“个人破产‘破冰’”系列报道②｜个人破产制度试点的“深圳模式”

来源：《民主与法制》周刊2022年第22期

编者按

作为最重要的市场经济制度，破产制度是经济运行与市场信用的基础保障。个人破产制度长期缺失，使我国企业破产法被戏称为“半部破产法”，无法真正解决债权问题，甚至会陷入“救得了企业却救不了老板”的窘境。

　　2019年7月16日，国家发改委公布《加快完善市场主体退出制度改革方案》，正式提出“要构建和完善自然人破产制度，研究建立个人破产制度”。经过一年多的酝酿，深圳市人大常委会表决通过《深圳经济特区个人破产条例》，开启了我国个人破产制度的探索。此后，江苏、浙江、山东等地陆续开始了个人债务集中清理程序（类个人破产制度）的试点，引发社会广泛反响，也更唤醒了相关人士对个人破产制度出台的期待。

　　在今年全国人大常委会计划初次审议的法律案中，企业破产法(修改)赫然在目。这意味着，我国企业破产法施行15年后将迎来首次修改。个人破产制度是否纳入其中，如果纳入，个人破产制度该如何设计，个人破产制度从试点走向全国还要多久？届时，这些社会关注的焦点问题都将一一揭晓答案。

“个人破产‘破冰’”系列报道之二

个人破产制度试点的“深圳模式”

本社记者 李锐忠 本社记者 池泽梅 杨斯萍

“个人破产制度的目的是帮助‘诚实而不幸’的债务人实现经济再生。”2021年3月1日，我国境内首部地方个人破产立法——《深圳经济特区个人破产条例》（以下简称《条例》）实施，正式开启个人破产制度改革试点的序幕。

　　从2021年7月的个人破产重整首案，到同年10月的个人破产和解首案，再到次月的个人破产清算首案，一件件具有里程碑意义案件的完美办结，标志着个人破产制度在深圳落地生根，运行良好。

　　随着实践经验的累积，“府院联动”愈发紧密，个人破产的配套制度陆续出台，深圳市个人破产制度改革的路子越走越宽，“法院审判+机构管理+管理人执行+公众监督”四位一体的个人破产事务办理体系大树日益枝繁叶茂。在逐步消弥社会对“债务人可能利用个人破产恶意逃债”担忧的同时，也充分彰显了对“诚实而不幸”的债务人开展司法救济的“深圳温度”，为市场化、法治化、国际化一流营商环境添上了生动的注解。

率先打开个人破产的救济大门

　　个人破产制度改革试点是中央赋予深圳重要改革任务，也是深圳实现高质量发展的内生需求。截至2020年1月底，在深圳登记设立的商事主体已达329.8万户，其中个体工商户123.6万户，占比为37.5%。除此之外，还有大量自我雇佣的商事主体广泛参与市场经济活动。然而，由于个人破产制度长期缺失，这部分商事主体一旦遭遇市场风险，需要以个人名义承担无限债务责任，无法实现从市场有序退出和再生。因此，建立完善个人破产制度，为“诚实而不幸”的市场主体提供遭遇债务危机的后续保障，能够为个人创业者解除后顾之忧，促进“大众创业、万众创新”，推动深圳在构建高质量发展体制机制上走在全国前列。

　　2021年7月19日上午，深圳市民梁先生收到深圳市中级人民法院的裁定书，批准其个人破产重整的申请。据悉，这是《条例》实施以来，深圳中院发出的首份个人破产裁定书。按照重整计划，梁先生只需在未来三年还清所欠本金50多万元，所有利息被免去。其间，法院将按深圳最低生活标准，豁免部分财产以保障债务人一家人基本生活。

　　经历了破产重整以后，梁先生一家5口（含两名在校学生）每月将依靠7700元来维持。在深圳这座大都市，这笔开销虽然不宽裕，但是能够从被压得喘不过气的债务中解脱出来，对梁先生一家来说，日子虽苦，但是有了盼头。

