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夏柱智|促进乡村振兴的宅基地制度改革有效路径探讨

夏柱智 探索杂志 2023-04-29

本文刊载于《探索》2021年第2期。

引用格式：夏柱智.促进乡村振兴的宅基地制度改革有效路径探讨[J].探索,2021(2):153-162.



摘要：宅基地制度改革是深化农村土地改革的重要内容，也是推进乡村振兴的重要抓手。从地方实践来看，促进乡村振兴的宅基地制度改革路径是多元的，包括宅基地市场、宅基地整治、宅基地增减挂钩。通过比较研究发现，最具可复制性的路径是宅基地整治，由此形成资源下乡支持的、外生集体主导型的乡村振兴模式。宅基地整治的核心是解决超占多占宅基地退出问题。江西余江县的宅基地整治政策执行过程表明，可通过村庄事务理事会的社会动员和地方政府的科层动员来解决宅基地退出问题。在“三农”工作重心全面转向乡村振兴的背景下，地方政府可以从多元化的宅基地制度改革路径中选择有效路径。作者：夏柱智，男，博士，武汉大学社会学院副教授。



1 问题提出与文献综述党的十八届三中全会提出全面深化改革的任务，其中农村宅基地改革是重要部分。党的十九大之后，实施乡村振兴战略成为进一步解决城乡发展不平衡的关键，宅基地制度改革如何与乡村振兴关联起来成为一个重要的政策和学术问题。乡村振兴背景下，宅基地制度被视为最需要改革的农村土地制度之一。但如何改革宅基地制度，学界并未达成共识，甚至出现了针锋相对的观点。面对学界分歧，宅基地制度的相关法律修订保持了审慎。2019年新的《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)，在总体上保持了宅基地制度的稳定，宅基地作为农户基本居住保障用地的性质没有变化，鼓励探索宅基地自愿有偿退出。不过这不影响从中央到地方试图通过宅基地制度改革撬动乡村振兴的政策试验，但相关成果尚未得到有效的理论总结。因此，基于实地调研，建构宅基地制度改革和乡村振兴的关联机制，为发挥宅基地制度改革的乡村振兴效应提供理论基础和政策建议，构成本文的问题意识。如何推进宅基地制度改革，学界主要引入土地市场理论，主张激活宅基地财产属性，推进宅基地进入市场，为乡村振兴提供重要的资源。近年来，这一理论假设又被表述为宅基地“三权分置”的具体政策主张，试图把宅基地使用权转变为纯粹的财产权。这种理论认为，在现行制度条件下宅基地缺乏完整的财产权，不能合法进入市场，集体和农户难以从市场中获得收益。基于城市土地市场化改革，农村宅基地仍然保持福利性分配的现状，部分学者认为现行土地制度仍然是“城乡二元”的，会阻碍乡村发展和转型，导致改革机会丧失。有学者认为“农民端着金饭碗讨饭吃”，改变农民收入状况最直接的办法是赋予农民自由处置土地的权利。在社会变迁背景下宅基地日益从居住保障转变为资产，宅基地财产化是农民普遍的诉求。“乡土中国”已经转变为“城乡中国”，不应固守原来的地权观念。在多元化居住保障代替宅基地居住保障的背景下，如何保护农民居住权益成为宅基地制度变迁的核心。宅基地市场论有一定的经验基础，在少数地区有巨大的财富效应，能为乡村振兴提供资金。然而反思性的观点指出，从全国来看宅基地是过剩的，大多数地区宅基地还是一块普通的居住保障用地，缺乏经济价值。这和外部是否存在市场机制无关，全国大多数地区村庄的“空心化”是其表现。另外，宅基地市场论假定的社会变迁条件并不是普遍存在的。