【文章精选】刘伟、王柏秀丨国内学界的网格化管理研究：回顾、反思与展望丨2022年第1期

Original 刘伟、王柏秀公共管理与政策评论 2024-02-05

国内学界的网格化管理研究：回顾、反思与展望

◉ 刘伟王柏秀

【摘要】近年来，网格化管理不仅是地方实践热点，也是我国学术研究热点之一。基于对既有文献的回顾可以发现：网格化管理实践逐渐走上了管理与服务并重的发展轨道，并已成为国家治理基层社会的重要政策工具；随着实践的发展，网格化管理研究主题不断被扩展与细化，研究话语逐渐从管理话语体系转向了治理话语体系，研究议题的设置深受地方实践与国家政策话语的影响；作为一种行政主导下的社会管理创新实践，网格化管理虽然在权力下沉、资源整合、清晰化治理、精准化服务等方面具有优势，但其强烈的技术化与行政化属性，不仅不利于社区自治力量的成长，而且还暗含着基层治理的“内卷化”风险；网格化治理与网络化治理是当前学界重点讨论的议题。在未来的研究中，应综合运用规范与实证、定性与定量等研究方法，从理论与经验层面进行全方位学理分析，以期能够用丰富的经验材料与事实证据讲好中国基层治理故事，最终生产出能够指导社会发展的新知识。

【关键词】网格化管理；文献回顾；社会管理创新；网格化治理；网络化治理

【作者介绍】刘伟：武汉大学政治与公共管理学院教授、博士生导师，wu-liuwei@163.com；王柏秀：武汉大学政治与公共管理学院博士研究生，wbxwhu@163.com。

【引用格式】刘伟,王柏秀.国内学界的网格化管理研究：回顾、反思与展望[J].公共管理与政策评论,2022,11(1):157-168.

—文章结构—

一、引言

二、网格化管理：技术架构、实践模式与政策扩散

（一）网格化管理的技术与架构

（二）地方实践与具体应用

（三）网格化管理的政策扩散

三、网格化管理的效用与限度

（一）效用：资源整合、流程再造与清晰化治理

（二）限度：行政化与基层自治弱化

四、治理抑或网络：网格化管理的转型

（一）网格化治理

（二）网络化治理

五、我国网格化管理研究的特点与未来展望

（一）研究特点

（二）不足之处与未来展望

一、引言

2004年，北京东城区采用万米单元网格管理法，将整个城区划分为若干个互相联结的网格单元，并与城市部件管理法相结合，实现了城市管理精准化，提升了社会治理效能。此后，网格化城市社会管理不断被其他地方所实践和创新，形成了丰富的实践案例，如上海浦东模式、南京栖霞“城乡一体化”模式、湖北宜昌“一体三化”模式、浙江舟山“网格化管理、组团式服务”模式以及江苏苏州网格化综合治理联动模式等。当前，网格化管理已成为我国基层社会治理的重要理念与手段，在其被广泛应用于基层社会治理的同时，学界对其进行了经验研究与理论反思，形成了丰富的研究成果。无论是从学术研究还是治理实践的角度来看，适时对该研究议题进行阶段性回顾与反思，都有着重要的意义。

笔者梳理文献发现，部分学者已从不同角度对该领域研究进行了回顾与评述。例如：李鹏等从概念、成效、特色、技术构成及发展趋势等方面对相关研究成果进行了评述；朱崇羿在回顾文献的基础上，将我国网格化管理模式的研究阶段划分为概念讨论及定性、模式探讨推广、模式优化与拓展以及模式反思四个阶段；张仲涛等从网格化管理产生的背景、概念、模式比较以及价值判断等方面进行了梳理与简评；胡重明基于文献回顾了国内网格化管理“从网格技术到网格化社会治理”的发展历程，并提出了以行政权规制为核心的议题框架。上述研究从不同角度呈现了网格化管理领域的研究成果，为该领域后续的研究奠定了基础。但均未能够真正展现出我国网格化管理研究的全貌，特别是对于未来网格化管理应向何处发展这一重要议题并未进行过多的论述。基于此，本文试图沿着网格化管理研究的时间维度，分别从实践解读、理论反思、转型发展三个方面对相关研究议题与争论进行阐述，最后就我国网格化管理研究的特点与未来展望给予部分讨论。

