【文章精选】陈扬、赵漫、欧阳桃花、曾德麟丨应对重大突发公共卫生事件的敏捷性机制研究——四川省新冠疫情案例丨2022年第1期
应对重大突发公共卫生事件的敏捷性机制研究
——四川省新冠疫情案例
◉ 陈扬 赵漫 欧阳桃花 曾德麟
【摘要】大数据时代，危机背景下的敏捷治理是各国政府面临的热点话题和重要问题。新冠疫情这场公共危机给世界带来了巨大危害和挑战，也为地方政府部门的治理和创新提供了机遇。面对疫情，中国各省政府令行禁止，快速有效地控制了疫情蔓延，体现了特有的“中国速度”。本文以四川省的疫情防控工作为例，通过复盘典型案例揭示了应对重大突发公共卫生事件的敏捷性机制。主要贡献为：（1）将敏捷性的内涵与特点拓展到公共部门的应急管理领域，识别出公共组织敏捷性体现为危机识别、流程以及双元敏捷性；（2）提出危机治理能力和高效的管控方式的动态匹配是获取敏捷性的核心要素，其中危机治理能力是实现敏捷性的基础，高效的管控方式是实现敏捷性的关键手段；（3）归纳了应对重大突发公共卫生事件的敏捷性机制过程模型。本研究结论为各省政府的制度建设以实现敏捷治理提供有益指导，也进一步丰富了地方政府创新的理论基础。
【关键词】敏捷性；危机治理能力；组织管控；地方政府创新；突发公共卫生事件
【作者介绍】陈扬：西南财经大学工商管理学院教授，chenyang@swufe.edu.cn；赵漫：西南财经大学工商管理学院博士研究生，zhaoman@smail.swufe.edu.cn；欧阳桃花（通讯作者）：北京航空航天大学经济管理学院教授，taohuaouyang@buaa.edu.cn；曾德麟：北京交通大学经济管理学院副教授，dlzeng@bjtu.edu.cn。
【引用格式】陈扬,赵漫,欧阳桃花,曾德麟.应对重大突发公共卫生事件的敏捷性机制研究——四川省新冠疫情案例[J].公共管理与政策评论,2022,11(1):73-87.
—文章结构—
一、引言
二、文献研究与分析框架
（一）突发公共卫生事件与地方政府创新
（二）敏捷性研究
（三）组织管控
（四）分析框架
三、样本选择与数据收集
（一）案例选择
（二）数据收集与分析
四、案例复盘
（一）阶段一：阻断疫情暴发阶段
（二）阶段二：全面控制传播阶段
（三）阶段三：分类精准防控阶段
五、案例分析
（一）应对重大突发公共卫生事件的敏捷性特征
（二）危机治理能力是实现敏捷性的重要基础
（三）组织管控方式是实现敏捷性的必要手段
六、研究结论
（一）理论价值
（二）实践启示
（三）研究局限与展望
一、 引言
2020年1月以来，新型冠状病毒（COVID-19）感染的肺炎疫情（以下简称“新冠疫情”）迅速蔓延，席卷全球。世界卫生组织（以下简称“世卫组织”）将此次疫情列为“国际关注的突发公共卫生事件”。截至2021年5月5日，全球已有213个国家和地区累计确诊患者人数逾15 500万，累计死亡人数逾324万。世卫组织赴中国考察专家组组长布鲁斯·艾尔沃德曾指出：“疫情防控与反应速度息息相关，如果能迅速找出感染病例并隔离，同时迅速追踪出密切接触者，那么就会有更大的机会去战胜疫情。”此处的“反应速度”可以理解为“敏捷性”，即面对大规模突发公共卫生事件形势的不断变化，进行预判识别、快速响应与执行的能力。从中国各省的防疫实践看，敏捷性对新冠疫情的防控起到了重要作用，也间接丰富了地方政府的治理创新内涵。
敏捷性可以快速应对外界环境变化和用户需求，以迭代优化过程实现敏捷治理，因此敏捷思想受到公共管理实践者与学者的广泛重视。敏捷方法被应用于多国政府部门以探索制度创新和治理转型实践，学术界也呼吁加强敏捷方法在地方政府创新方面的理论研究。然而，当前公共管理的文献鲜有针对政府部门敏捷性及其形成机制的研究，尤其是针对特定情境下敏捷性问题的探讨。在新冠疫情背景下，政府部门的敏捷防控对控制疫情发展至关重要。中国各省政府用两个月的时间就控制住了疫情的发展，如此快速的响应和执行能力，其背后的敏捷性机制是什么？本文将通过复盘典型省份的疫情防控过程加以探讨。