社会结构的分析表明，当前农村流出人口大多保持“半城镇化”，这使得宅基地的基本功能没有根本性的变化。对于农民全家进城产生的宅基地闲置，可将之理解为现阶段必要的“宅基地资源冗余”，农民理性地保留宅基地作为城镇化的退路。上述反思是有依据的，相关立法总体上延续了这种反思性观点。《土地管理法》及相关政策坚持农村集体土地所有制，坚持保障农民的宅基地权益，集体土地的开发目前仅限于符合规划和用途管制条件的“集体经营性建设用地”。这种反思存在的不足是缺乏对宅基地多元属性的理解，由此对地方政府推动的宅基地制度改革的多样性以及对乡村振兴的影响缺乏总体把握。中国改革的一个重要特征是在顶层设计基础上允许地方探索。宅基地制度改革的路径包括宅基地市场在内存在复杂的类型，深刻影响乡村振兴展开的方式。宅基地制度是配置和管理宅基地资源的政策体系，宅基地具有多元属性。宅基地制度改革的不同路径激活宅基地的不同属性，为乡村振兴提供自上而下、自外而内的制度条件，进而形成不同的乡村振兴模式。本文的研究资料来源于近年来笔者对多个宅基地制度改革试点的跟踪调查，主要是浙江省义乌市、江西省余江县、安徽省金寨县。这三个地方均是第一批宅基地制度改革试点。宅基地制度改革是中央部署的重要改革事项，2015年中央决定在15个试点单位启动宅基地制度改革，2016年扩大到33个，2017年进一步拓展试点范围。2019年新《土地管理法》通过后，新一轮宅基地制度改革试点仍在继续，主要内容是探索宅基地“三权分置”。2021年《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》继续要求加强宅基地管理，稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式。为了总结试点经验，本文使用比较研究的方法阐释宅基地制度改革路径的多元性特征，提炼可复制、可推广的改革模式，发挥其乡村振兴效应。




2 促进乡村振兴的宅基地制度改革路径比较
在长期的制度实践中，宅基地形成多元化的属性和功能。在居住保障属性之外，宅基地有三个与乡村振兴密切相关的属性，分别是土地财产属性、村级治理属性、再分配中介属性。基于本地资源禀赋和政策目标，不同地方政府激活宅基地的不同属性，形成宅基地制度改革的多元路径及其相应的乡村振兴模式。
2.1 宅基地市场与内生集体主导型乡村振兴
宅基地市场指的是村集体通过宅基地的市场化配置获得村庄建设资金的改革方式。在这种制度实践中宅基地是土地财产要素，村集体则是宅基地市场化配置的主体，整个过程中政府并不直接介入，仅提供政策法规支持。由于符合产权经济学理论的框架及其在部分地区得到经验支持，宅基地市场这种类型得到普遍关注。宅基地市场有诸多实现机制，其基本机制是宅基地有偿使用。宅基地本来是无偿分配的，如果政府允许有偿分配，而且还扩大宅基地流转(转让)范围，允许非集体经济组织成员使用，那么宅基地就可能有很高的价值。一旦宅基地有偿使用可以获得高额收入，那么集体就能够对农户的宅基地转让行为收取有偿使用费，也能够支撑宅基地有偿退出及宅基地抵押融资制度的运行。由于宅基地资源配置是集体主导的，收入也归集体自主支配，故宅基地市场支撑的乡村振兴模式可称之为“内生集体主导型乡村振兴”。