　　作为《条例》实施后，第一位踏进个人破产救济大门的债务人，梁先生无疑是幸运儿。但在深圳中院破产法庭庭长曹启选看来，用“诚实而不幸”形容，显得更为准确。

　　2018年，32岁的梁先生选择蓝牙耳机市场创业，却一直无法获得稳定的客户资源，加上新冠肺炎疫情影响，银行债务越垒越高。截至其破产申请提出之日，他的债务总额约75万元，但仅有36120元存款、4719.9元住房公积金，无房产、车辆等大宗财产。所幸，创业失败的他没有 “躺平”“摆烂”，而是应聘到一家公司担任结构工程师，每月收入约2万元，并表示愿意尽力还债。

　　“个人破产制度的目的是帮助‘诚实而不幸’的债务人实现经济再生。”曹启选表示，“诚实而不幸”是法院决定是否受理个人破产案件的前提，也是债务人进入破产程序后，法院裁定是否批准其减免债务申请的条件。债务人在申请破产时必须向法院全面如实申报个人债务形成原因、家庭实际收入水平及现有财产状况等事项，并接受法院调查询问及债权人检验核实，以客观证据证明自己的“诚实”和“不幸”。

　　曹启选在此前曾向媒体介绍，符合在深圳居住且连续参加深圳社保满三年门槛的约有600万人，参考香港每年个人破产申请数量大约为人口的千分之一的比例，待到深圳个人破产制度运作顺畅以后，预计每年个人破产案件约为五六千件。这意味着，届时破产法庭工作量也将呈几何级别增长。一方面，是大量迫切需要通过个人破产得到救济的债务人；另一方面，是个人破产程序的复杂且漫长。

　　向科技要效能，是当前深圳市推进个人破产的高效办理重要手段之一。《条例》施行当日，深圳就同步上线自主开发的全国首个个人破产综合信息系统——“深破茧”系统，打造PC端、小程序双入口，实现个人破产案件100%全信息数据采集、全流程在线审理，程序参与人、破产管理人、法官掌上办案，有力提升了破产审判和办理监督质效。

　　《条例》实施一年多来，个人破产这片曾经的“无人区”，有了越来越多的“深圳足迹”。《条例》规定，个人破产类型分为破产清算、重整、和解，供不同情况的债务人适用。在一定条件下，自然人丧失清偿债务能力的，可依照法定程序，申请和解、重整或者破产清算程序，将全部财产分配给债权人用于清偿债务或实现债务清理等。而要免除申请人偿还剩余债务的责任，还需要到执行完和解协议、重整计划或者经过免责考察期的考察后，法院才会裁定免责。

　　深圳破产法庭综合办主任景晓晶告诉记者，截至5月31日，深圳破产法庭共收到个人破产申请1171件，法官一对一面谈辅导642人，已经立案审查102件，启动破产程序34件，审结各类破产案件90件。其中，个人破产重整、和解、清算三种程序首案均已裁定，深圳个人破产制度改革可以说是蹄疾步稳。

严把“诚实而不幸”审查关

　　破产等于从此“躺平”、不用还钱了？个人破产制度会不会成为“老赖”逃废债的“避风港”？《条例》实施之初，社会各界不乏争议与担忧。

　　在《条例》实施当月，深圳中院便收到260件个人破产申请。其中，申请人只就其主观希望免除的债务进行部分申报、不申请亲朋好友的借款；只申报特区内的财产、隐瞒特区外财产；部分申请人的负债是由奢侈消费、过度投机、过度举债引起……对这些不符合条件的申请，法院坚决说“不”。按照《条例》，即便他们通过材料审查予以立案，还将经历破产公示、法官审查、管理人调查、债权人会议、免责考察等多个法律环节，并可能被追究破产欺诈的法律责任。

　　没有一部法律百分之百完美，没有一项制度能一蹴而就。曹启选表示，虽然有立法支持，但去年破产法庭对个人破产案件办理也是在“摸着石头过河”，审核申请材料，与申请人逐一面谈辅导，一次又一次指导债务人和管理人完善方案……“我们用一年的时间，通过建立起数据模型分析申请类型，对个人破产程序进行全面梳理，总结出了一些深化改革的思路。”

　　“要让制度长出牙齿，才能确保个人破产制度顺利推进。”曹启选认为，个人破产制度既要让那些真正“诚实而不幸”的债务人获得“重生”，又要坚决惩戒那些企图蒙混过关者，避免企图逃废债的欠债者浪费司法资源。