我国疫情防控由各省的防疫实践组成。据众诚智库与《经济观察报》政研院的一项研究报告，通过对各省份疫情应对的决策速度、风险应对执行力、重大事件全方位执行力和疫情防控效果四个方面表现进行比较评估，发现四川省在四个方面均具备良好表现。此外，由于四川省的人口结构、地理特征复杂，且春运期间的输入压力大，其防疫特征与实践均具典型性。本文以四川省的疫情防控为案例展开研究，复盘地方政府在面对突发公共卫生事件时，建立与健全应对机制以实现敏捷性的全过程，并分析敏捷性机制形成的关键要素，为地方政府实现敏捷治理提供政策建议。本研究结论为地方政府应对突发公共卫生事件的敏捷实践提供了有益指导，进一步丰富了地方政府创新的理论基础，同时也为各国遏制疫情蔓延提供重要的管理启示与借鉴意义。
二、文献研究与分析框架
（一）突发公共卫生事件与地方政府创新
我国将突发公共事件分为四类：自然灾害、事故灾害、公共卫生事件及社会安全事件。突发公共卫生事件属于突发公共事件的一种，国务院在2003年颁布的《突发公共卫生事件应急条例》中将突发公共卫生事件定义为 “突然发生、造成或可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他影响公众健康事件”。通过文献梳理发现，现有关于突发公共卫生事件的研究大多围绕应急管理展开。作为全面综合的系统管理，应急管理是指对突发公共事件进行预警、控制和处理的活动和制度安排，包含制度安排和实践指导两个方面。国内外学者对应急管理研究多集中于制度层面，从理论与概念视角探讨全灾害、全过程的应急管理体系和制度建设，尚缺乏对实践的探讨。然而从国家治理角度看，应急管理体系的建设属于治理体系层面。好的治理体系效能的发挥需要好的治理能力来执行，因此有必要从应急管理实践的视角对治理能力进行探讨。
突发公共卫生事件是地方政府创新的重要背景和激发因素。根据杨雪冬对政府创新的定义，地方政府创新是指地方政府进行的，以有效解决社会经济政治等问题，完善自身运行，提高治理能力为目的的创造性活动。地方政府创新行为离不开发展和危机两大基本背景，其中公共卫生危机是地方政府创新的主要背景。危机往往会基于“穷则思变-变则通”的逻辑提升创新成功的可能性。此外，由于公共卫生危机具有紧迫性且没有经验可循，其有效控制需要政府部门快速响应外部变化和高效率执行的能力。敏捷方法可以实现快速应对危机变化、重塑自适应的流程、持续的知识学习，在较小的增量上实现敏捷性。
（二）敏捷性研究
敏捷性的概念起源于美国学者Nagel等提出的制造敏捷性，是指在快速变化的环境中，企业或组织快速响应以赢得生存和发展的能力。随后，敏捷方法用于软件开发过程，以应对市场的快速变化，实时响应客户需求，降低由于项目周期过长导致的失败风险。Worley等将敏捷性引入组织管理中，认为敏捷性是一种及时、有效以及持续的组织变革能力，是可重复的组织资源。组织敏捷性可以从感知和反应两方面进行划分，即敏捷感知和快速响应。快速响应建立在敏捷感知的基础上。Arteta和Giachetti认为，敏捷性的主要维度是组织对变化做出响应的能力，不仅包括对“变化”响应的事后回顾，还包括事前的预测能力。组织研究学者从不同视角对组织敏捷性的形成机制进行了探讨。例如，Chen等认为，IT能力促进组织流程敏捷性；欧阳桃花等认为，组织边界跨越与IT能力的适配与协同演化促进了内外部资源整合敏捷性，包括适应性和灵活性。
随着敏捷方法的广泛应用，敏捷性也由组织管理延伸至政府部门的创新和治理等实践中，多国政府纷纷探索以敏捷为原则的转型之路。如今的大数据时代，敏捷性已成为地方政府创新与政府转型的热点话题。学术界普遍认为，实现敏捷性是加速地方政府创新、应对快速变化的公众需求的重要方式，并提出了建设敏捷型政府的观点。McBride等通过对敏捷方法的回顾认为，尽管敏捷方法的应用会不断调整并完善组织结构，但敏捷并非与稳定的组织结构和监管相冲突，相反，敏捷性的实现依赖于稳定的结构与监管。一个完全敏捷的政府是不现实且很可能不受欢迎的，政府部门作为保障公众安全、健康，为经济社会发展提供稳定、公正环境的组织机构，其敏捷性的构建需要以稳定的结构为基础。事实经验也已证明，新冠疫情期间，稳定与强有力的政府在疫情防控方面表现更好，也更具敏捷性。