就目前来看，宅基地市场模式主要存在于浙江沿海农村。该地区宅基地资源非常稀缺，农村阶层高度分化，富裕农户愿意为优势地块支付高额费用。各地启动乡村振兴之后，村庄建设普遍面临“钱从哪里来”的问题，地方政府允许很多村庄探索由集体对新村规划的宅基地进行“有偿使用”(又称有偿选位)。具体办法是村社集体对符合分配宅基地资格的本村农户，采用竞价的方式分配宅基地，获得的有偿使用费作为村庄建设资金来源。据报道，浙江义乌市宅基地制度改革试点期间宅基地有偿选位费就达32亿元，成为村庄建设最大的资金来源。为了提升宅基地价值，义乌市还明确宅基地使用权可以长期流转，流转对象既可以是符合条件的村集体经济组织成员，也可跨集体经济组织转让，转让后使用期限最高为70年。扩大宅基地流转范围和延长土地年限提高了宅基地价值。
这种宅基地制度改革虽然在浙江沿海农村取得了很好的效果，也受到部分学者推崇，然而并没有得到大范围推广。目前，宅基地制度改革试点探索的宅基地有偿使用，其实践方式是对历史形成的宅基地多占、超占进行有偿使用，主要是为了解决历史遗留问题，增强宅基地管理能力，性质不同于在浙江沿海农村地区试行的宅基地市场化配置。这是因为从社会公平的角度来说，宅基地初始配置的市场化造成村庄社会排斥，不符合制度设置初衷。同样是发达地区，苏南农村普遍满足农户宅基地需求，禁止农户私下转让宅基地，这说明获得村庄建设资金并不是推动宅基地市场化的充分理由。
2.2 宅基地整治与外生集体主导型乡村振兴
在人财物快速流出村庄的背景下，宅基地整治的对象主要是“空心村”，涉及编制村庄规划、拆除空心房、整理村庄居民用地等内容。宅基地是作为治理要素存在的，村集体是基层宅基地管理主体，集体土地所有制是制度基础。在宅基地整治中宅基地市场并不存在，村集体预期通过良好的宅基地利用秩序条件承接政府项目资金，从而进行有效的村庄建设。这一类型的宅基地制度改革符合“自主治理”理论，在全国各地均有实践。该理论认为，具有很强外部性的宅基地是典型的“公共池塘资源”，宅基地管理理应成为村级治理的主要内容。乡村振兴背景下政府增加了资源下乡的力度，村庄建设的关键制约是村庄宅基地规划缺乏或者执行能力差。如果村庄严格执行村庄规划有助于建立良好的宅基地利用秩序，从而能够承接项目资源。这种乡村振兴路径可以称之为“外生集体主导型乡村振兴”。
在全国大多数正在实施乡村振兴战略的地区，宅基地整治均是重要内容，这是从普遍编制村庄土地利用和村庄建设规划开始的。在具体政策执行中主要的政策工具是宅基地退出。其逻辑是：由于人口城镇化和土地利用总规模的控制，村庄边界大体已经确定，村庄要建立有效的宅基地管理须以盘活存量宅基地为前提，这就需要村集体统筹土地利用，采用各种办法退出农户超占、多占的宅基地。大多数中西部地区相对而言经济并不发达，宅基地缺乏市场价值，一般采用这个路径。如江西余江县宅基地制度改革的主要任务是动员农民拆除农村闲置房、危房与已倒塌、无覆盖的房屋及其闲置、废弃的附属设施，目的是落实村庄规划、建设美丽乡村。由于主流理论寄希望于从宅基地本身获得财富，宅基地整治这种宅基地制度改革路径被学界忽视。
与宅基地市场不同，这种宅基地制度改革主要依赖内生的村级治理能力，不依赖特殊的区位条件。它也不触碰宅基地无偿配置的福利性原则，保障了农民的根本利益，具有正当性和合法性，故具有较强的可复制性。一直以来，宅基地管理是村民自治的基本内容。长期存在的宅基地管理困境与其说是宅基地无偿配置造成的，不如说是宅基地管理不善的问题。从国家试点政策来看，在基层治理体系和治理能力现代化背景下，宅基地制度改革的主要目标也是强化宅基地管理。在强化土地用途管制、保护耕地的背景下，地方政府也普遍通过制度化的方式优化和加强宅基地管理。针对宅基地市场化改革，国家提出探索宅基地“三权分置”，目的是盘活闲置农房和宅基地，适用条件严格，并不是宅基地全面市场化的制度安排。