二、网格化管理：技术架构、实践模式与政策扩散

（一）网格化管理的技术与架构

网格化管理在社会治理领域的兴起与应用，主要源于20世纪90年代兴起的网格技术。该技术起先主要应用于计算机与电力等领域，于21世纪初被引入社会管理领域。它能够实现互联网资源的互联互通，消除信息与资源孤岛，实现资源共享与协同工作，为用户提供一种高级服务，具有共享性、协同性、标准化与适应性等特点。网格化管理的技术基础主要包括：网格化技术，主要由“3S”技术集成、构件与构件库技术、中间件技术、地理编码技术、移动GIS技术以及单元网格划分技术等部分组成；城市网格化管理办法，主要由城市部件与事件管理法、城市管理“双轴”管理体制与管理信息采集办法等组成。借助于网格技术，辅以现代网络信息技术，网格化管理成为一种数字化、信息化社会管理模式，起初主要应用于城市领域，后被运用到乡村治理领域，成为基层社会治理的重要模式。

作为一种现代管理模式，网格化管理的实践举措主要有：运用万米单元网格管理法将管理辖区划分为若干网格单元，并作为基层治理的最小单位；利用部件与事件管理法对管理内容进行分类与信息登记；利用现代网络信息技术构建管理平台；建设网格化管理队伍；制定明确的管理流程与程序；建立组织保障与综合评价体系。其中，科学合理地划分网格单元是网格化管理实践的关键步骤。与城市不同的是，乡村领域的网格划分主要是以自然村或者村民小组为单位。此外，网格化管理的实际运作流程由信息收集、案卷建立、任务派遣、任务处理、处理反馈与核实结案等环节组成。随着其不断发展，运作流程中又增加了综合评价环节。

（二）地方实践与具体应用

加强与创新社会管理是政府的一项重要职能。作为我国社会管理创新的一种实践模式，网格化管理在政策引导与社会管理创新的双重推动下，得到了各级政府的青睐。网格化管理起初主要应用于城市管理，如城市警务工作、工商管理、市容环卫、城市交通管理、城市供水等方面。现已成为基层社会治理的重要模式与治理技术。基于丰富的实践材料，学界主要从纵向和横向两个维度对网格化管理实践进行了经验解读，这些研究成果成为后续学界对其进行理论反思的重要基础与田野材料。纵向层面上主要以区域实践为主，通过个案分析的方式来窥视网格化管理的具体实践，从而为基层社会管理创新的实践发展提供实践经验与模式借鉴；横向层面上主要是研究与设计其在应急管理、公共服务供给等基层治理具体领域中的应用机制。此类研究构成了我国网格化管理研究的早期成果，从侧面也反映出网格化管理研究的实践性。

1.地方实践

这类研究以个案研究为主，侧重于地方实践经验与特点的提炼和总结，并就实践过程中存在的问题与改进措施进行探讨，以期能够更好地在其他地区与领域进行推广与应用。早期学界关注的主要是三大模式：一是北京模式。学者们主要是基于北京各地网格化管理的实践，从做法、成效、存在问题及改进策略等方面进行总结与反思，以求能够更好地推进北京网格化管理模式的发展。二是上海模式。如陈家刚以上海市杨浦区殷行街道为例，对社区治理网格化的背景、现状、存在的问题与原因以及完善对策等进行了论述；何海兵从城市社区体制改革的角度对上海社区网格管理体制的主要做法进行了简要总结。三是舟山模式。与北京、上海等模式不同，舟山模式首次将网格化管理应用于农村，实现了城市与乡村的全覆盖，而且是一种以服务为导向的基层实践，实现了从基层维稳和管理到公共服务供给的跨越。如吴锦良从构建基层党建与基层治理新格局的角度，探讨了该模式对基层党建的创新价值和示范意义；孙建军等对模式的基本做法、运作机理等进行了总结，阐述了其作为一种新的社会管理模式对于基层政府推动科学发展、促进社会和谐稳定所具有的理论价值和现实借鉴意义；胡重明则从再组织化视角分析了舟山市实施网格化管理的主要策略及经验，反思与阐释了社会管理创新所面临的深层次矛盾与亟待解决的新问题。在农村基层社会管理，浙江舟山岱西镇则构建了一种以协同服务为主要特征的基层社会管理新模式，实现了农村基层组织的重构，创新了农村基层社会的协同服务机制，但这种创新是在当地政府的强势推动下展开的，是政府运用行政资源所做的一项农村基层社会管理方式改良，带有浓厚的行政色彩。

