自1995年《人民警察法》制定颁布以来，我国市场经济体制的形成及公民社会行为方式的变化，极大地改变了社会治安形势的特点和走向，而且对公安机关职能、人民警察职责及其履行方式发生着决定性影响。这些历史性变化应当通过人民警察法的修订在法律上得到清楚和准确的反映，使公安机关职能和人民警察职责在法律上得到富有时代意义的新概括和新表述。这其中一个非常有代表性的议题，就是公安机关职责与所谓“民间纠纷”之间的关系。

公安机关职责与“民间纠纷”的关系，在现实生活中经常以“行政不作为”为题进人法律领域。

在行政诉讼中，请求安全保护的民间纠纷当事人会主张公安机关的行政不作为侵害其合法权益；

在日常工作中，公安机关基层民警也普遍使用“公安机关不直接处理民间纠纷”的说法，来拒绝民间纠纷当事人对公安机关的安全保护请求和回应对不履行职责的质疑；

还出现过援引现行《人民警察法》第21条关于警察援助援救的规定，把公安机关涉足民间纠纷解释或局限为援助和救助。

对此问题公安机关这些年来发布过有关文件，尤其是在《公安机关办理行政案件程序规定》和《110接处警工作规则》中做出过相关规定，但是也难以得到普遍认可和达成普遍共识。

《人民警察法》具有公安工作基本法的属性，有必要通过本次修订工作对这一问题提出一个可以接受的解决办法。把“民间纠纷”与政府的警察职能完全隔离开来的观点，或者把警察的参与仅仅解释为援助或者援救的观点，更需要在理论上进行深人探讨和分析。

经济活动和社会生活的组织方式是社会治安秩序的基础。从这个意义上讲，计划经济本身具有极大的社会治安管制功能。在计划经济体制下，有关基本生活资料的票证配给制和收人分配制度，政府对社会成员从事经济活动和选择职业的限制，国家对公民身份的管制和对居住地迁移的限制，以及以单位分配为主的城市住房制度，都对社会成员的社会行为具有根本性的约束作用。

同时，城市单位的职工和农村公社的社员作为单位成员都受到层级性组织的支配。计划经济条件下社会成员生活的大多数方面都具有“公共”属性，所以“民间纠纷”在社会治安管理中的比重是很低的。

市场经济致使社会关系发生的重大变化之一，就是社会成员身份的民间化和社会生活的民事化。民事化的主要特征是社会成员地位的民事化和民间社会的自治性。其中最重要的是劳动力市场化和实行多种分配制度，社会成员的经济生活达到前所未有的独立程度，进而形成社会成员之间以及社会成员与政府的新关系。这种民事化的新型社会关系极大地影响和决定了社会成员的社会态度和行为选择。

市场经济条件下社会成员经济独立的意识形态基础，主要是利己主义甚至是拜金主义，赚钱的营利活动已经得到了社会伦理上的正当性认可。受到利己主义的驱使和支配，社会成员对财富的追求和索取方式，将不可避免地包括欺诈性的巧取豪夺。这些都可以被认为是日常经济社会生活的一部分，争议大多以民间纠纷的形式发生。

经济自由权和自治权并不能当然赋予每一个人以生活能力，所以也有一部分民间纠纷起因于生活能力不够，为生活所迫铤而走险挑战社会和危害社会的社会成员。自治型社会群体之间的争议虽然有集体性质，但仍然是民间性质的，如消费群体与动物和环境保护群体之间的争议。无论如何，市场经济条件下的经济社会矛盾，大多数情形下首先以民间纠纷的形式出现。

个人自由度比较高和民间纠纷比较多的社会，并不一定必然导致社会治安的恶化。两者的关系取决于市场制度类型与其相适应的社会管理制度，后者包括移民制度、身份管理制度和治安秩序管理制度等。所以警察制度和公安机关职责的设计，应当从市场经济条件下人的社会行为特征出发。

至于为什么这一问题必须由《人民警察法》加以规定，主要是因为该法是基本法。它不但应当对公安机关职权和履行方式这类基本问题作出规定，而且还应当对治安管理事项规定基本原则和基本框架。我国尚没有制定治安管理法，目前《治安管理处罚法》重心还在于行政处罚，治安管理的基本制度仍然需要由《人民警察法》来规定。