2.3 宅基地增减挂钩与外生政府主导型乡村振兴
宅基地增减挂钩是非常特殊的一种制度安排，指村集体通过复垦村庄宅基地获得节余指标，再把节余指标投入土地市场获利的制度。宅基地的价值来源于其建设用地指标属性，宅基地扮演了地方政府向某个区域、某个村庄定向再分配财政资源的政策中介。这一宅基地制度改革类型契合土地发展权理论的解释。这一理论认为宅基地包含了农民享有的集体土地开发权利，农民让渡土地开发权利应当获得补偿。增减挂钩是一种实现土地发展权的独特机制：农户自愿退出闲置宅基地形成土地指标，地方政府可以用于新增城镇建设用地，并使用土地增值收益补偿农户。这一制度运行的前提是地方政府对土地指标的需求。土地指标是中国特色的土地管理手段之一，用于约束地方政府的征地规模。在大规模城市化进程中，偏紧的土地指标供给使得宅基地退出复垦形成的指标有很高的价值。整个过程中政府是资源配置主体，村集体是被动方，故称之为“外生政府主导型乡村振兴”。
宅基地增减挂钩曾经在多个地区运用，在乡村建设方面取得了不错的效果。四川成都是宅基地增减挂钩规模最大的中西部城市。为了实现土地指标价值，成都市允许土地指标市域内交易，并且制定了“持证准用”和“持证准入”政策，其收益足以支撑农村新型社区建设。安徽金寨是大别山区的贫困县和易地扶贫搬迁大县，也运用了增减挂钩政策。本地土地指标价格低廉，为了增加土地指标价格，安徽省允许金寨县节余的土地增减挂钩指标在省域内交易，达到转移发达地区土地财政收入的目标。据报道，其省域内交易的节余土地指标亩均价格达到48万元，约1.3万亩指标总价将超过50亿元，相当于该县4年的财政收入。
宅基地增减挂钩形成的是“指标”的市场，这和浙江义乌市农村的“实地”市场性质不同。土地指标市场的运作是虚拟的，土地指标生产、交易和收益再分配均有严格的规范，是政府主导的。因此通过宅基地增减挂钩获得乡村振兴所需资源的前提是地方政府本身有雄厚的财政基础，有大规模新增建设用地需求。如果缺乏这两个条件就需要通过上一级政府出台特殊政策，如把贫困地区土地指标调剂到发达地区使用，然后发达地区按照规定好的价格向贫困地区转移土地财政收入。这种特殊政策只有在脱贫攻坚过程中才能使用，有特别严苛的条件。
2.4 三种路径的比较
综上，在地方实践中宅基地制度改革是一个复杂的、多元化的整体，宅基地属性也是多元的(见表1)。从比较的视角来看，三种宅基地制度改革路径中最具可复制性的是宅基地整治，广大中西部地区可以借鉴这种路径助推乡村振兴。
表1 宅基地制度改革的路径比较
路径类型
土地属性
制度变革
乡村振兴模式
约束条件/可复制性
宅基地市场
土地财产
宅基地有偿使用
内生集体主导
少数地区探索/难以复制
宅基地整治
治理要素
宅基地退出
外生集体主导
村级治理能力/可复制性强
宅基地增减挂钩
再分配中介
土地指标交易
外生政府主导
发达地区或特殊政策/难以复制
      具体来说，在宅基地市场路径中村庄主要依靠宅基地有偿使用，把宅基地的财产价值变现，用来支持内生的、集体主导的村庄建设。这种路径只能在少数发达地区探索，以地方经济发达及政策允许为前提，缺乏可复制性。宅基地增减挂钩路径中虚拟的土地指标交易为政府土地财政定向的再分配提供中介，再分配不取决于村集体，而取决于政府的财政实力和扶持政策，完全是外生的、政府主导的，也基本不具备可复制性。宅基地整治这一路径中宅基地是村级治理要素，其直接作用是为自上而下的乡村振兴资金输入提供村庄土地利用秩序条件，具有可复制性。地方政府的核心任务是系统地提升村级治理能力，为宅基地整治秩序提供条件。