敏捷性在政府创新中的应用以软件开发和治理过程为主，大多数政府仍在探索软件开发以及政府运营与提供服务过程中的敏捷性应用。尤其对于政府工作中的应急管理或公共卫生事件应对过程，敏捷原则具有较强的适用性。由于突发公共卫生事件的紧迫性和动态性，地方政府需要具有敏捷应对的危机治理能力。危机治理作为一种特殊治理，危机响应和管控能力是其实现治理目标的基础，具体可划分为制度创新能力、组织重构能力、资源能力等维度。颜海娜等认为，在大数据时代，基层政府的敏捷治理具有治理主体多样、治理范围全面、治理过程动态和治理对象精准等特征，指出重大突发公共卫生事件下敏捷治理的优势体现为平战结合、数据运用和协调治理三个方面。可见，动态的敏捷过程对于公共卫生事件的快速有效治理具有重要影响。此外，作为一种随时间发展的高阶动态能力，敏捷性的实现需要组织其他能力（例如，治理能力）作为基础，也需要有效的管控方式作为手段，二者缺一不可。本研究从治理能力和组织管控的视角，以新冠疫情为背景，探讨政府部门应对重大突发公共卫生事件的敏捷性机制。
（三）组织管控
组织管控（organizational control）是指为了使个人行为与组织目标一致，组织所采取的管理方式。作为组织生存的基本组成，组织管控可划分为正式和非正式管控。正式管控是明确可见的，如组织的书面规则和操作程序，包括目标管控和行为管控。非正式管控是指导员工行为的不成文的、非正式的价值观、规范、共同的信念等，具有不太客观、不明确的控制形式，包括文化管控和自我管控。其中，目标和行为管控是对期望的任务结果和行为的规范与评估进行控制；文化管控对在组织内部培育共同的价值观、信念以及解决问题的方法实施控制；自我管控则是对个体设定目标和行为过程进行自我控制，研究的是组织中的个体如何以及何时会进行自我控制。正式管控和非正式管控之间相互正向影响，且多种组织管控方式可组合应用并随着组织发展动态调整，Cardinal等揭示了初创组织在不同阶段的管控方式是动态变化的，吴翠花等也发现正式控制和非正式控制在企业初创期和成长期的作用存在差异。现有组织管控的研究大多关注企业组织的商业领域，忽视了公共服务领域的探讨，尤其缺乏政府部门应对突发公共卫生事件过程中对管控方式组合的探讨。
（四）分析框架
本文以四川省为样本，通过分析其危机治理能力与管控方式组合的动态发展过程，探讨政府部门应对重大突发公共卫生事件的敏捷性机制。具体而言，首先根据新冠疫情的特点及发展态势，分析在疫情发展的不同阶段，样本案例所呈现的敏捷性特征。然后分别从危机治理能力与组织管控方式适配与演变的角度，揭示其应对重大突发公共卫生事件的敏捷性机制（见图1）。
三、样本选择与数据收集
（一）案例选择
本文采用案例研究法，选取四川省作为样本，探讨该省在此次抗疫过程中的经验做法，样本的选取主要基于以下三点理由：
1.遵循理论抽样原则
敏捷性是当前理论与实践的重要议题，以往文献对敏捷性的研究侧重于企业层面的敏捷性，且多以实证方法来验证诸如软件开发敏捷性、供应链敏捷性等不同种类的敏捷性问题。而政府部门作为特殊的公益性组织，是否具有应对突发公共卫生事件的敏捷性对社会经济及人民健康有重大影响。本文选取四川省应对新冠疫情为案例，从敏捷实践中探讨其形成机制，有利于拓展敏捷性的研究对象范围和相关理论内容。
2.采取典型案例选择策略
典型案例策略聚焦某一案例并解释了一种稳定的、跨案例的一般关系，适用于单案例研究。典型案例能够更好地探索某一现象在一般案例中的因果机制。四川省样本案例的疫情防
控难度和敏捷表现均具有典型性，可以通过对四川省防疫过程的复盘揭示敏捷性的形成机制。在疫情防控难度方面，四川省具有人口多、分布不均、流动大、防输入困难等典型特征。在四川省新冠疫情第五场新闻发布会上，省交通运输厅宁坚同志介绍，四川省不仅是2019年全国人口数量排名第四的人口大省，还是劳务输出大省，每年有1 100万外出务工人员，其中来自国内疫情重灾区武汉的人员超过34万；此外，作为旅游省份，省内多数景区实施管制措施前已接待大批外地游客，存在较高的潜在感染风险。在敏捷表现方面，样本案例的疫情防控工作也具有典型性。根据众诚智库与《经济观察报》政研院的一项研究报告，四川省的疫情响应与决策速度敏捷，具有快速、有效的风险应对执行力和重大事件全方位执行力，疫情防控综合效果良好。
3.兼顾理论目标与案例实践的适配性原则
四川省在应对新冠疫情过程中具有敏捷感知与响应能力，很大程度上得益于其高效的治理能力以及强有力的管控措施。本研究团队在访谈过程中了解到，基于对新冠疫情的专业判断，四川省卫生健康委（以下简称“省卫健委”）在2020年1月16日首例疑似病例确诊的次日，就在卫生系统内部搭建了疫情防控的临时组织。敏捷的响应取决于专业的危机预判能力和强有力的管控措施，这与本研究的理论目标存在一致性。
（二）数据收集与分析
