》，采取以警察组织法制为主、兼顾警察职权法和行为法的原则，进一步明确《人民警察法》的定位。
《人民警察法》的修改方向
明确《人民警察法》的定位以后，法律修改就应当确立几个关键的修改方向，包括完善组织人事体制、强化职权职责配置、确立警察执法原则等。
（一）完善组织人事体制
基于上述定位，《人民警察法》的修订中最重要的工作，是完善人民警察的组织人事体制。完善组织人事体制对于保障人民警察的忠诚性、纪律性有着不可替代的意义。
当前《人民警察法》中有关组织人事制度的内容，集中体现在第四章“组织管理”方面，从第24条到第31条，仅有8条规定，不仅队伍建设原则需要明确，内容上也远远不及西方主要国家警察法充实，与我国《公务员法》《法官法》《检察官法》也存在相当的距离，这一状况对于在法律层面上完善警察组织人事体制、保障警察权的有效运行是不利的。
因此，我们需要在“十六字”总要求明确队伍建设原则的前提下，根据实践状况和既有法制，扩展和完善《人民警察法》中的组织人事体制，将警察的录用、任职、考核、奖惩、培训、待遇等加以详细规定，特别是将现行警察组织人事体制中比较稳定、行之有效的部分固定下来。
同时，由于警察职务的特殊性，尤其是基层警察的实际工作时间、工作强度和职业风险远远高于其他公务员，人民警察的现有待遇和组织人事方面的保障条件也应当得到强化，要在法律中明确从优待警的政策措施，特别是帮助边远、艰苦地区和高危工作岗位的一线执法民警解决实际困难。这些都是完善组织人事体制需要加强的内容。
完善组织人事体制，既涉及整体上的人员范围调整，也涉及具体的人事制度完善，尤其还需要对长期以来经常论及的警察待遇问题作出合理的安排。具体而言，以下几个方面的变革显得较为重要：
1.人事制度的整体完善
人民警察的人事制度经历了二十多年的发展，许多方面都需要进行革新与调整，并在法律中加以确认。
首先，人民警察的整体组织管理体制及组织原则需要在一定程度上得到规定。尽管我国已经有《公安机关组织管理条例》，但其中涉及人民警察编制、领导职务任免、不同类型人民警察分类管理等内容，本身应当是《人民警察法》的重要内容，《人民警察法》原本就应当明确队伍建设原则和管理体制，强化组织纪律要求。
其次，人民警察的考核与培训制度也需要变革。对人民警察的考核，是当前警察人事制度的重要组成部分。《公务员法》《检察官法》《法官法》也都规定了考核制度，但人民警察的考核制度与检察官、法官应当存在一定的区别。
检察官和法官的类型相对单一，因此考核制度可以直接提出较为统一的标准；人民警察的类型和岗位非常丰富，考核制度不能“一刀切”，只能根据岗位的性质制定相应的考核办法。其余事项的规定则可以参考既有立法例。对于人民警察而言，人民警察的类别和职能远比检察官、法官丰富，因此在培训上也需要同一般公务员一样，分级分类做安排。
最后，法律也有必要确认和完善人民警察的权益救济机制。应当系统化地规定人民警察的申诉和申请复核途径，根据人民警察管理体制的特点作出有别于一般公务员的制度设计。此外，对于人民警察辞职、辞退等事务，也应根据人民警察工作的特殊性作出特别规定。
2.人员范围的适时调整
首先，最重要的是在警察人员的范围内删除“劳动教养管理机关的人民警察”。2013年12月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议决定废止劳动教养制度，因此“劳动教养管理机关的人民警察”也随之不复存在，法条应当作出相应的修改，修订草案稿亦已将此部分删除。
其次，对于国家安全机关、监狱、人民检察院、人民法院的人民警察，是否对职权职责模式、组织管理体制、招录和训练制度等做出统一的法律要求，也需要详加斟酌考量。这些机关的人民警察，职能相对专门化，其组织管理体制和职权行使特点已经和公安机关的人民警察出现了相当明显的分化。