3 宅基地整治的政策执行过程与政策效果
宅基地整治在三种宅基地改革路径中具有明显的比较优势。那么，地方试点探索如何为大范围的宅基地整治提供经验?这可通过分析江西余江县宅基地制度改革试点案例，详述宅基地整治的政策执行过程来探讨。作为典型的中西部地区，余江县乡村振兴的主要制约因素是村庄宅基地管理不善、村庄规划难以顺利实施。为回应乡村振兴的需求，地方政府借改革契机加强宅基地整治，形成了促进乡村振兴的宅基地制度改革路径。
3.1 宅基地退出的制度安排
宅基地整治的政策执行工具主要是宅基地退出，然而宅基地退出在实践中面临经济和文化的困境。在分析困境之前先分析地方政府宅基地改革的政策内容。早在启动宅基地制度改革试点的第二年，余江县就制定了《深化推进“一改促六化”全面建设美丽乡村实施方案》，这里的“一改”就是宅基地制度改革，“六化”指的是乡村建设的各个层面。该方案把宅基地退出界定为宅基地制度改革的主要内容，以宅基地制度改革试点为契机，对废弃、倒塌、闲置的农房及其附属设施进行无偿或有偿退出。按照宜林则林、宜建则建、宜耕则耕的要求，做好退出闲置宅基地的统筹利用。依据该政策，宅基地退出分为有偿退出和无偿退出两大类。必须无偿退出的部分包括不符合规划的“一户多宅”的多占部分、户外厕所、闲置废弃的畜禽舍、倒塌住房、影响村内道路及公共设施建设的院子等。有偿退出的部分包括符合规划的“一户多宅”的多占部分、一户一宅退出的部分，补偿标准为20~150元/平方米；厨房及厕所等附属设施为10~30元/平方米。这种补偿标准是指导性的。
上述政策有经济的合理性，地方政府期望以最低的经济成本推动宅基地退出，但缺乏法律的强制性。宅基地退出源于“宅基地自愿有偿退出”政策，以充分尊重农民意愿，同时体现宅基地的财产价值。如果有农户不愿意无偿或低成本退出宅基地，那么地方政府就缺乏合法手段来实施。实践中即使地方政府愿意采用市场化的方式回购农户退出的宅基地，也缺乏经济上的可行性。另一个问题是原来那些建新拆旧、自愿退出旧宅基地的农户认为这种有偿退出制度是不公平的。依据土地管理法律和政策的规定，一户一宅是基本原则，农户退出超占宅基地是一种义务。在余江县有一个乡镇采用有偿方式退出宅基地，后来该镇的宅基地制度改革面临很大的困难，因为有偿退出宅基地破坏了这种义务意识，形成了农民关于宅基地财产的想象，反而不利于宅基地退出。
不止如此，南方村庄的地方文化也妨碍农户退出超占多占的宅基地，因为宅基地退出涉及文化观念的问题。余江县农村属于典型的南方农村，农民对宅基地有深厚的祖业权观念，这是一种有着文化和历史合理性的产权认知。对于政府而言，超占宅基地是资源浪费，应该退出；对于农民而言，这是祖先留下来的家业，具有浓厚的象征意义。宅基地是不进入市场的，也是不能退出的，除非祖业观念本身的消解。因此面对宅基地退出，政府一开始遇到的阻碍是社会性的。显然地方政府不仅需要形成有效的宅基地退出制度安排，而且要解决深层次的观念问题，解决超占多占宅基地有序退出问题，达到整治空心村、振兴乡村的效果。
3.2 通过社会动员构建宅基地整治的社会基础
宅基地制度改革是自上而下、自外而内进入乡村的政策变量，深刻地影响宅基地管理秩序。由于缺乏宅基地市场和宅基地增减挂钩的政策空间，地方政府需要借助治理手段推动宅基地退出，主要表现为通过“动员式治理”完成一次关于土地观念、利益和制度层面的革命。动员式治理的内容是国家自上而下分配到地方政府的“中心工作”，带有很强的政治性。动员式治理的方式包括两个部分：借助村庄(自然村)理事会的力量深度动员基层社会，形成较强的村民自治能力；短时间内动员科层体系，形成产权、制度和体制建设“三位一体”的宅基地管理体系。