本研究通过访谈、调研与文献检索等方式获取大量的一手和二手数据，这些数据为研究团队进行案例分析提供了有益的思路，也为案例的理论部分提供了有力支撑。本研究团队首先对参与四川省卫健委抗疫工作的重要成员进行了深度访谈，并对疫情防控与医疗救治情况进行了实地调研，主要目的在于提取此次抗疫过程中的关键问题与应对方式；其次通过互联网、书籍、公开发表的论文等二手资料在已收集数据的基础上进行了补充；最后基于敏捷性、危机治理与组织管控等理论，对四川省应对重大疫情的敏捷性机制进行了分析。
研究团队分别在3月10日和3月25日，对省卫健委抗疫成员进行了两次视频访谈和多次实地调研。第一次访谈重点围绕“四川应对疫情的特点”“疫情防控三个阶段的划分依据和内在逻辑”“疫情应急指挥部是如何搭建的”“八个工作组的核心工作和分工是什么”等方面，将四川省的疫情防控过程进行了全面复盘。第二次访谈对本研究团队提取的专业预判、管控方式等信息进行了确认和深入分析。本研究以案例为切入点，基于理论分析案例，以数据支撑理论，整个过程循环往复。通过案例数据与理论视角的不断对焦，直至达到理论饱和点，最终为政府部门敏捷应对重大突发公共卫生事件提供理论框架和实践指导。
四、案例复盘
2020年1月中下旬新冠疫情暴发。四川省作为疫情重灾区湖北的临近省份，又处于春运人口流动的高峰期，面临着巨大输入压力。疫情发生后，四川省政府成立应对新冠疫情的应急指挥部，通过全力开展医疗救治、联防联控、群防群控等工作有效控制了疫情，使成都市成为千万人口以上级别的城市中发病率较低的城市之一。四川省抗疫工作是在应急指挥部的组织架构下完成，因此本案例以应急指挥部为基础展开探讨。
根据新冠病毒的传播特点和疫情发展态势，可以将四川省抗疫工作分为阻断疫情暴发阶段、全面控制传播阶段和分类精准防控阶段（见图2），具体工作如下。
（一）阶段一：阻断疫情暴发阶段
“高度重视个别案例”是四川省在防疫初期多次强调的工作重心。从疫情防控的专业视角看，越早做好“控制传染源、切断传播途径、保护易感人群”，就越能有效地阻断疫情暴发。在省长等专业人士的判断和领导下，全省合力布下了严密的防控网。
2020年1月16日，省卫健委主任在全省卫生工作会上预计新冠可能具有类似SARS的呼吸道传染病特点，提醒各市、州卫健委和各部门负责人做好防护用品清点和资源储备。根据四川省新冠疫情第一场新闻发布会的信息，1月17日，省卫健委在卫生系统内部成立了9个工作组和2个专家组。1月22日，省政府成立疫情防控领导小组和应急指挥部，省长担任组长和指挥长，分别领导和指挥具体工作，领导小组与指挥部合署办公，办公室设在省卫健委，负责组织、协调全省新冠肺炎疫情的应急处置工作，构建了“横向到边、纵向到底”的疫情防控体系（见图3）。
在疫情应对领导小组的领导下，全省上下合力开展了一场疫情防控阻击战，快速构建了“依法防控、联防联控、群防群控、科学防治”的防控格局。省卫健委派防疫人员到机场、车站、高速路口等区域指导具体工作，开展体温筛查、卫生检疫等工作，把好入口关；联合公安、交通等部门对重点人群、重点区域和公共卫生活动进行环境卫生专项整治，督促指导相关企业对密闭交通工具进行通风、消毒，要求乘务人员一律佩戴口罩。
在医疗救治方面，省卫健委第一时间组织了全省2011家医疗机构设置发热门诊，24小时接诊；公布了211家新冠肺炎定点医院，初步确定了30家后备医院；全面落实首诊负责制，确保各级医护人员做好“守门人”职责；协调医疗机构实施“四集中一远程”措施，即集中收治、集中专家、集中资源、集中救治，依托5G技术进行远程会诊，最大限度地提高了治愈率、降低了病亡率；及时转发国家卫健委发布的新冠肺炎治疗方案，要求一线医务人员严格遵循方案展开救治，并对医务人员的方案掌握情况进行在线考核。该阶段的策略取得了良好效果，据四川省卫健委官网公布信息，截至2020年1月24日，累计确诊病例由1例增加到28例，初步实现了遏制病毒传播呈指数型增长的态势。
（二）阶段二：全面控制传播阶段
随着疫情在全国的蔓延，四川省的新冠肺炎病例数也出现一定增长，具体防控工作主要体现在以下方面：