再次，对派驻其他机关的人民警察及派往国外参加维和行动的人民警察给予必要的制度身份和一般性规定，亦有展开探讨之必要。在实践中，公安机关向其他行政机关、行政机构派驻联络员的做法已经越来越常见，并且发挥了积极的作用。例如，公安部向银监会派驻联络员，对于推进打击金融违法犯罪活动、为银行业金融机构的发展创造良好的外部环境就起到了较好的促进作用。
在未来，随着社会生活的进一步发展，公共安全问题在各行各业都将不断以新的形式出现，行业分业管理的格局也将日益加深，公安工作乃至国家安全工作都面临更大的挑战。派驻联络员制度很可能是未来在各行业内开展警察工作的重要渠道，通过法律对此进行规定，有助于维护专业领域的公共安全秩序，也有助于使其他行政机关及组织有更充分的空间开展与公安机关（及国家安全机关）的行政协作。
最后，人民警察参加海外维和行动等也日益多见，其在国外参加相关行动时另有编制和任务，在遵守本国法律规范的同时，也需要一定程度上遵守驻在国的法律规范，甚至涉及国际法的适用，对参加海外行动的人民警察的法律地位需要在法律中加以确认，其在原组织中的有关权益也需要通过法律提供基本的承认与保障。
3.警察纪律的全面强化
纪律和法律有着性质上的区别，但法律并非完全不能体现纪律的内容；它们都属于行为规范，而实际上存在大量同时属于法律和纪律的行为规范。我国现行《人民警察法》《公务员法》《法官法》《检察官法》等都有纪律性的规定。现行《人民警察法》在纪律方面的要求主要体现为第22条的被禁止行为和第23条的警容规范，这些规定经过二十多年的制度实践，已经有补充完善的必要。
首先，被禁止行为的清单应当根据警察职能的扩展而有所扩大，例如在政府信息日益丰富的前提下，除了禁止民警泄露国家秘密、警务工作秘密，还需要禁止民警违法获取或披露商业秘密和个人隐私。
其次，人民警察在执法办案活动中的纪律需要得到充分的规定，在保证严格执行上级的决定和命令的同时，要建立清晰可行的违法命令报告制度，保护遵纪守法的人民警察，防止人民警察队伍中有个别人以权谋私、践踏法纪。
最后，法律还应当建立干预执法办案活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，保证实现“纪律严明”的要求。修订草案稿在此所作的努力非常值得肯定。
4.警察待遇的合理安排
人民警察的待遇问题是关系到警力来源的重要问题，也是关系到警察队伍建设、人才流动与警察事业发展的关键问题。人民警察待遇偏低已经被广为讨论，待遇问题已经成为目前导致警力紧张的重要原因，对此国内学界已有大量研究基础。
但是，由中央财政直接拨款普遍性地增加人民警察的待遇不应是单一的对策。在公安事权划分的前提下，警察事务按其性质分别属于中央与地方事务，因此，在考虑人民警察待遇时，应当综合考虑警察事务的性质以及中央和地方的支出需求和能力。
实际上，警力作为一种公共资源，其供需也因时因地不断发生变化，各地对警力资源的需求有巨大差别，应当明确认可地方在这方面的灵活性。在许多国家，警察事务很大程度上属于地方政府事务，国外的许多地方警察机构在财政管理上具有高度的灵活性，例如加拿大的地方警察机构从地方议会根据具体的社会治安需要获得年度财政预算后，招聘人数、警察待遇及后勤保障均由警察局自行决定，最大限度地提升了资金使用效率。
对于我国而言，因为不同地方的人力资源成本、警察素质需求及警力配置有一定的差距，地方政府应当有权在地方事权范围内对警察待遇（不限于收人）进行及时的调整，而中央政府应当保障全国范围内一定限度的公共服务均等化、保障最基本的治安水平，这就要求中央政府也根据事权范围承担一定的警察待遇支出，这都要求法律对此有明确的授权性规定。同时，法律还应根据人民警察的职业特点，对基层一线执法岗位和经常执行危险任务的执法岗位在职业保障和待遇问题上加以适当的倾斜，保证职业待遇公平。
（二）强化职权职责配置
世界各国家及地区的警察法，除个别国家未提及职权职责外，均有规定警察职权职责的条款。我国1995年制定的《人民警察法》也对此作出了规定。这部分规定对于警察权的有序运行、对于警察正确理解职权的范围和执法的要求，有着重要的意义。