作为一种社会管理创新实践模式，网格化管理在被北京、上海、舟山等城市实践后，逐步在全国范围内推开，其他地方在引入的同时也进行了本土化创新，并形成了具有地方特色的实践模式，如杭州“网组化”机制、“网格连心、服务为先”的“仙林模式” 、重庆巫峡网格化社会管理体系、厦门鼓浪屿社区、河南郑州市、福建长乐梅花镇等，这些也是后续学者们进行经验解读的对象。随着实践案例增多，有学者进行了多个案比较研究，如有学者从信息整合与人员下沉的不同视角分别对北京市东城区、上海市浦东新区网格化城市管理系统的发展、演化与创新过程进行比较分析，探讨了两地网格化社会管理体制创新的异同，并指出两者都力图借助于信息技术实现城市社会管理的高效率、精确化与可控性。

可以看出，这些实践均是地方政府在国家政策与社会现实管理问题的引导下，为创新社会管理机制和提升社会管理水平而进行的。而且，在实践过程中，网格化管理经过了一个以覆盖地区的增加、制度规模和效力的提升以及适用领域的丰富和深化为主要特征的制度化过程。这一过程不仅契合了城市基层社会治理中多方面制度需求，也回应了城市治理主体治理目标不集中的碎片化治理、边界模糊、激励不足等问题，其自身蕴含着以技术治理、组织整合和党政嵌入为主要特征的制度逻辑，具有城市基层社会清晰化、基层社会治理协同化、实现激励监督与社会控制等制度功能，契合了地方政府进行基层社会治理的制度需求。

2.具体应用

在公共管理领域中，网格化管理最早是以犯罪预防与社会控制为主要目标，通过将社区划分为不同的格局与区域，配备专门的执法人员，以移动互联网、即时通讯工具和信息平台为技术工具，实现社会情况的充分掌握，进而化解纠纷、监督违法甚至预防犯罪。后被应用于基层社会的多个领域，如消防、税务、市容环卫等，都取得了不错成效。其中，应急管理与公共服务供给是其应用的重要领域。

应急管理是社会治理中的一个重要组成部分。在政府应急管理中，突发公共事件预警是其首要解决的问题。网格技术与网格管理的发展为建立健全预警机制提供了技术支持。面对预警“信息缺失”问题，应充分发挥网格化管理在信息组织上的前瞻性、综合性、立体性和开放性等优势，着力完善日常管理中各项与预警相关的机制，并在高度信息化相关资源的基础上，构建一套全面整合的、全过程的突发公共事件预警机制。同样，姜金贵针对突发事件应急管理机制的不足，认为可以引入网格化管理思想，从体系运行、预警、紧急处置、善后处理与评估等方面构建应急管理机制，以提升突发事件应急管理的处置能力。借助于网格化管理，不仅能够为应急管理提供全面、真实的基础信息和可靠的预警依据，还可以提供及时有效的应急响应和充分高效的社会动员，最终为实现应急管理社会化、信息化、治理化、规范化、全覆盖与无缝隙的新常态建设奠定基础。

提供公共服务是政府的基本职能。随着社会不断发展与人们生活水平不断提升，社会公众对政府公共服务供给能力提出了更高要求。这就使得如何在社会发展过程中，不断创新政府公共服务供给方式，有效破解公共服务供给困境，从而提升政府治理体系和治理能力现代化水平，成为一个亟待解决的问题。而网格技术的发展与网格化管理的实践，为政府公共服务供给模式的创新提供了技术与理念支撑。上海市浦东新区北蔡镇在构建城乡一体化公共服务体制实践中，以综合配套改革为动力，以建设社会网格化管理平台为抓手，在转变政府职能、推进公共服务体制建设的过程中，进行了改变城乡二元结构的实践，形成了覆盖城乡的公共服务系统，确保了城乡公共服务的均等化，促进了公共服务型政府的建设，充分发挥了社会网格化管理平台对于转变政府职能、统筹城乡一体化公共服务的作用。为了能够推进城乡统筹发展和城乡公共服务由差异化走向均等化，不仅需要加强社会网格化管理平台的建设，更需要形成城乡统筹的公共服务网格机制。这一机制建立在城乡公共服务的网格单元模型基础上，由资源配置、活动协调、反馈沟通、资源共享等机制组成，借助于政府的组织、服务和技术平台，通过城乡公共服务决策-执行-反馈的网格化统筹系统，最终实现城乡公共服务的公平均衡和可持续发展。而要全面推进公共服务供给网格化机制，实现公共资源最优化供给与提升供给效能的目标，就需要政府在服务理念、职能配置、技术参数和基础设施上的完整配合，完成从管理到服务的理念变革、从发起到响应的流程变革以及从分工到融合的职能调整。此外，为了提升政府公共服务能力，还需要构建一个科学化、符合区域实际的网格化社会服务管理模式。这一模式是以“内部大融合、外部大联动”为特点，由工作模式、技术要素、数据基础、管理机制等多个关键要素构成的全维度融合模式。