维护民事秩序

是治安管理的重要职责

民事权利的实现，在理论上首先假设通过私法自治实现私法秩序的维护，但是这一假设的现实化取决于特定的社会条件和政府职能的健全。民事争议的解决方式，既可以在当事人之间自由达成协议，或者请求中立的第三方进行居中裁判或者调解，也可以从事法律不禁止的私力救济。

待到19世纪终结时，德国民法典给出的答案是，以国家之力实现权利为规则，以合法的自力行为实现权利为例外。迪特尔·梅迪库斯在《德国民法典总论》一书中所阐述的国家之力为原则主要是指民事诉讼程序。他的精彩分析是在例外部分，即德国民法典第229条关于自助式救济的规定。

他在该书中写道，

“在另一方面，之所以允许有私人以自力行为实现权利，是因为否则的话，至少在一段时间内权利就不可能实现了。出现这种情况时，法律甚至容忍私人采取暴力行为。由于这是一种合法的暴力行为，因此这些事实构成中的一部分也作为合法理由规定在刑法典中……”

虽然这里说的是德国的情形和制度安排，但是它告诉我们允许私力救济的基本界限，是使用暴力和如何控制使用暴力。

中国是另外一种情形和制度，尽管我国一直高度关注和看重德国的民法制度设计。

我国1986年的《民法通则》在民事权利实现方面设立了正当防卫和紧急避险，2017年3月公布的《民法总则》仍然继续采用《民法通则》的模式。

为什么我国没有引人德国民法典第229条的“自助”制度？如何解决缺少“自助”制度形成的空间？一个非常重要的考虑是“因私力救济，易生流弊，弱者无从实行，强者易仗势欺人，影响社会秩序”。梁慧星教授不但考虑弱者之忧，而且考虑了秩序的维护。民法留出的秩序空间可能就是对公法的呼唤，现在修订《人民警察法》就是考虑社会秩序问题的一个法律时刻。

在转型国家或者新兴市场经济国家中，转型中渐进出现的制度、权利和机会，不但对政府是崭新的和难以一时领悟的，对于市场主体也是新颖的和难以自律的。个人生活独立性的增多和自由度的提高，对社会生活共同体的依赖性认识不足，经常难以克制地出现对他人利益的侵占心理、投机欲望和冒险冲动，即使自己的力量并不一定强大和富有经验。

市场主体面对巨大的自由空间，逐利的渴望使他们难以自抑，滥用权利的可能性高于那些有历史沉淀的国家。他们可能低估当事人的自卫能力，但一定会首先考虑挑战公共管理机构或者收买公共管理机构中的意志薄弱者。藐视公共机关的权威是他们的共同点，因为这是他们力图为所欲为的明显障碍。

忽视转型国家的上述社会特点，仅仅以市场主体貌似弱小的假象认识民间与政府的关系，将脱离实际并给社会安全带来风险。如果公共机构不致力于建立足够的权威、采取有力的措施并形成足够的心理压力，那么社会安全的风险就可能增加。需要增加公共威慑的时候，就应当对社会治安与民间纠纷之间的天平进行水平移动。

这就要求不仅在民事正当防卫和紧急避险过程中可以有公安机关的出现，而且在正当防卫和紧急避险以外民事主体无力实现权利的情况下，更应当有公安机关和人民警察的角色。公共机构对市场自治能力过于乐观的麻痹和无所作为，事实上将鼓励冒险者的冲动，也迫使走投无路者铤而走险。

山东“于欢案”中出现的防卫过当，与合法的自力救济能力不足有关。

有关机关当时只是以民间纠纷为由简单地放任事态发展，不能不是出现防卫过当违法情形的一个原因。如果公共机关的人员能够保持在场，进行必要的守法告诫，采取一些必要的人员隔离和制止性的防范措施，悲剧发生的可能性就会减少。现在说这些可能有“事后诸葛亮”之嫌，但是以此为例研究法律上民间纠纷与公安机关职责的关系却不能不说是必要的和有益的。

公安机关介人民间纠纷的一个重要情形和理由，就是当民事主体双方力量过于悬殊引起严重不公正时，一方按照自治原则实现民事权利将损害其正当性。

当然，公安机关的介人应当有必要的界限，那就是对暴力性挑衅的回应和防止自卫性暴力行为的滥用。这里所说的暴力，应当包括以暴力相威胁，借助机械物理手段改变资产既有现状等。认定使用暴力的具体情形可以包括：

