如何养活中国人？中国式现代化的粮食安全方案

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 “国以民为本，民以食为天。”粮食问题不仅关乎每个人的生存权利，更关乎整体的国家安全。从“谁来养活中国”到“如何养活中国”，粮食命题引起人们的广泛关注。粮食拥有自然、经济与社会等多元属性，同时具有数量安全（粮食安全）、质量安全（食品安全）、国家和人民主权（粮食主权）这三项国家安全职能。粮食安全问题极其复杂，它涉及生产、资源、技术、制度、国际贸易及国家治理等一系列问题。本文将聚焦粮食安全观的转变与构建，梳理数量化粮食安全观、市场化粮食安全观与社会化食物主权观，探寻中国的粮食安全战略。

数量化粮食安全观：食物供应与获取

1974年11月世界粮食大会首次提出“食物安全”的概念，随后又将其进一步完善为：所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的食物，来满足其积极和健康生活的膳食需要和食物选择。在中国，我们普遍将“Food and Agricultural Organization”译为联合国粮农组织，食物安全随之译为粮食安全。粮食作为人类生存所必需的自然资源，自然属性成为了粮食的本初属性。在自然生产条件下，由于受土壤、气候以及生产技术等因素制约，粮食生产与供应过程具有一定程度的不确定性。因而，如何稳定提高粮食生产与供应数量，避免因得不到食物而发生“粮荒”，成为数量化粮食观关注的焦点。

资源论认为，合理开发和利用土地、水利、气候等自然资源是确保粮食安全的基础条件。常言道，“粮以土为本”，保障耕地安全是确保粮食自给的关键，因此需要实施“藏粮于土”战略，保护耕地红线。再者，“水利是农业的命脉”，干旱、水灾等自然地质灾害是粮食生产过程中面临的最大风险，实现水资源的高效利用是保障粮食安全的基础。此外，资源论指出，气候条件是影响粮食安全的又一个关键因素，需采取适应性措施以减少气候变化的威胁。

在技术论看来，通过改善种业与生物化学技术，“改造传统农业”，以此提高粮食产量，以科技手段确保粮食供应。由于受耕地总面积限制，对于中国来说无论怎样保护，耕地数量也很难有大的增长，正因为如此，必须着力推进以种业创新为代表的农业科技进步。一方面，“打好种业翻身仗”，解决农作物种源“卡脖子”问题，实现种业的高质量发展，这是保障国家粮食安全的根本；另一方面，肥料、农药、农膜等农业领域的化学生产技术，在保障粮食安全中具有支撑作用，科学利用生产要素是确保国家粮食安全的重大科技问题。

资源论与技术论的研究共性在于，两者都是从粮食的自然与经济属性出发，在粮食供应与粮食需求框架内分析粮食安全；他们主张改善生产条件与改进生产技术来提高粮食产量，通过增加粮食供应量来避免“马尔萨斯灾难”。但值得注意的问题是：在一些粮食生产大国和富裕的国家，粮食不安全的人口比例仍然很高；还有一些非洲国家虽然引进了先进的生产技术，但仍然走不出粮食饥荒的困境。这说明粮食供给数量是粮食安全的充分而非必要条件，即便粮食供应充足也可能发生饥荒。进而言之，还有必要从粮食的其他属性来寻找新的原因。

对此，从粮食的社会与政治属性出发，制度论对粮食饥荒的根源进行了更深入的探讨，其核心论点是，享有粮食是每个人生存权的基础，饥荒的发生往往是因个人获取粮食的能力受到制度性剥夺。1981年，阿玛蒂亚·森在《贫困与饥荒》中提出“食物获取权”的概念，他指出饥荒往往是社会中一部分人食物获取权的失效，个人和家庭拥有粮食所有权的实质性自由是研究饥荒的关键所在。粮食的获取是国家制度建构的结果，掠夺型制度会限制穷人获取粮食的数量，甚至剥夺他们的食物获取权。谁控制了获取粮食的途径与分配粮食的方法，谁也就掌握了占有粮食的权力。可见，在数量化粮食安全观中食物供应与获取是一体两面的，只有兼具充足的食物供应与充分的食物获取两个条件，才能确保粮食安全。这也说明，粮食危机不仅是一种生产危机，还是一种社会危机。甚至在更大程度上，粮食安全还是一个国际政治控制问题。它是唯一比石油更为必需的资源，有着不可忽视的历史、政治和国际意义。

从粮食安全到食物主权：反对不平等

自20世纪70年代以来，作为一种反对国家与政府干预的政治与经济思潮，新自由主义在各国经济政治制度改革与国际贸易关系上产生了深刻的影响，也被应用于农业改革与粮食政策当中。新自由主义主张“将粮食交给市场”，随之形成了有利于农业垄断资本的全球化粮食体系。世界粮食生产、贸易主导权及市场定价权逐步转移到大型的农业跨国公司手中，进而造成了新的不平等与粮食危机，在此背景下主张“粮食主权”的国际农民运动应运而生。