（三）网格化管理的政策扩散

在现实需要与国家政策引导下，网格化管理深受地方政府青睐，发生了显著的政策扩散，并呈现出典型的“S”形曲线特征，具有创新扩散的一般特征。对于地级行政单位而言，中央或省级政府的推动、观念领导者的示范影响、地方主要党政领导干部的素质、区域内下级政府与临近地级行政单位的行为以及拥有的资源数量与获取创新信息的渠道等都会影响其是否采纳网格化管理模式。对于省会级以上城市而言，制度压力与经济发展水平对创新扩散具有正向作用，城市辖区面积与行政层级的高低则起到负向作用，区域位置、人口规模对扩散的影响则不显著。此外，网格化管理在扩散中也发生了变异。从“首创者”与“追随者”的具体实践来看，其在理念、内容与结果等方面产生了变异现象。同样，如果将政策扩散视为政府间的组织学习与政策“再生产”的过程，那么这种“再生产”政策在具体形式和改革力度上均不同程度地偏离了政策原型，这种偏离主要受到问题研判、不确定性规避与资源动员等机制影响。也有学者基于范米特-范霍恩政策执行系统模型的视角，运用田野调查方法，对网格化管理在农村地区执行情况进行了个案性的系统梳理，研究发现农村网格化管理政策在执行过程中，存在着政策目标及标准不清、资源供给单一化和行政化倾向等问题，实际偏离了网格化管理本身所具备的精细化、多元参与、资源共享和无缝隙变革等特征。

三、网格化管理的效用与限度

（一）效用：资源整合、流程再造与清晰化治理

网格化模式的设计初衷是将网格作为城市治理的基本单位，承接和聚集各职能部门管理资源，并整合利用各类单位的治理资源。发挥其监控、反馈和督办等功能，避免城市管理中的“死角”和“盲点”，提升城市管理的事前预警性，实现市民与政府的快速互动，从而为推进公民有序参与和建设服务型政府开拓新途径。因此，相较于传统城市社会管理方法，网格化管理运用信息化技术打破了传统城市管理部门和行政区划空间的界限，在城市管理过程中实现了发现及时、反应灵敏、处置有方、管理高效和服务到位等管理目标。而且，它借助于网格平台，通过资源共享、快捷反馈和高效服务来应对传统管理模式的僵化和低效问题，不仅是为解决官僚体制所存在的碎片化问题而提出的一种整体性治理，还是一种由基层政府推动的更加注重民生诉求和民意评判的新型目标责任制。

在实践过程中，这种以技术为支撑的网格化管理模式，通过一系列机制性创新，再造了传统科层治理体系，代表了一种在流动社会背景下形成的科层体系内部制度化协同的制度创新。它利用数字技术的嵌入，延长了治理链条、整合了末端管理力量，有利于改善条块分割、各自为政现象和提升城市管理精细化水平，实现了对公共治理流程的再造。而且，这种带有浓厚中国色彩的城市管理模式，利用作为最小管理和服务单位的网格单元在打破政府部门、层级及职能的边界等方面，全面突破和超越了西方“无缝隙政府”的流程再造模式，为政府能够提供一种以公众需求为导向、精细化、个性化、全方位覆盖的公共服务作出了贡献。若从城市治理清晰化角度来看，其真正价值在于通过行政权力下沉来实现社会地图的清晰化，建立统一的信息平台处理城市治理中的各种问题，提高城市治理的主动性、精准性和有效性。这种对辖区内的社会事实信息进行较为全面、规范的收集，并将其统合、整理的方式，实际上成为提升国家认证能力的重要手段。通过物理网格的划分与外部干预的推动来构建新型的政社团结秩序，使得机械团结与有机团结在空间重组结构下得以共存。但这种权力下沉至乡村社会，进行技术治理与资源整合的行为背后，实际上呈现出了后税费时代国家权力以技术治理方式重返乡村的趋势。此外，在“后单位社会”时期，作为“复合型”社会治理的网格化管理模式，在运作结构、要素和方式上都表现出了明显的优势，是基层治理中的一种“补充策略”，对于后单位社会重层结构背景下基层治理的展开发挥了重要作用。总之，基层政府通过网格化治理实现了资源的有效下沉和整合，解决了困扰基层社会治理的资源与任务之间的矛盾，而且借助于党政统合模式实现了基层治理体制创新，促进了基层治理体系和治理能力的现代化。