（1）当事人直接使用暴力或者以使用暴力相威胁，包括以身体肢体、可致人伤害的器械、可改变建筑物或资产既有状态或功能的动力机械等方式施加暴力的；

（2）经过劝说、劝解、阻挡等制止措施无效，当事人继续以暴力相威胁并存在发生严重暴力冲突现实危险的；

（3）争议不存在协商的条件以至于不可能进行协商，侵害行为继续发生并可能导致更严重后果的。

市场失灵为扩大警察权提供了必要性和正当性。在正当防卫和紧急避险以外民事主体无力实现权利的，应当对公安机关的介人赋予合法性。在农民工讨薪问题上，国家最高行政机关启用国家行政力量帮助农民工讨回合法工资收人，不但是合法的而且得到了道义上的肯定和称赞。

除此以外，公安机关还可以像其他行政机关一样，对欠薪企业办理相关行政事宜时，把向农民工按时支付工资作为重要条件。讨债领域经常出现的黑社会性质组织现象，客观上提示我们必须从公法的角度正视民事权利实现的问题，确定公安机关在这一领域的适当作用和职责，以在民间纠纷中实现私力救济与公力救济的平衡。

除了防止强势一方滥用权利和防止暴力冲突的理由以外，如果当事人的行为事实上可能没有达到危害治安程度的话，把公安机关介人的法律属性考虑为援助也未尝不可。民事关系当事人可以自由地处分权利，公共机关不得干预。但是如果当事人放弃权利是被迫的或无可奈何的，不是出于自己真实内心愿望的，公安机关以援助或者援救理由介人是可以接受的。

介人方式既可以是应当事人请求，也可以根据普通人的常识主动介人。这需要在法律上明确界限，因为进人权利实现领域的职能性援助，与做好人好事的道德性援助和紧急情形下的临时援助应当是有所区别的。

社会安全本身是建立在社会公正基础之上，而不仅仅是强制性暴力。维护社会治安秩序也应当遵循社会公正原则，不允许以强凌弱和以大欺小。公法上对违法侵权行为的定义，往往是从维护社会秩序出发。寻衅滋事是指当事人无事生非主动侵害他人，这一行为被纳人违反治安管理范畴，完全是出于维持社会秩序的考虑。

对基本生存安全性的保障，应当主要依赖于社会，而不是主要是依靠自卫，这是我国法律的一个特点。

民间纠纷与社会风险预防

公安机关治安管理职权的风险预防属性，也是公安机关合法涉人民间纠纷的重要理由。公安机关履行治安管理职责的起点，是社会成员之间争议的出现和该争议中的行为具有危害社会秩序的现实可能性，而不能纠结于争议属性的判断上。治安管理工作对象的法律属性必须经历履行职能的过程后才能最后确定。

公共安全的最终定性是工作过程的结果，而不是工作过程本身，更不是启动职能的理由。

这正是社会治安的秩序维护职能与其他行政机关的职能所不相同的地方，甚至是最大的区别。其他行政机关在大多数情形下，必须首先确定工作对象的性质才能履行职能，行使权力和采取措施。例如税收机关，必须区分国家税务和地方税务，而不允许谁都可以见钱就收。

社会危害风险预防功能和社会秩序控制机制决定着公安机关的工作特点和工作程序。治安管理法相当于社会秩序法。我国现行《人民警察法》第2条在规定人民警察任务的提法是“维护社会治安秩序”，把治安与秩序直接放在一起。

就警察的“维护”职能而言，则重在防止危险。德国学者认为：“警察任务系规定警察得作为之领域，其主要皆与危害防止有关。”基于可能性采取的措施就是具有风险预防性质的措施，完全确定的情形不再属于风险范畴。

在治安管理理论上，只要存在社会安全和社会秩序受到破坏的可能性，公安机关就有理由出警接警，出警接警后的处理按照法定职权和法定程序进行，但是不得首先以所谓民间纠纷为名拒绝出警接警。

采取风险预防措施的合理性，是社会秩序控制机制所要求和所必需的。不要说普通的争议后来被证实是一个危害公共安全的治安案件，就是一个街头小贩与消费者的争议也有可能引起政治变故甚至革命。