不过，与1995年制定《人民警察法》时的社会环境、物质条件和法理认知相比，当前警察职权职责需要进一步丰富和充实。大量新兴领域的治安和安全保障之需求，有待转化为具体的警察职权；部分正在行使而原法律条文中未规定的警察职权，如反恐、调处纠纷、强制医疗、监管保安服务、参加维和行动等，也需要得到明确的规定。由此，警察职权的相关配置需要得到加强；根据权责一致的公法原则，警察职责也需要进一步强化。
为了保证警察职权能够有效行使，我们建议仿照国外警察行为法的通例，系统地规定常用的警察措施，将当前《人民警察法》中相对松散而简单的警察措施加以扩展和梳理，并规定相应的行权程序和法律责任，从而真正达到强化警察职权职责体系的目的。
1.确认警察职权扩展
随着警察服务职能的演变、社会的发展和违法犯罪活动形态的不断变化，警察职权和警察措施也需要适度扩展。在实践中，我国的警察职权和警察措施已经得到相当程度的扩展。
例如，警察通过网络开展多元化的公共安全信息指引服务及信息公开工作，日益需要得到法制的明确授权和支持。又如，随着网络的日益发展，人民警察在网络治理中发挥的角色也越来越重要。《人民警察法》也应当紧扣时代的需要，明确规定人民警察在提供公共安全信息服务、维护国家网络安全和网络公共秩序方面的职责及其范围。
再如，人民警察反恐的职能也应得到明确的认可。反恐任务和常规的预防、制止和侦查违法犯罪活动的职责有很大区别，人民警察担负着艰巨的反恐任务，战斗在预防、打击恐怖主义活动、消灭恐怖主义势力的第一线，在反恐行动中拥有比制止和侦查一般的违法犯罪活动更强的强制力、更充分的行动权限。
因此，《人民警察法》对人民警察从事反恐活动的职责应加以明确规定。修订草案稿已经作了相应的修改，这对相关警察职权的确认和授权，将对鼓励人民警察服务人民、确保执法公正有着积极的作用。
2.准确规范警察措施
国外包含警察行为法制的警察法往往也对警察措施作出明确的总体授权规定。
例如，德国《巴登-符腾堡州警察法》第3条规定：“警察执行任务时必须在职权范围内，根据合义务性的裁量，采取必要的措施。”《俄罗斯联邦民警法》第1条第1款规定：“俄罗斯联邦民警机关是执行权力的国家机关，其使命是保护公民的生命、健康、权利和自由，保护社会和国家的财产、利益以免受犯罪和其他违法行为的侵害，有权在本法和其他联邦法规定的范围内采取强制措施。”
从我国警察法的立法模式看，是组织法与行为法兼备；为保证警察法体系的严谨性，我们也应当在总则中对此作出相应规定，并且在采取具体措施时从法律上加以准确的规范。
例如，当前《人民警察法》中对使用警械的授权非常笼统，且警械使用的目的较为偏颇，这就需要进一步的精准规范。根据警械的不同作用，警械可以分为驱逐性警械、约束性警械和制服性警械（一说分为驱逐性警械、约束性警械、震慑性警械和自卫性警械等）。
其中，约束性警械包括手铐、脚镣、警绳等，并非都用于制止严重违法犯罪活动，其使用目的一是防止违法犯罪分子或重大犯罪嫌疑人脱逃、行凶、自杀、自伤或者有其他危险行为(《人民警察使用警械和武器条例》第8条），二是对严重危害公共安全或者他人人身安全的精神病人等米取保护性约束措施（例见2002年公安部《关于〈人民警察法〉第十四条规定的“保护性约束措施”是否包括使用警械的批复》），这两种情形下使用约束性警械的目的不能完全被“为制止严重违法犯罪活动的需要”笼统地统一设定一个目的并不适宜。
因此，本次《人民警察法》的修改，也需要对警察措施作出准确、到位的规范。修订草案稿已在考虑吸纳《人民警察使用警械和武器条例》中的主要规定。我们还需要对徒手控制措施和接处警的先期处置措施提供一整套规范、周全、可行的原则性规定，由法律对这些常常成为舆论焦点的强制措施进行授权与规范。
（三）确立警察执法原则
最后，警察法的综合性立法模式中通常都会规定警察执法活动的一般原则，如法治原则、比例原则、应急原则等，对警察行使职权、履行职责的活动提出总体上的要求。当前《人民警察法》第3条、第4条也有关于警察工作一般原则的规定，但这些规定尚较为宽泛，针对大部分的国家公务员均适用，未能针对性地体现警察执法的特色并应对警察执法活动的需求。