　　为进一步扎紧个人破产制度“篱笆”，今年5月，深圳破产法庭发布十八条《加强个人破产申请与审查工作的实施意见》（以下简称《十八条》）明确提出，债务人申请个人破产清算的，应当丧失清偿债务能力且清偿能力难以恢复。债务人不符合前述情形的，人民法院可以对个人破产清算申请不予立案。此外，《十八条》强调，申请人向人民法院提出个人破产申请时应充分、如实披露相关信息，在面谈辅导中提供虚假、变造资料，申报不实信息，作虚假陈述或者误导性陈述，导致人民法院作出裁判的，依法承担法律责任。

个人破产审判与事务管理“两权”分离

　　《条例》实施同日，国内第一家破产事务管理机构——深圳市破产事务管理署（以下简称“破产署”）同时挂牌成立，从而实现个人破产案件审判权与破产事务管理权分离。

　　破产署负责人胡精书介绍，破产署主要承担8项破产事务管理职能，与法院破产审判活动相互配合、密切协作：在申请前，为债务人提供咨询与援助服务；申请受理后，对个人破产信息进行全过程登记、公开，协助破产欺诈调查，建立政府部门间的破产事务办理协调机制；在破产清算考察期、重整计划执行期间，破产署负责监督执行情况。此外，在管理人管理方面，破产署负责制定管理人名册、按法院要求提出管理人人选，负责管理人任用、履职和报酬等管理。

　　为优化司法资源配置、提高法院审查效率，深圳市委深改委会议决定将个人破产申请前辅导这一重任交由破产署承担。6月1日，破产署面向申请人开放预约首批个人破产申请前辅导的名额。“不到10分钟，6个号就被‘秒’光了。”胡精书告诉记者，“个人破产制度实在太复杂了，许多时候因为申请人缺乏相关专业知识，不清楚破产申请受理后的后果，进入程序后又撤回申请，造成司法资源的浪费。我们希望通过开展集约化的申请前辅导，分流不符合条件的债务人，规范申请填报行为，协助法院提高申请审查效率。”

“府院联动”为个人破产办理提质增效

　　“府院联动”向来是国内破产办理的“难点”，也是破产配套改革的“重点”。深圳个人破产制度改革的第一步，就是在“府院联动”上进行重点谋划。为加强政府部门间的破产事务协调力度，2021年5月底，破产署推动市政府专门成立个人破产事务管理领导小组，由分管市领导担任组长，日常工作由深圳市破产事务管理署负责，专门解决个人破产制度改革中遇到的重要问题。

　　推动破产信息共享，就是“府院联动”的一项重要成果。2021年8月18日，深圳中院会同市场监督管理局、破产事务管理署，印发了《关于建立破产信息共享与状态公示机制的实施意见》（以下简称《实施意见》），在国内率先建立企业、个人破产信息、信用信息共享和联动公示机制，明确相关单位就破产程序中的债务人基本信息、程序信息、重要法律文书以及相关限制、处罚等信息实行共享，实现破产信息共享“有章可循”。

　　以“府院联动”推动个人破产制度改革步履不停。2022年5月30日下午，深圳市司法局、市民政局联合签署了《关于推进个人破产事务管理、法律援助与居民家庭经济状况核对联动的合作协议》。深圳市司法局局长蒋小文在致辞中指出，双方将充分利用现有资源系统和信息技术手段，合作建立高效联动的个人破产债务人家庭经济状况核对共享机制，为破产署精准掌握债务人经济状况提供重要参考，这对切实提升个人破产办理质效、有效防范个人破产欺诈具有非常重要的积极意义。

　　“近日，我们依托深圳市政务服务数据管理局资源，全面梳理了超过550项信息，涉及20多个政府部门。”胡精书表示，破产署将进一步加强与政府部门的联动，定期更新个人破产信息共享目录。破产署将从债务人每月申报的信息中进行抽样，与共享信息进行比对，严防破产欺诈行为。　　