整治空心村、实施乡村振兴是地方政府的任务，也是农民追求美好生活的要求。基于宅基地利益关系复杂和行政组织人力、物力、财力有限等原因，政府采取了充分利用社会内部力量的做法。具体办法是利用自然村事务理事会，形成政府认可合法的村民自治组织，这是宅基地制度改革的组织基础。理事会的实质是把村民自治体系延伸到自然村一级，通过政府引导使农民组织起来治理社会，把宅基地管理转化为村庄公共事务，从而解决国家政策下乡的“最后一公里”。
村庄事务理事会一般5~12人，其成员代表各个房头(家族)，成员一般是农村精英，属于新乡贤，是乡村振兴的“内源性力量”。他们原来扮演着村民小组长、党小组长、村民代表、房头长等公共角色，发挥着一定的治理作用。在宅基地制度改革背景下，地方政府把这些农村精英统合进这个新组织，增加农村社会治理的组织力量。此外，地方政府还把理事会合法化、规范化，成为国家和社会的组织节点，提升理事会的治理能力。这表现为地方政府从权利和责任两个方面赋权、赋责理事会。其关键是授权理事会作为“集体经济组织”管理本村集体土地资源和资产。按照规定，理事会可以根据“村账乡管、村务公开”的原则，管理本村集体经济组织的资金、资产、资源，包括但不限于宅基地分配、流转、退出、土地整治收益等各个方面。这就把事实上原来行政村没有而村民小组拥有的集体经济权力通过“理事会”方式制度化了。
为了激励村庄事务理事会及村庄精英，政府制定了多重策略，最主要的策略是普遍地建立规划和差异化的投入资源，形成各个村庄积极推动宅基地制度改革的竞争，最终指向乡村振兴战略落地。按照上级要求，政府在财政支持下普遍编制村庄规划，展现乡村振兴的前景。原来只有少部分村庄有规划，而且执行不力，形同虚设。2015年开始，政府就着手在全县完善村庄规划，一年多的时间内政府投入1500万元，完善所有行政村的总体规划和自然村建设规划。这些村庄规划张贴在村庄公共空间，因地制宜、简单实用。农民从村庄规划图就能清楚地看到村内道路、绿地、休闲广场等，看到了未来村庄发展的美好景象。同时，政府采取“项目竞争”的激励机制，由政府评定若干“示范村”，分为若干等级，等级越高项目资金投入越多。有的村庄属于示范点，获得了数百万的资金用于建设美丽乡村，有的村庄是一般村庄，仅获得十几万元，差距很大。乡镇根据各村宅基地制度改革进展情况决定项目资源的分配。于是各村理事会为了能够获得更多的资源投入，想方设法推动农户退出超占宅基地，把乡村振兴的空间腾退出来。这大大推动了余江县宅基地整治、宅基地退出工作的顺利进行。
村庄事务理事会主要发挥了两种作用。其一是示范作用，理事会成员带头退出超占宅基地。一开始拆除自家房屋时，大多数村民是迟疑的，这其中有认识不到位，也有利益或者价值的考量。理事会成员带头打破僵局，从理事会会长开始拆，然后是其他理事会成员，最后是普通村民。理事会成员和普通村民都是“自己人”的关系，这种关系使得政策执行不需要通过硬的法律、行政手段，而是通过人情、面子等软的社会文化手段。余江县超过80%的村民是通过这种方式完成超占宅基地退出的。其二是发挥治理“钉子户”的作用，实现对村庄内部社会的有效治理。对于少数村民不理解、不愿意退出超占宅基地，理事会就要上门做工作，分析具体的原因，比如对困难群众决定是否给予一定的补偿。如果理事会上门三番五次做工作村民还不愿意退，理事会就要利用村庄舆论和村规民约的力量施加压力。如有的村庄规定，不配合宅基地制度改革的村民不能参与端午节龙舟比赛活动，不能参加农历七月鬼节仪式。经济富裕的村庄还采用限制分红权利来约束村庄成员。