1新自由主义的主张：市场化粮食安全观

新自由主义农业政策主张“将粮食交给市场”，粮食安全的治理应该向市场和公司转移公共责任，以逐步剥夺粮食安全行为者（小规模生产者和粮食供应的家庭单位）的自主权能，粮食安全的监管责任应更多地从公共部门转移到私人部门，由市场掌握规则制定权。具体地，新自由主义的粮食安全观主要包括以下要素：一是生产资料私有化；二是粮食供应市场化；三是粮食价格竞争化；四是粮食贸易国际化；五是克服粮荒专业化；六是粮食安全分权化。

由于市场存在自利性与盲目性，新自由主义农业政策也产生了广泛的社会后果，尤其是威胁到种子安全与农业生物多样性。一方面，由于粮食生产大企业化、粮食经营大资本化、粮食产业大市场化，导致粮食种子逐步为一些大型的农业跨国公司所垄断；另一方面，这些种子公司大量收购粮种，导致种子生物多样性的丧失，减少了高产作物的遗传多样性。

新自由主义粮食政策的最严重后果还在于，一些发达的经济体实行差别化的农业政策，对外鼓动发展中国家采取新自由主义农业政策的同时,对内却采取了差别的保护主义政策，破坏了发展中国家的粮食生产体系，导致全球粮食资源配置结构的扭曲。正因为粮食分配的不平等，国际垄断资本造成了全球粮食供求的结构性矛盾，使得世界粮食危机日益突出。《2022年世界粮食安全和营养状况报告》估计，2021年全球和各区域的重度粮食不安全状况都有所加剧，全球约有8.28亿人（如图1）面临食物不足的困境，全球粮食安全形势在2015年发生了逆转，如果不尽快采取行动，人类将难以实现2030年消除饥饿的目标。

2国际农民运动：社会化食物主权观

在新自由主义方案下，粮食的政治属性愈加凸显。谁控制粮食，谁就控制政治。在一个国家如此，在世界更是如此。世界处在一个十字路口，必须在“少数人获利与每一个人获得粮食”之间做出选择。1996年国际农民运动组织“农民之路”首次提出“食物主权”，即：我们决定在自我尊重和尊重地球的基础上、在食物主权的基础上以及在公平贸易的基础上，创建农村经济。2000年《班加罗尔宣言》将食物主权与农业文化结合起来，2004年《圣保罗宣言》又从种子安全角度明确了粮食主权的地方行动主体为农民农业。2007年《聂乐内宣言》进一步指出：食物主权是人们享有通过生态和可持续方式生产卫生和文化适宜的食物的权利，以及人们定义自己的食物和农业体系的权利。概言之，粮食主权的内涵逐渐叠加，从一个观念性概念上升为经济权利，进而演化成赋有地方性知识的文化概念，最终成为所有共同体、人民、国家和国际实体普遍保护的综合性人权。

当前，亚非拉等地的食物主权运动不断发展，其政策主张主要包括：第一，粮食文化的观点；第二，合作和地方性知识；第三，保护国内种源和生产；第四，参与决策的能力；第五，获取生产资源和服务的权利；第六，农业可持续发展的观念；第七，人权的观点。

3比较分析：

市场化粮食安全观与社会化食物主权观

将新自由主义的粮食安全主张与国际农民运动的食物主权观进行比较（如表1所示），不难发现，两者在粮食生产、流通、分配与消费各个环节的政策主张，以及实质结果都存在显著差异。新自主主义的粮食安全观主张用私有化、市场化、竞争化、专业化与全球化方案解决粮食问题，但这种以利润为主导的粮食安全模式无法克服“为钱而生产”的掠夺性问题，随之造成了发达经济体与欠发达国家、国际市场与国内市场，以及大资本、大企业与社区的小农生产者之间粮食生产分配权的不平等，甚至导致了全球范围的结构性粮食危机。相反，食物主权运动极力反对新自由主义不平等的农业与粮食政策，代表了多边组织参与全球粮食治理的另一种理论框架，其核心是要争取农民、妇女与人类平等的食物权，争取社区、地方和国家制定农业和粮食政策的自主权利。实际上，两者走向了两个极端：一个是极端的市场，一个是极端社区和分权，本质上都具有新自由主义特征，后者不过是对前者的一种反向调整。

大粮食安全观：

“为人民而生产”的中国方案

中国式现代化的粮食方案具有明显的中国特性。中国既是一个农业大国和产粮大国，也是一个人口大国和用粮大国。与“为资本而生产”的市场化粮食安全观和“为权利而生产”的社会化食物主权观不同，中国“走自己的路”，形成了“为人民而生产”的大粮食安全观。