在疫情防控方面，全面开展流行病学调查（简称“流调”），建设流调队伍。通过对疾病控制组副组长的访谈发现，流调工作开始是比较混乱的。如副组长所言，“刚开始大家都不知道怎么做……其实关键是把患者的行踪搞清楚，找到密切接触者，做好管控与服务工作”。疾病控制组工作人员通过与流调专家反复沟通，查阅新冠肺炎患者的诊断病例，逐渐将流调的规则和流程制度化。但随着流调工作的全面深入开展，出现了流调人员不足的情况，副组长强调，“我们鼓励全省有公共卫生知识的医务人员参与流调，大量非抗疫一线的医务人员主动请缨，积极加入疫情防控大军”。通过对核酸检测人员、流行病学调查人员和公共卫生人员进行培训以增强规范化操作。据四川省新冠疫情第十场新闻发布会数据，截至2020年2月27日，累计培训34.25万人次，基本实现公共卫生人力资源的全覆盖培训。
该阶段的医疗救治工作逐步开展，可归纳为救治方案规范化、科研攻关支持、后备资源支持三个方面。在四川省新冠疫情第六场新闻发布会上，省卫健委副主任介绍，在医疗救治方面，省卫健委坚持规范救治方案和流程操作，以华西医院、省人民医院等重点医院为依托，运用5G技术建立了覆盖所有省、市、县三级定点医院的新冠肺炎远程会诊系统，并累计开展远程会诊391例次，远程心理干预8 017人次；在科研支持方面，四川省投入4 750万元，开展了覆盖临床救治技术、流行病学研究、精准检测诊断技术、药品疫苗研发、中医药防治技术五个领域的17个应急项目研究。新研发的检测产品已用于新冠肺炎病例的辅助诊断，3种中医药制剂已用于临床救治，并取得了良好疗效；在后备资源支持方面，省卫健委在医疗救治组下设置医疗资源调配小组，负责人力、物力资源的信息统计和方案安排，每日动态监测全省资源的调配和储备工作。除了最初设置的208家省、市、县级定点医院和8 199张床位，医疗资源调配小组通过对全省医疗资源的统计和整合，新增后备定点医院54家，储备床位7 800余张。建立首战力量、储备力量、后备力量、支撑力量四个层级15.2万人的医疗救治力量人才储备库。四川省卫健委用3天时间迅速搭建了全省统一的应急调度管理平台，于2020年2月3日正式运行。该平台可以动态掌握每日新增病例、人力和物力资源使用等信息，实行日上报制度。领导小组和应急指挥部成员可随时调取数据，根据疫情发展进行预判和资源储备与调度。
从省卫健委官网数据看，2020年2月12日，四川省在院病例为357例，达到在院人数的峰值。2月23日，累计出院病例为263例，在院病例261例，出院数首次超过在院数，新冠肺炎疫情得到了有效控制。
（三）阶段三：分类精准防控阶段
2020年2月25日，四川省将重大突发公共卫生事件一级响应调整为二级响应，标志着抗疫工作取得了阶段性成果，进入平战结合的工作模式。该阶段的疫情防控工作在强调固化联防联控和医疗救治的同时，实施了分区分类精准防控，以加强针对复工复产企业的防疫工作。
一是进行精准防控和分区分类救治。四川省根据政策导向，构建平战结合的抗疫模式，实行分区分类管理。应急指挥部以市（州）为单位将全省划分为“无现症病例区、散发病例区、社区暴发区、局部流行区”，实行差异化防控和救治。以县域为单元划分高、中、低三类风险区域，根据风险等级实施更加精准、更加科学的防控措施。
二是对复工复产企业的防疫工作进行指导。复工复产对疫情防控提出了更高的要求，省卫健委在复工复产企业内部进行健康知识宣传，为企业培训卫生员，辅导企业制定防控技术方案。据四川省新冠疫情第12场新闻发布会的信息，截至2020年3月1日，省卫健委已为教育系统、企业、餐饮、商场超市等培训了1万余名卫生员，他们将担负起各自单位疫情防控的“健康守门人”职责。
五、案例分析
本研究以四川省疫情防控案例为研究对象，分析政府部门应对重大突发公共卫生事件的敏捷性机制。
（一）应对重大突发公共卫生事件的敏捷性特征
组织敏捷性是指组织感知外部环境变化并有效回应的能力。从更广泛的视角看，敏捷政府意味着以有效的方式应对不断变化的公共需求。应对突发公共卫生事件的敏捷性是政府部门针对突发事件的形势变化，进行快速的识别、预判和响应能力。与一般企业的敏捷性相比，公共部门在应对重大突发公共卫生事件的敏捷性具有紧迫性、阶段差异性特点。敏捷政府的实现要兼具稳定结构和敏捷特征。在新冠疫情暴发的不同阶段，四川省的疫情防控工作体现了敏捷性的动态发展过程。
1.阻断疫情暴发阶段，强调危机识别敏捷性