（二）限度：行政化与基层自治弱化

虽然以权力下沉、资源整合为特征的网格化管理，在维护社会稳定、化解社会矛盾、提高管理效率等方面发挥了不错的功效，提升了基层社会治理的精细化水平，但其在实践过程中依然面临着困境和局限性。网格化管理作为我国基层政府自上而下推动的、以技术理性为导向的一种基层社会治理变革模式，在实践中逐渐成了在现有政治与行政管理体制框架下，寻求行政权威管理整合的途径，适应了国家克服碎片化、实现权威统合的需要，但其所具有的强烈行政化属性，使得其在一定程度上出现了“内卷化”倾向，并导致了管理层级增加、功能泛化、问题程式化、自治空间被压缩以及出现新的碎片状态等管理悖论。而且，行政主导下的社会管理创新未能充分动员社会资本，具有一定的受动性和高成本等特点。尤其是当其进入社区治理领域并成为主要治理模式之时，其自身与基层自治之间所存在的张力问题便逐步显现出来，不仅对社区自治产生了“空间区隔化、治理科层化、运作行政化与管理麦当劳化”等“四化”影响，同时还蕴含着城市基层政权“内卷化”风险。

社区网格化管理试图构建一种以社区居民为本，将被动等待、处理居民事务变为主动发现问题，及时为居民提供优质、高效服务的新型管理体制，以实现社区管理的主动化和精细化。从具体实践来看，网格化管理是各地在社区制框架内积极进行的社区内部治理结构创新举措，是一种体制内部的权力优化重组，即使其在回应基层社会的多元化、复杂性的矛盾与问题、需求与服务等方面具有高效、快捷的优势，但其所内含的以社会控制为主旨的行政化属性却弱化了社区自治组织治理系统的生成。这是因为随着行政权力的不断扩展，其势必会挤压社会主体多元性的空间，不利于基层社会自治力量的发展。而且作为一种自上而下的垂直管理，其展开形式和运作路径已经无法符合现代网络社会的形势需求，面临着社会治理边缘化与社区脱域等现实困境。

换句话说，虽然网格化管理为政府与社区自治组织之间提供了平台与联结点，形成了“官民共治”的格局，但是网格化管理的运作模式却蕴含着结构性的风险和局限，不可避免地要与社区居民的自治愿望和权益诉求产生冲突与摩擦，造成政府管控与居民自治之间的制度性“断裂” ，不利于良性政社关系的构建。而且，作为一种技术治理体制，网格化管理是政府介入村庄事务的技术工具，借助现代信息技术手段实现政府的直接在场，其本质是政府官僚科层体系向村庄的延伸，最终将村委会组织嵌入政府官僚科层体系之中，对村民自治体制形成吸纳甚至替代，促使村级治理逻辑由自治转为行政，进而导致自治被技术所消解。但是，网格作为当前我国城市基层社会新的治理单元，虽然未完成推动社会自组织治理的任务，但借助其微单元的优势，在形成一种社区微自治机制的同时，构建以能力建设为中心的社区网格化治理体系，能够促使自上而下的行政管理与自下而上的社区自治之间形成良好互动和有机衔接。

四、治理抑或网络：网格化管理的转型

网格化管理具有治理资源整合与下沉、满足社会公众利益诉求、重构基层治理体系与精细化治理等优势，但是在具体的实施过程中却出现了一些“非预期后果” 。为了有效解决网格化管理在实践中出现的网格泛化、治理成本高、重管控轻服务、行政化趋势严重以及与基层自治之间的张力等诸多问题与困境，学界开具了不同的“处方”，治疗方向主要是网格化治理和网络化治理。