3.3 通过科层动员构建“三位一体”的宅基地管理体系
宅基地制度改革是国家任务，是阶段性的中心工作，对于地方政府而言，要使改革形成可复制的制度成果，需要从内部不断完善政策本身，形成宅基地管理体系，使宅基地制度改革试点期间形成的秩序能够长效保持。这是通过科层动员实现的。在地方政府领导下主要以国土部门为主，在几年时间内迅速建立了一整套新型宅基地管理体系，可概括为宅基地产权制度、宅基地管理制度和土地管理体制共同构成的“三位一体”的宅基地管理体系。
在土地集体所有制条件下，农村宅基地产权制度的特征是“公有私用”，即宅基地集体所有而农户使用。和耕地集体所有的观念不同，宅基地集体所有的观念不强，大多数农户认为宅基地是祖业，是个体农户及家族所有的。过去薄弱的土地管理、农户随意占地建房及不受惩罚强化了这种观念。地方政府认识到要推进宅基地制度改革，形成宅基地管理体系，先要扭转宅基地产权的传统观念。其具体措施是：确定宅基地使用权属于农户，宅基地之上的房屋是私人财产，但宅基地所有权属于村社集体。为了体现集体所有权，地方政府依据国家法律、政策及村庄规划的要求，赋予村社集体规划、分配和管理宅基地的权力，农户则有服从的义务。如2015年《余江县农村村民建房管理暂行办法》明确规定：“村庄规划编制后，村民事务理事会应当将规划范围内原已分配到户的耕地、林地等承包经营权及自留山、自留地、宅基地进行调整或收回，保障村庄规划的实施。”其结果是农村的土地集体所有观念极大地强化了，形成全社会关于宅基地产权观念的革命。有了这一产权观念变革的基础，政府和村庄事务理事会实施村庄规划、拆除空心房及附属设施等就不再有侵犯个人祖业、个人财产的问题。
宅基地管理制度是关于宅基地分配、利用和退出的制度规范的集合。地方政府对宅基地分配、农民建房管理、宅基地有偿使用、宅基地退出等进行规范，形成一套宅基地管理的规则体系，体现了现代国家治理基层社会、处理复杂公共事务的能力。这些制度包括行政性的宅基地管理制度和自治性的村规民约两个部分：一是县政府颁布实施的宅基地管理制度相关条例和政策意见，涵盖了农村土地管理的方方面面。过去土地管理粗糙，没有责任主体，没有规划依据和实施手段，当前的土地管理则高度精细化，任何做法均有据可查。二是由县乡政府指导理事会形成新的“村规民约”。过去的村规民约多是不成文的，是习惯法性质的，新的村规民约则是成文的结合本村实际制定的，张贴在村庄显著位置。这些村规民约构成正式制度的重要补充，丰富宅基地管理的制度资源，增加了宅基地管理的有效性。
宅基地管理体制指的是宅基地管理制度执行的治理体系和治理机制。地方政府新建立的宅基地管理体制是多层次的。从纵向来看，形成了宅基地制度改革的三层组织体系，不同层级有不同的功能。其中县党委政府是责任主体，具体工作是由“宅基地制度改革试点工作领导小组”承担，组长是县委书记。试点完成之后，这项工作交由主管部门，实现常规化管理。自然村层面的村庄事务理事会则是实施主体，通过村民自治方式管理宅基地。乡镇和村作为中间层则是协助者，对上把各项政策落实到自然村，对下把农民和理事会的各种诉求反映上去。从横向来看，在宅基地制度改革作为中心工作的背景下县级党委政府跨越科层限制，调动整合全县资源，体现党政体制的动员能力。这个工作领导小组是一个临时的统筹机构，由县委书记担任组长，主管宅基地制度改革的县国土局局长作为副组长，可以以县委县政府名义调动各部门资源达到推动改革的目的。比如成立“村庄规划编制工作领导小组”高位推动工作，把二线三线政策转变为一线政策。在这个领导小组中各个成员单位要服从大局，有责任共同做好村庄规划编制工作。