在阻断疫情暴发阶段，新冠病毒的传染源尚未找到，传播途径尚未完全掌握，人际传播能力仍需严密监控。因此，地方政府从专业角度进行危机识别是迅速建立防控体系的基础。危机识别敏捷性是在不明晰的环境中，对疫情的快速预判和初步响应的能力。防控体系的建立则保障了稳定的组织结构。在本案例中，四川省主要从两个方面体现危机识别敏捷性：一是专业预判。省卫健委领导密切关注首例疑似病例，从专业角度对尚存在不确定性的新冠疫情做出类似SARS的判断。二是迅速响应，即组织体系搭建。省卫健委于2020年1月17日成立了卫健委应对疫情防控工作小组和专家组，省政府于1月22日成立省长挂帅的省应对疫情防控领导小组和应急指挥部，形成“横向到边、纵向到底”的疫情防控组织体系。
2.全面控制传播阶段，强调组织流程敏捷性
全面控制传播阶段的确诊病例快速增加，防疫环境迅速变化，需要在初期搭建的防疫体系基础上不断调整和健全。组织流程敏捷性可以使组织重新设计现有流程，并快速创建新流程，以便能够适应不确定的市场环境。应对重大突发公共卫生事件中的组织流程敏捷性是公共卫生部门在疫情防控过程中，根据环境变化进行灵活调整组织结构的能力。四川省疫情防控的流程敏捷性表现为如下三方面：一是统一指挥。疫情应对领导小组组长和应急指挥部指挥长均由省长担任，可以加强统一领导，增强权威性，同时减少了任务层层下达导致的烦琐和时滞。二是灵活的部门调整。根据疫情发展需要，随时对工作小组的部门构成进行调整。三是敏捷的运行能力。疫情防控的信息传递、处理和资源调配均通过应急调度管理平台实现，保证了重要信息的及时传递和处理。
3.分类精准防控阶段，强调组织双元敏捷性
在分类精准防控阶段，疫情已经得到有效控制，重视疫情防控的同时需要逐步恢复正常的经济生活。因此，发展松紧结合、平战结合的组织双元敏捷性变得越发重要。组织双元敏捷性重在培育双元能力以实现可持续的平衡发展。双元能力是指组织在权衡复杂情境时，同时具备并应用两种相互冲突行为的能力，如短期与长期、利用与探索等。该阶段要求地方政府既要有效应对疫情，也要着力恢复经济活动，统筹短期应急与长期发展的矛盾，因此组织双元敏捷性是该阶段的重要特征。正如省应急指挥部在第26次会议上强调的，“做好常态化疫情防控工作……是立足当前、着眼长远的重大决策部署，一定要全面做好常态化疫情防控工作……夺取疫情防控和经济社会发展‘双胜利’”。在该阶段，四川省一方面根据需要对发热门诊进行缩减，集中治疗确诊患者，根据地区的风险等级进行差异化防控，加强科研攻关等工作；另一方面辅导企业复工复产的防护工作，在企业内部培训卫生安全员。这一系列举措为巩固防疫成果，恢复社会经济发展提供了强有力的支持。
（二）危机治理能力是实现敏捷性的重要基础
治理能力是提升组织敏捷性的重要因素，有效地应对重大突发公共卫生事件需要迅速识别、快速响应和灵活调整能力。这些能力的实现需要政策和流程的支持。因此，敏捷不仅意味着快速治理，还需要重新思考与设计政策流程。政府部门应以制度为基础，联合多元治理主体，统筹劳动、知识、技术、资本、管理等要素进行快速有效的疫情应对，这正是治理能力在危机管理中的具体体现。本研究发现，四川省在应对重大突发公共卫生事件中，其危机治理能力是实现敏捷性的重要基础，具体数据支持见表1。
1.危机预判与快速响应
阻断疫情暴发阶段注重发展危机预判与快速响应的危机治理能力，包括危机预判与组织重构、自上而下的制度实施。在该阶段，四川省面临复杂、不确定性的外部环境，如何防止病毒传播、阻断疫情蔓延，如何筹备资源进行防控，如何对外来人员进行管控等，这些问题在疫情暴发初期都没有明确答案，需要依靠专业人士的判断和强有力的管控能力。危机预判和快速响应的危机治理能力使疫情防控工作在复杂的环境中逐步明晰，整个防控组织人员高度重视并进入备战状态，为全省群防群控、联防联控的防控格局打下意识基础和组织基础。
2.机制运行与健全
全面控制传播阶段注重发展机制运行与健全的危机治理能力。具有敏捷性的组织认为适应组织环境不是暂时的，而是一个持续的动态过程。敏捷政府的工作方式承认外部环境的变化，允许在较小的增量上优化调整，以迭代的方式实现敏捷治理。因此，实现应对重大突发公共卫生事件敏捷性需要动态的机制健全能力。随着新冠疫情在全国的扩散，四川省的确诊病例也出现了快速增长，疫情防控工作同时集中于医疗救治和疾病防控。为了适应疫情需要，四川省卫健委对防控组织的部门设置进行了灵活调整，如为了更好地进行医疗救治、院感防控等工作，省卫健委对医疗救治组进行了3次调整，小组构成由最初的3个小组调整为10个；在资源配置方面，在医疗救治组增设医疗资源调配小组，负责医务人员、信息、物资的调度；在制度创新方面，能够因地制宜进行自下而上的制度创新。例如，除了全面落实“四集中”原则外，还创新性地加入“一远程”救治原则，每日对重症、危重症患者进行远程会诊。组织、资源与制度三方面动态调整促进了机制运行并不断健全，是组织流程敏捷性的实现基础。