（一）网格化治理

第一种“处方”是从“管理”走向“治理”，推动网格化管理向网格化治理转型。此“处方”主要是在治理理论影响下，为顺应社会管理向社会治理转变的现实需求，从治理理念、治理主体、治理方式、治理目标及治理机制等方面试图对其进行完善。如有学者认为，这种转变应是一种“内涵式”提升：治理理念上实现从管控到服务的转变、治理目标实现从维护社会稳定到满足公众需求的转变、权力运行逻辑实现从单向一元到多维平行的转变、治理功能实现从维稳平台到自治平台的转变，以及运行机制实现碎片化管理到整体性治理的转变，最终构建一个以社会自治为基础，以公民及其需求为核心，以网格化综合服务管理系统为平台，以信息技术为手段的基层协同型社会治理系统，从而实现社区治理能力的现代化。同样，也有学者提出，推进基层社会网格化治理模式转型需要实现从管控到服务、从单一到多元、从规制到协作、从服从到参与四个方面的转变。但是，网格化治理在实践过程中也面临着新困境。有学者就认为，“互联网+”时代的到来，在客观上造成了时空、技术、结构与价值等新的社会断裂，并对网格化治理产生了影响和冲击。为了使网格化治理走出困境，实现“网格”和“网络”的有机融合，使其能够在“互联网+”背景下更好地发挥特有优势，需要从加强智慧社区建设、优化治理流程、深化回应范式与公共价值引导等方面来弥合这种断裂。该处方的转型内涵是治理主体多元化、治理内容服务化与治理机制参与化，核心思想则是要实现从管理到治理的转型，成为一种多元主体参与的以服务为导向的现代基层社会治理模式。

（二）网络化治理

第二种“处方”是从“网格”走向“网络”，实现网格化管理向网络化治理的转型。此“处方”主要是受网络化治理理论影响，不仅重视从管理向治理的转型，更应实现从网格走向网络，构建和完善多元治理主体间的网络关系和多元化沟通渠道，以此来解决行政化属性以及治理参与不足等造成的基层自治弱化等问题。与网格化治理中运用网络技术不同的是，此处的网络不只是指作为网格化模式重要技术支撑的网络信息化技术，更是相对于网格化管理中管控思维与自上而下的行为方式而言，其意指成员之间的网络关系与形态，重视治理过程中各个主体之间的合作伙伴关系建立与公共参与的实现。相较于网格化管理，网络化治理的管理序列更为扁平，参与主体更为广泛，主体之间的联系纽带是承诺与互信，主体之间的交流和沟通都建立在平等的身份与协商规则之上。可以说，网络化治理中不仅治理主体更加多元与丰富，而且能更加有效地整合市场和社会资源，优化权责配置。更为重要的是，网络化治理能够满足公共服务的多样化需求，并减轻政府财政负担与强化社会信任关系。而且，网络化治理的目的在于建立政府与社会之间的伙伴关系，形成政府与社会互助、合作的网络体系，从而形成成员主体共同参与的一种网络形态。因此，在朝向网络化治理转型过程中，需要对当前的网格化管理模式进行“保强补弱”，即在保留其技术管控类功能的基础上，沿着整合功能、建立网络、启动网络、从组团式服务向专业化服务转变的步骤进行转型，消除其在社会治理服务类事务中凸显出的一些弊端。更为关键的是要促使其与居民自治之间进行有机衔接和良性互动。这就需要一方面建构社会自组织网络，实现原子化居民的再组织化，激发群众的自治积极性；另一方面则是构建平台型政府，引导社会组织与基层群众在合理范围内积极有序地参与到社会服务与治理中来，实现网络化治理与政府科层体制的有机结合。但也有学者基于对我国网格化管理实践形态的转换历程分析发现，在基层社会治理推进过程中，网格化管理实践已经历了从“网格”到“网络”的发展过程，而且带有治理特质的网格化治理已经是一种新的带有平台化特点的治理形态，因此如果我们能够赋予网格化模式一些重要的网络化因素与特点，那么在基层社会治理领域中就不需要重新走一遍从网格化到网络化的转变过程。

无论是“治理”还是“网络”，这两张“处方”都不否定网格化管理本身所拥有的功能与效用，都是在肯定其优势的前提下，基于不同的侧重点所进行的完善和转型。无论是何种“处方”，要发挥一定“疗效”，都需要一个循序渐进的过程。无论朝向何种方向发展，我们都需要认识到，作为一种基于问题导向而创新实践的网格化管理，其实质是借助技术化手段，在不改变既有基层治理体制的基础上，为促使权力与治理资源下沉，提升治理效率与重构基层治理秩序，进而有效解决社会治理问题与满足公众多元化需求而构建的一种基层社会治理机制。

五、我国网格化管理研究的特点与未来展望

（一）研究特点

通过对已有文献的回顾可以发现，我国网格化管理研究具有以下几个特点：

第一，从年度发文量的变化趋势来看，网格化管理研究大概经历了2006—2009年萌芽阶段、2010—2013年发展阶段与2014年至今深化阶段，而且研究成果数量呈现线性增长趋势，说明学术界对该研究领域的关注度在不断上升。