个人破产全流程阳光下运行

　　阳光是最好的“防腐剂”。个人破产制度要想行稳致远，必须加强监督机制建设，确保个人破产全流程在阳光下运行。

　　为进一步强化个人破产社会监管，防止个人破产制度被恶意滥用，《实施意见》探索建立了多平台联动的个人破产状态公示机制。在信息共享的基础上，深圳中院、市场监督管理局与破产署三方根据各自职能，分别负责以市场主体信用为重点的破产信用信息公开、以破产案件为核心的破产司法信息公开、以债务人为中心的破产事务信息公开。破产信用信息经一方登记，通过“全国企业破产重整案件信息网”“深圳市个人破产信息公开平台”“深圳个人破产案件信息网”“深圳信用网”等多平台联动，实时、高效、精准公开公示企业和自然人等市场主体的破产信息、破产状态。若债务人、破产管理人在个人破产程序中受到人民法院处罚以及因转移财产、破产欺诈、虚构债务等严重妨害个人破产程序的失信行为信息，将予以公示。

　　此外，2021年年底，破产署出台了《深圳市个人破产信息登记与公开暂行办法》，加强对信息登记公开工作的合规管理，实现工作制度化、常态化。据统计，截至2022年5月30日，破产署已通过平台公开案件信息92宗。

　　胡精书表示，破产信息公开公示机制的建立，有助于债权人享有充分的知情权与监督权，对于拓宽公众对破产制度运行的监督渠道、凝聚社会对破产改革共识和信心、进一步营造法治化国际化的营商环境具有重要意义。

重整和解是个人破产制度未来主航道

　　2021年11月8日落槌的呼某个人破产清算案，被称为“个人破产清算第一案”，呼某亦被称为全国首个“破产人”。法院裁定：呼某现有财产不足以清偿140余万元债务，将进入为期3年的免责考察期，通过免责考察期后，可免去剩余债务。

　　“当了几天的‘网红法官’。”呼某案一经公开，曹启选成为各大媒体的争相追访的对象。作为探路者，曹启选清醒地认识到，个人破产清算是一把“双刃剑”，不是不能用，但要慎用。债务人申请个人破产清算的，应当丧失清偿债务能力且清偿能力难以恢复。

　　2021年7月22日，深圳中院裁定受理魏某某的个人破产和解申请，并委托破产署组织和解，这是全国首例个人破产委托和解案件。据债务人魏某某自述，其主要因生活消费导致负债70多万元，目前已无力清偿，但其为公司职员，收入相对稳定，具备和解可行性。

　　破产署在组织债权申报、开展债务人财产调查的基础上，指导债务人从处置家庭财产、努力工作增加收入、最大限度缩减开支等方面制订了和解协议草案，提出分54个月偿还100%本金的计划。经多轮沟通、征求意见后，破产署组织当事人召开和解会议，推动债务人与全体债权人高效沟通，达成和解。2021年11月16日，深圳中院裁定认可和解协议、终结个人破产和解程序。至此，全国首例个人破产委托和解案件正式办结。

　　破产清算、重整、和解……深化个人破产制度改革，哪一条才是主航道？胡精书认为，委托和解制度是优化司法资源配置、提升个人破产办理效率的突破口。接下来，破产署将进一步完善委托和解规则和相关配套措施，争取形成可复制、可推广的委托和解样本和经验。

　　“经过一年多实践，我们发现绝大部分债务人的债务问题，是可以通过重整、和解来得到化解的。”曹启选告诉记者，尤其是委托和解方面，目前已经有了破产署的成功实践。相较于个人破产清算、重整等程序，个人破产委托和解启动更快、办理时限更短。上述案件从法院裁定受理至程序终结，仅历时四个月，在完成核心工作的同时实现了程序“瘦身”，进一步丰富了个人破产案件快速高效办理的机制及实践样本。

　　“接下来，破产法庭将进一步畅通委托和解渠道，引入银行业协会、保险机构、中介组织等专业机构，参与个人破产和解的组织、协调和办理，为债务人、债权人提供更加多元的协商机制和平台，促进个人债务多元化有效清理。”曹启选表示。破产制度如同市场经济高质量发展的“任督二脉”，随着相关配套制度的不断深化，以个人为最小单元的市场主体不仅可实现有序退出和经济再生，社会信用体系、金融机构风控体系必将更加完善，包括企业破产中长期存在的问题都能迎刃而解，为社会经济带来新的活力和发展动力，对加快促进深圳建设中国特色社会主义先行示范区、优化市场化法治化国际化营商环境，有着深远的意义。

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