3.4 可复制的宅基地制度改革经验
余江县试点取得了极为显著的成果，被原国土资源部称为中西部宅基地制度改革的样本。这不仅在于余江县宅基地制度改革在宅基地整治层面取得了很大的成功，还在于余江县探索形成促进乡村振兴的、制度化的、可复制的宅基地制度改革模式。
从物质层面看，最为直观的成效是超占、多占宅基地退出和村庄建设成果的数据。根据余江县提供的资料，截至2017年7月底，全县共退出宅基地32491宗、4537亩。大多数农户无偿退出超占多占宅基地，无偿退出的宅基地宗数和面积分别占到81%、75.7%，这为有序建设村庄提供了土地条件。截至2018年7月，余江县新修村内道路478公里、沟渠490公里、绿化面积860亩。3年多时间，余江县直接投入宅基地制度改革的财政资金仅仅为4500万元，整合中央、省市项目资金3亿多元，平均到每一个自然村的宅基地制度改革资金投入总量仅为30多万元。这些资金投入实实在在的村庄建设中，很少用于宅基地退出补偿。同时，宅基地制度改革过程中余江县并没有发生一起群体性上访事件，社会保持高度稳定。
从制度层面看，余江县通过试点探索形成了符合中西部广大农村地区特征的、促进乡村振兴的宅基地制度改革路径——宅基地整治。相对于宅基地市场、宅基地增减挂钩，这种路径具有可复制性。宅基地并不是村庄建设资金的来源，而是充当村庄建设的土地秩序条件，这就克服了地方财政的困境。余江县改革伊始，地方政府就找到了困扰乡村振兴的痛点——宅基地管理不善，乡村建设面临个体分散使用土地和村庄统一规划的矛盾。为了解决这个问题，地方政府援用了中国特色治理机制——动员式治理，从社会组织和制度体系两个层面提升了村级治理能力。余江县不仅从村庄社会内部出发激活村民自治的力量，而且从外部制度供给层面找到了操作化路径，为提升村级治理能力提供有效的制度手段。这为中西部地区农村提供了一条可复制的宅基地制度改革路径。


4 结论宅基地制度改革是农村深化改革的一部分，是推进乡村振兴的重要着力点。我们需要把宅基地制度改革放在乡村振兴战略背景下，从实践中提炼宅基地制度改革的有效路径。已有研究聚焦于宅基地市场，把宅基地市场作为普遍路径，注重设计促进宅基地市场化的制度，忽视了地方实践中宅基地制度改革路径的多元性及其对乡村振兴的影响机制。本文通过比较研究揭示，在乡村振兴背景下宅基地制度改革有三种路径：宅基地市场、宅基地整治和宅基地增减挂钩。不同的宅基地制度改革路径激活不同的宅基地属性，形成不同的乡村振兴路径，同时也面临不同的约束条件。从可复制、可推广的角度来说，中西部地区要最大程度地发挥宅基地制度改革的乡村振兴效应，需把改革重点放在宅基地整治，形成资源下乡支撑的、外生集体主导型的乡村振兴模式，这是相对稳健的、较易操作的。很多地方财政资金利用的效益不高，村庄建设烂尾，村庄建设过程发生宅基地矛盾，对乡村振兴的期待和基层政策执行的效果存在很大的差距，其原因主要是没有找到适宜的宅基地制度改革路径，宅基地被误作财富源泉。2021年正值“十四五”规划的开局之年，“三农”工作全面转向乡村振兴，国家及有关部门应当分类总结，基于可复制的宅基地制度改革路径，支持乡村振兴战略落地。


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