第二，从研究主题来看，国内网格化管理研究主题发生了两次较为明显的变化：第一次是从城市管理向社会管理的演化；第二次是从社会管理向社会治理、基层治理的转变。或者说，从研究话语来看，我国网格化管理研究经历从“管理”到“治理”的转变：前期的“管理”阶段，即在管理话语体系下，重点讨论网格化管理的基本架构及其实践模式；后期的“治理”阶段，即在治理话语体系下，研究主题逐渐转向了社会治理、社区治理、基层治理、网格化治理与网络化治理等，重点讨论网格化管理在实践过程中所暴露出来的局限性与发展困境，从而形成了“从管理到治理”抑或“从网格到网络”的两大转型争论。

第三，研究领域逐渐从城市向乡村拓展。网格化管理起源于城市基层实践。学界最初关注重点是城市领域的网格化管理，对其不同的实践模式进行了个案解读，并就其自身的局限性及所面临的实践困境进行了理论反思。可以说，城市网格化管理是当前学界关于我国网格化管理研究的重点。近年来，在国家政策的指引下，网格化管理理念开始进入乡村治理领域，并为乡村基层社会所实践，由此部分学者的研究场域从城镇社区转向镇域与村域，开始关注乡村网格化管理的具体实践，反思其与乡村法治、自治等要素之间的关系以及其自身局限性在乡村治理场域中的表现与完善建议。

第四，研究进路逐渐从经验叙事转向理论反思，体现了一般学术研究进路。网格化管理研究源于地方实践。因此，学界一开始关注的重点除一些基础性问题外，更多是网格化管理具体实践与应用的经验叙事，目的在于提炼经验与总结教训，以期能够更好地指导社会实践。随着经验事实的丰富，学者们开始基于不同研究视角对实践过程中存在的问题、未来发展方向等进行理论探讨与学理反思，形成了丰富的研究成果。

第五，网格化管理研究深受地方实践与国家政策的影响，各个阶段的研究主题与地方社会实践、国家大政方针以及社会发展方向高度契合。一方面，我国网格化管理实践探索早于学术研究，大量地方实践案例与经验为网格化管理研究提供了丰富素材。这从经验研究成果占全部成果比重中可以看出。另一方面，我国网格化管理研究具有浓厚的政策导向属性。党的十八届三中全会将社会管理提升为社会治理，并明确提出要“坚持源头治理，标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台” 。由此，网格化管理不仅成为我国地方社会治理创新的实践方向，开始从城市领域扩展到乡村领域，成为基层社会治理的重要创新手段与实践理念；而且随着我国基层社会进入“社会治理”阶段，网格化管理研究话语也开始转变，学界开始基于治理的话语对既有实践进行理论反思与转型思考。

（二）不足之处与未来展望

作为发端于地方实践并逐渐上升为国家政策的网格化管理，是我国社会管理体制的重要创新，有效提升了我国社会治理的精细化水平。对于这种具有中国本土化色彩的基层社会管理模式，学术界从不同视角进行了多方面研究，产出了丰富的研究成果，初步构建起网格化管理的学术研究体系。在系统梳理国内网格化管理研究成果之后，本文认为现有研究存在以下三方面的不足与改进空间：

第一，在研究方法上，应强化个案研究的历时性与比较性。首先是注重个案的历时性研究。作为一种地方实践，网格化管理总是处于被不断完善的过程。如果能够对其进行历时性研究，则能够充分发现该实践的发展规律，透视出社会管理创新背后的逻辑与机制。其次是强化多个案比较研究。当前，网格化管理已在我国各地普遍推行，形成了丰富的实践案例，为多个案比较研究提供了分析材料与基础。只有在比较研究中，我们才能发现实践的共性与差异，进而更好地理解这一实践的本质。