3.平战结合
分类精准防控阶段侧重发展平战结合的危机治理能力，实施松紧结合的疫情防控，形成常态化的制度运行能力。公共危机的组织管理体系需要构建平战结合、统分结合的权力配置体制，正如四川省省长在应急指挥部会议上多次强调的，要在“做好疫情防控工作的前提下，加快恢复正常的生产生活秩序，不断完善应急处置和常态化防控机制”。一方面，四川省在巩固已有成果的基础上，将工作重心转向精准防输入和科研攻关，如加强所有入川关口的全方位管控，根据疫情风险状况对各地区分类管理等措施；另一方面，发展平战结合的疫情防控机制，逐步恢复正常的社会经济生活。平战结合的治理能力促进了疫情防控和经济发展并行，是组织双元敏捷性的形成基础。
（三）组织管控方式是实现敏捷性的必要手段
为了促进治理能力的有效发挥，四川省疫情防控的管控方式经历了正式管控为主——正式管控基础上增加非正式管控——正式管控与非正式管控融合的动态变化过程（见表2）。
1.阻断疫情暴发阶段以正式管控为主
正式管控可以使员工更高效、一致和可预测地完成基于任务的指令。由于初期外部环境的不确定性较大，需要快速建立机制。可实施行为或目标管控，利用权威使各项制度措施得到迅速落实。四川省通过启动一级响应、成立省长挂帅的应急指挥部对公安、交通等联防联控部门进行任务部署和职责分工，确立了联防联控部门的会商制度，保障了群防群控的有效性；对医疗救治工作实施行为管控，省卫健委及时转发国家卫健委发布的新冠肺炎治疗方案，要求医护人员严格遵循方案展开救治。正式管控为主的手段保证了机制建立的快速有效性，形成自上而下层层落实的危机识别敏捷性。
2.全面控制传播阶段在正式管控基础上增加非正式管控
非正式管控可以使员工具有更多决策灵活性，且正式与非正式管控的联合使用能获得更好的绩效。在该阶段，疫情防控与医疗救治工作全面开展，工作核心由初期的建立机制转变为健全机制。四川省疫情防控工作不仅涉及联防联控各部门的协调和责任控制，还需要及时、灵活处理各种首发问题和突发状况。因此，在对医疗救治和疫情防控工作的正式管控基础上，增加文化管控、自我管控等非正式管控。如疾病防控组的工作需要联合电信、公安等多部门迅速找到密切接触者，各部门间缺乏统一目标或操作流程，主要采取自我管控的方式。流调初期的部分工作并没有明确的目标和行为标准，需要流调人员结合自身经验和实地调研，充分发挥个体能动性来解决问题。对于类似的首发和突发问题，需要采取非正式管控的方式，鼓励自下而上的创新，支持采取多种方式、多渠道开展工作，从而保证了机制运行与健全过程中的灵活性，进而促进组织流程敏捷性。
3.分类精准防控阶段实现正式管控与非正式管控的融合
由于前两个阶段疫情防控工作的有效实施，四川省的疫情得到了有效控制，需要在疫情可控的基础上逐步恢复社会生活和经济发展。医疗救治和联防联控工作既包括严格的行为管控，如遵循标准的医疗救治方案，严格规定精准防控的标准与范围；还包括对复工企业的防控工作实行自我管控，如复工企业疫情防控的方案和制度实行自我管理，组织专业人员对企业员工进行健康防护知识培训，企业内部防疫工作实现自我管控。在群防群控方面，由于前期的工作成果已经固化，群防群控已基本实现，人民群众知道如何正确做好健康防护、自觉遵守相关规定，因此群防群控工作融合了正式管控与非正式管控，既有法律和制度的行为管控约束，也包括舆情和制度引导下的文化管控和自我管控因素。正式管控与非正式管控的融合促进了松紧结合疫情防控工作的开展，有助于构建经济发展与疫情防控并重的常态化制度运行，进而促进政府部门的组织双元敏捷性。
六、研究结论
本文以四川省为案例研究对象，按照时间顺序从疫情防控和医疗救治两条主线，复盘了2020年的四川省新冠疫情防控过程，并梳理了各阶段的治理能力、组织管控方式以及应急响应敏捷性。
（一）理论价值
首先，现有的敏捷性文献多以企业组织为研究对象，鲜有关注政府部门如何敏捷应对突发事件，从而形成理论空白点。本文以敏捷性为理论视角，通过复盘四川省迅速而高效抗击新冠肺炎疫情的过程，发现了应对突发公共卫生事件敏捷性具备准确识别、快速预判与迅速响应的内涵。且与企业组织的敏捷性相比，政府部门应对突发公共卫生事件的敏捷性具有紧急性、阶段性、平战结合等鲜明特点。同时本文进一步发现政府部门应对突发事件的敏捷性在抗击疫情的不同阶段，相应呈现为危机识别、组织流程与组织双元敏捷性三类。本研究不仅将敏捷性的概念延伸到政府部门应对突发公共卫生事件的应急管理领域，还进一步探讨了它的内涵与特点，这有助于丰富组织敏捷性理论的内容。