因此，我们认为很有必要在《人民警察法》中规定更为丰富的警察执法原则，完善人民警察执法的理念和行动指引。最迫切需要引人的两个原则：一是人权保障原则；二是比例原则。
1.人权保障原则
保障公民的人权是法治的应有之义，也是人民警察服务人民的重要体现。现行《人民警察法》第4条在法治方面的规定是：“人民警察必须以宪法和法律为活动准则，忠于职守，清正廉洁，纪律严明，服从命令，严格执法。”该规定制定于二十多年前，其后《宪法》修订时明确“国家尊重和保障人权”，这是对法治在实质层面的权威价值指引。
人民警察的执法活动涉及多层次的权利保障，既有对社会公众的生命权、自由权与财产权等人权的保障，也有对被害人、被侵害人的上述权利与救济权的保障，还有对违法嫌疑人、犯罪嫌疑人、违法行为人和罪犯的合法权益的保障。
鉴于人民警察执法活动与人权保障密切相关，法律修订时宜考虑通过某种方式明确引人有层次的人权保障原则，或在法治原则中体现人权保障的有关内容，明确人民警察的执法价值要求，对人民警察在法治前提下履行服务职能和执法职能提供法律的价值导向。
2.比例原则
比例原则是执法公正的重要保障。从世界范围内看，警察活动的原则包括合法性原则与合理性原则，其中合法性原则已经为《人民警察法》所规定，但合理性原则、尤其是采取警察措施时的比例原则，还未在我国警察立法中得到充分体现。
比例原则本身就发端于警察法（尽管与今日之警察法含义有所不同），它既是行政法的基本原则之一，也是警察法的基本原则之一，它能够为警察执法实践建立一般性的要求，是提升警察执法活动合理性、正当性的最重要原则。
部分国家或地区的综合性警察立法已经正面规定了这一原则，例如德国《巴登符腾堡州警察法》第5条、«巴伐利亚州警察任务法》第4条、《芬兰警察法》第2条、《挪威警察法》第六节等，我们也应当加以借鉴。它的表述与行政法上的比例原则不尽一致，行政法上的比例原则包括适当性、必要性、均衡性三个子原则，警察法上则既有全面表述者，也有不全面表述者，还有增加时间限制原则的立法范例（如德国《巴伐利亚州警察任务法》）。该原则要求警察在执法时所采取的措施要适当、必要且与其所要达到的目的相称。修订草案稿第8条的“权力行使适度原则”，也是比例原则的一种体现。
另一方面，如果片面强调人民警察采取警察措施不得超出必要的限度，可能导致警察无法有效实施防卫行为。由于实践中警察经常需要面对紧急情形和迫切危险，即使经过非常专业的训练，在实施防卫的一瞬间也很难完全控制尺度，要求严格遵从比例原则的要求是不现实的。
从世界范围内看，为保障警察能够有效保护自身及社会公众的人身安全，很多国家或地区都对类似的执法原则采取了一定程度上的限制。例如，《澳大利亚联邦警察法》第14B条中在禁止警察使用武力可能造成该人死亡或者严重身体伤害的情形时增加了一个例外规定：“……除非该保护性服务官有理由认为，做出该行为对于保护本人或者任何其他人的生命或者防止本人或者任何其他人遭受严重伤害是必要的。”
也有的国家作出正面的原则性规定，而又设置了较为丰富的对警察措施的支持条件，如《芬兰警察法》第27条规定：“在执法过程中，警察有权利使用必要的强制措施以消灭那些对执法的反抗……案情的重大和紧迫，反抗的危险，众多因素的逼迫，都可以看作是警察实行强制措施的理由……”为保证警察能够在关键时刻当机立断采取措施，有效保障人民的生命安全，在比例原则中加人特色性的限制条款也是有必要的。
结语
《人民警察法》需要较为全面的修改和补充。我们期待法律的定位更加明确，法律的规定更为丰富而完备，更加充实和完善人民警察在组织人事、职权职责和执法活动方面的法律依据，从而进一步推动依法治警、加强执法保障，为努力建设一支正规化、专业化、职业化的人民警察队伍奠定制度上的基础。
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