第二，在研究视角中，应加强国家视角下的网格化管理研究。从既有研究视角与分析框架来看，现有研究多从治理视角与社会视角对其进行理论反思性研究，而着眼于国家视角下的研究则相对较少。在治理视角下，学者们关注的重点在于网格化管理在实践中所表现出的重管控轻服务与技术治理悖论等问题，是实践本位的研究；在社会本位视角下，学者们关注的是网格化管理作为一种行政主导下的社会管理创新，在实践过程中由于其内在的行政主导性（行政化属性）可能会导致基层自治组织的行政化趋势，挤压了基层自治活动空间，不利于基层自治活动的开展，弱化了基层自治属性，是一种社会本位的研究。无论是治理的视角还是社会视角的研究，均忽视了一个重要前提，即网格化管理是一种自上而下的国家建设与治理行为，是我国现代国家建构的重要内容。无论是在城市还是乡村，网格化管理的实践与发展都是一种自上而下由政府推动构建的新的基层社会治理机制，其背后是国家力量，暗含着一种国家权力以技术治理方式重返基层社会的趋势。同时，作为一种地方实践，其工具性价值要大于其意义性价值，其被实践的目的就是为了利用其在权力下沉、资源整合等方面的优势，解决我国基层社会由于条块分割产生的资源整合效率低等问题，缩短国家与公众之间的距离，提升国家在基层社会的渗透能力与治理能力，达到基层社会善治的目的。因此，在未来的研究中，应加强国家视角下网格化管理的相关研究，将其置于现代国家建构的大背景下，着重探讨网格化管理对现代国家建构、国家-民众关系等议题的影响，进而与社会视角下网格化管理研究进行对话，以形成国家-社会互动关系视角下的研究体系。

第三，在研究内容上，首先是加强乡村网格化管理研究。近年来，网格化管理作为一种地方治理实践已成为国家对基层社会进行治理的重要理念与方式，并逐步扩散至乡村治理领域，成为国家进入乡村社会、重构国家-农民关系的重要载体。然而，相对于城市而言，学界针对乡村网格化管理的研究则显得相对薄弱。因此，未来的研究应重点关注乡村网格化管理的实践过程，加强事实阐述与理论分析，以丰富网格化管理的研究成果。在具体研究议题上，应着重关注的有以下几方面：一是作为一种发端于城市、带有明显技术治理色彩的社会治理方式，网格化管理在乡村治理过程中的适用性与可行性。近年来，网格化管理的理念与架构开始被直接运用于乡村治理场域中。在乡村治理实践中，由于网格化管理内在的技术治理属性，虽然网格单元及网格治理的“身影”随处可见，并成为乡村治理的重要空间与载体，但其却近乎是一种“样子工程”，并未真正被实践。而且，由于我国乡村社会与城市社会之间存在显著差异，特别是治理的社会基础与变革背景的不同，使得网格化管理在乡村地区的推行存在着机械式“复制”等问题。这就促使未来的研究需要重点关注网格化管理在乡村治理场域中是否适用与可行等议题。二是从构建现代乡村治理体系和工作机制的角度对典型的乡村网格化管理实践进行个案与多个案比较分析，以期能够发现网格化管理在乡村社会治理领域中具体的实践逻辑与运行机制。三是比较分析网格化管理在城市与乡村场域中的逻辑、机制及其效用。总之，随着网格化管理在我国乡村社会的实践与发展，乡村网格化管理研究还存在着较大的成长空间。

其次是深入挖掘网格化管理与基层自治的互促关系。当前，基层自治是我国基层社会运行的重要方式。作为一种新的基层治理模式，网格化管理以嵌入的方式进入基层社会，势必要与基层自治产生某种关系。虽然现有研究成果中已有此方面讨论，但多是一种“自治本位”视角，仅仅看到了因网格化管理自身的行政化属性以及实践过程中的“网格泛化”等问题对基层自治的侵蚀作用，而且这种论述的背后大多是一种规范性的反思研究，并未深入到实践中以探讨两者之间的互促关系。今后对于此议题的研究，一是，应以一种互动视角下的实践与理论相结合的研究范式进行阐述，需要强化事实材料的收集与分析，以事实为支撑，进行历时性比较研究。二是，无论是基层自治的要求还是现代治理的需要，都期待公众能够真正参与到社会的运转过程中。那么，作为基层治理新模式的网格化管理，对于基层群众参与起到了什么样的作用？基层群众在网格内有哪些参与？参与途径与实效如何？等等。总之，未来研究中，在宏观层面上应关注网格化管理与基层自治关系的研究，而在微观层面上则应重视网格化管理中的公民参与研究。

总之，在城市基层社会中，网格化管理是继单位制、社区制之后，由地方实践创新产生的新的城市基层治理模式，是自上而下的政府推动的地方实践。随着实践发展，该模式逐渐由城市社会扩散到乡村社会，并在乡政村治的治理体制下逐渐生根发芽，成为当前乡村基层社会治理的重要方式。在国家治理现代化背景下，网格化管理研究应顺应时代潮流与国家治理需要，以发现真问题、解释真现象为目标，在现有研究基础上，综合规范与实证、定性与定量等方法，不断拓展研究视域与主题，从理论与经验层面进行全方位的学理思考，尽快形成实践与理论相融合的网格化管理研究体系，最终产生指导社会发展的新知识。

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