所以在警察法上，应把从善意的生活援助到犯罪行为的制止和查证，作为一个没有环节脱离的职责系统加以规定，甚至可以提出更有包容性的出警接警起点。如果救援之类的公共福利措施和便民利民的措施都是不可推卸的责任，那么涉及人身和财产安全受到威胁或者现实侵害的报警，更是不可以所谓的民间纠纷一推了之。

对于这方面的规定，特别是出警接警起点的解释和理由，过去更偏向于民警工作的道德性，如为民服务做好事等。现在需要明确的是，这不单单是一个善意的亲民举动，而是社会秩序维护机制的内在需要。

我们在规定公安机关出警接警职责及程序的时候，必须基于维持社会秩序机制的需要，说明执法的第一职责在于社会争议本身的处理，而不是在最初阶段就致力于对纠纷属性作出判断，否则应当以渎职论。在多数情况下，民间纠纷、违反治安管理和违法犯罪三者的确定是一个复杂的法律过程，只有在这种过程完结的时候才是案件属性最终确定的时候。

对于刑事犯罪案件，要等到法院做出生效判决，甚至要到法院做出最终取得确定力的判决才能告终结。依照罪刑法定原则，在法院做出有效判决以前，任何人都不能被认定为犯罪。法律规定了公安机关负有对刑事案件进行侦查的职责，以及通过治安管理活动预防犯罪的职责，公安机关显然不能以犯罪没有得到确定为由拒绝履行上述职责。

因此，在这一法定过程完成以前，把形式上或者表面上看起来好像是民间纠纷的案件加以认定并依此置之不理，不是严肃的和负责任的工作立场，更不是依法履行职责的工作行为。

至于治安案件和民事侵权案件的区分，在多数情况下争议案件的属性也不都是显而易见、没有争议和没有变化的。例如，民用住宅居民的室内装修，故意使用动力机械野蛮施工造成或者可能造成楼板结构性损害，看起来是邻里之间的房屋财产民事侵权争议，但也可能是危害楼宇使用公共安全的行政违法行为，还可能是故意毁坏公私财物的刑事犯罪。

对于这类案件，可能还涉及与其他部门的工作协作，如房屋管理部门。如果公安机关拒绝受理报警投诉，以不干预民间纠纷为由一推了之，既可能构成放纵犯罪的渎职行为，也可能是放任行政违法行为的不作为违法。

民事纠纷向治安案件的转变，是瞬间实现的，并没有截然不能逾越的界限。在市场经济和社会自治的新条件下，大量的治安和刑事案件大多发生在当事人之间的轻微利益争议上，在外表上和发生初期看起来都似乎是民间纠纷。

在当事人主体上，往往是民事主体；在标的上，往往也是民事活动的标的；在程序上，往往是由当事人首先提出诉求，而不是直接由警察确定参与。

公安机关的及时参与正是推迟或者消灭这种恶性转化的一个机制。

民事行为中的侵权行为，最有可能转化为违法治安案件。《治安管理处罚法》第9条提及的“因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为”就是这种转化的典型形态。

公安机关参与民间纠纷的目的和原则，是维护社会秩序和防止社会安全风险，而不是直接参与个案为特定当事人谋利，或者为本机关和警察人员牟取利益。禁止以维护公共安全之名行营利之实。

如果在处理民间纠纷中，公安机关为特定的商业机构或者特定经商者提供安全服务，包括为特定企业的商业债务提供讨债服务，应当以滥用职权追究法律责任。如果案件中涉及本机关及其警察人员亲属的利益，应当实行回避，可以自己主动回避或者经过利益相关者的申请回避。

公安机关及其警务人员不得经商办企业，不得与机关驻地警务区域的经营性单位建立和发展经济性的关系，包括公安机关不得人股，不得作为隐蔽的实际控制人，不得让自己的亲属或者其他关系人员作为商办企业的代理人。这些都是依法公正履行公共安全保护职能所必需的条件。

总之，公安机关一律不得介人民间纠纷的说法和做法都是不适当的，无论在民法上和公法上都是不能成立的。由于社会经济生活的迅速民事化，公安机关对民间纠纷案件有义务从防范公共安全风险和维护民事生活社会秩序的角度进行及时和必要的干预。干预的原则和界限是出于公共秩序和公共利益的需要，并压抑频繁出现的不正当的私力救济，同时要严格禁止公安机关为特定商业机构或者个人提供安全服务。