其次，已有研究虽强调敏捷性对组织的重要性，但对于实现敏捷性的机制依然缺乏从微观实践的深入探讨。针对政府部门如何获取应对突发公共卫生事件敏捷性的机制研究就更为稀少。本文通过对四川省的案例研究发现，匹配的危机治理能力与高效的管控方式是政府部门获取敏捷性的核心要素，其中匹配的危机治理能力是政府部门实现敏捷性的重要基础，高效的管控方式则是实现敏捷性的关键手段，二者缺一不可。同时我们进一步指出，政府部门危机治理能力需要相应的组织行为来实现，这些行为包括危机预判与组织重构、自上而下的制度实施、组织调整与资源配置、自下而上的制度创新、松紧结合的疫情防控、防疫常态化的制度运行，而高效的管控方式则是行为管控、目标管控、自我管控与文化管控的有机组合。这些研究发现不仅响应了学术界呼吁加强对组织获取敏捷性机制的关注，同时还将其拓展到公共部门应对突发事件与危机治理能力的学术领域，有助于拓展人们对敏捷性获取机制的认识。
最后，以往的文献主要采用静态的视角，单独地强调治理能力或者管控方式对组织的重要作用，但此类静态且割裂的研究与组织因时因地采取综合机制，获取敏捷性的复杂实践过程并不贴合，因而难以提供可操作的方法。因此，本文采用动态视角，发现在疫情防控的阻断疫情暴发、全面控制传播与分类精准防控阶段，公共部门应分别发展危机预判与快速响应、机制运行与健全及平战结合的治理能力，并采取以正式管控为主、正式管控基础上增加非正式管控、正式管控与非正式管控融合的相应管控方式，最终实现应对重大突发公共卫生事件的敏捷性（见表3）。本研究通过分析公共部门在疫情防控过程中的危机治理能力与组织管控方式匹配的动态过程，不仅创新地桥接了危机治理与组织管控两个领域的研究，还打开了政府部门如何应对公共卫生事件敏捷性的机制黑箱。
（二）实践启示
本研究的分析结果具有重要的实践启示，有助于地方政府在应急管理过程中的政策制定和敏捷治理的开展，进而提升地方政府创新能力。
一方面，为地方政府在应急管理中的政策制定和敏捷治理过程提供参考。地方政府可以明确不同阶段应当注重何种敏捷性以及如何实现敏捷性。具体而言，第一阶段强调危机识别敏捷性。地方政府可以从专业角度进行危机预判，快速构建疫情应对防控体系和运行制度。同时为提升制度落实的效率和效果，采取正式管控为主的方式。样本案例在该阶段迅速搭建了“横向到边、纵向到底”的严密防控网，建立了领导挂帅、会商制度等协调控制机制，为地方政府提供了成功经验和模板。第二阶段注重组织流程敏捷性。该阶段组织结构、制度的运行需要根据实际工作进行灵活调整与创新。地方政府为提升机制运行的灵活性和创新能力，可增加非正式管控方式。第三阶段关注组织双元敏捷性。由于该阶段疫情得到有效控制，地方政府需在固化现有疫情防控成果的基础上进行适当策略调整以形成常态化运行机制。此外，该阶段采取的多种管控方式融合是实现常态化机制的重要手段。
另一方面，敏捷治理过程可以促进地方政府创新能力的提升。首先，在危机初期，地方政府应构建兼具有力管控能力和灵活调整能力的稳定组织结构，这是实现敏捷治理过程的基础。其次，在危机应对过程中，敏捷政府应注重多元治理主体，在应急管理过程中加强联防联控和群防群控的机制建设。同时将敏捷方法引入治理过程，结合大数据、区块链、人工智能等新兴技术手段提升治理效率。最后，敏捷政府承认危机事件的动态特征，应加强动态治理过程。允许基层组织在较小的增量上进行灵活调整，以增强组织的适应能力。
（三）研究局限与展望
本文探讨了政府部门应对重大突发公共卫生事件的敏捷性机制，具有一定的实践价值，进一步充实了地方政府创新的理论基础，但仍存在局限性。具体而言，本文主要以地方政府应对新冠疫情为例探讨应对重大突发公共卫生事件的敏捷性机制，而对其他突发公共卫生事件如重大食物中毒事件、重大环境污染事故而言，敏捷性应对同样重要，但本文的研究结论能否推广至这些事件仍需商榷。因此，未来研究可结合多个事件来全方位探讨应对突发公共卫生事件的敏捷性，以进一步提升模型的普适性意义。
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