2013年12月10日，习近平总书记在中央经济工作会议上提出，要实施粮食安全战略，“必须实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。要依靠自己保口粮，集中国内资源保重点，做到谷物基本自给、口粮绝对安全，把饭碗牢牢端在自己手上。要坚持数量质量并重，在保障数量供给的同时，更加注重农产品质量和食品安全，注重生产源头治理和产销全程监管，让人民吃得饱、吃得好、吃得放心。”这意味着，粮食安全战略具有综合性，不仅表现为数量安全，还表现为品质安全、生态安全与健康安全。作为总体国家安全观的重要内容，中国的粮食安全战略具体体现为一种大粮食安全观。

党的二十大报告最新提出，“全方位夯实粮食安全根基”。所谓“全方位”，具有全面、完整、系统的涵义，既体现为粮食安全的体制机制、资源保障、科技支持、生产主体、收益保障与内外关系，也体现为粮食安全的产前、产中与产后全过程。可以说，“全方位”即是大粮食安全观，就是运用系统化思维与整体性方法，立足中国的大国基础与条件，结合市场化粮食安全观与社会化粮食主权观各自的优势，全面贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，以满足人民群众对美好生活的向往为目标，协调发挥中央、地方与基层，以及政府、市场与社会积极性，充分利用国际与国内两种资源两个市场，实现对粮食生产、流通、分配、消费等各环节的全过程治理，实现对粮食安全、食物主权与食品安全的全方位治理。

大粮食安全观体现为：一是大科技观；二是大储备观；三是大食物观；四是大安全观。它以“一个中心，两个着力点”为基本特征。“一个中心”，即中国的粮食安全以人民为中心，粮食“为人民而生产”，平等保障全体人民获取食物的权利。“两个着力点”，即粮食安全的全过程治理与全体系治理。在纵向上，通过全过程治理建立更高层次、更高质量、更有效率、更可持续的国家粮食安全体系。在横向上进行全体系治理，在总体国家安全观的框架下制定粮食安全战略，统筹做好粮食和重要农产品调控，协调推进粮食安全、食品安全与生态安全。

“端牢自己的饭碗”：

共同责任与共同缔造

粮食安全问题的治理方案，经过数量化粮食安全观、市场化粮食安全观与社会化食物主权观的三次迭代，三者分别聚焦于粮食供应、流通与分配过程中的数量、利益与权利问题。

根据既有理论与政策实践，可以总结出以下几个粮食议题：第一，从数量化粮食观来看，拥有高产的粮食生产技术、丰富的粮食生产资源和设施，不见得就一定会有粮食安全。第二，从市场化粮食观来看，依附于全球化供应一定会导致粮食结构性失衡并产生饥荒，但较高的粮食自给率不见得就会有粮食安全。第三，从社会化粮食观来看，拥有强大的国家能力及安全意愿不见得就能确保粮食安全，但是没有国家的强大统筹能力肯定不会有粮食安全。

综上来看，粮食问题是一个关涉经济、社会与政治，国家、市场与社会，中央、地方与生产者，粮食数量、粮食安全与食物主权的综合性命题，以上三种方案都存在既定的缺陷，单靠哪一种模式都无法有效避免粮食危机，为此要探索一种中国式现代化的粮食安全方案。

“端牢中国人自己的饭碗”，树立大粮食安全观的比较优势在于：统筹考虑粮食的自然、经济、社会与政治等多重属性，全方位夯实粮食安全根基。一方面，坚持数量与质量并重，兼顾基本口粮供应与更丰富食物获取。确保粮食安全，不仅要保障大米、小麦、玉米等基本口粮的供应数量，还要确保人们能平等获取健康均衡的食物营养，尤其是要确保食品质量与农业可持续发展，在人口规模巨大的条件约束下，探索人与自然和谐共生的中国式现代化。另一方面，坚持国内与国际并重，兼顾粮食生产流通与食物权利分配。克服全球粮食资源配置的结构性危机，需要构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的粮食安全格局。在确保口粮绝对安全的基础上融入国际市场，深度参与全球粮食治理，特别是尊重和保护欠发达国家，保障穷人、妇女及其他社会弱势群体平等的食物获取权利，这也体现了中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化，更是走和平发展道路的现代化。

在公共政策实践中，大粮食安全观的实现必须依赖于国家、市场和社会的共同缔造，而这又是以中央、地方和基层多者的共同责任为行动前提的，即以共同责任促进共同缔造。

保障国家粮食安全，解决食物贫困问题，需要“有效政府”与“积极穷人”共同协作。正因如此，中国的大粮食安全观，还表现为一种多方力量共同缔造的大责任观。

以共同责任促进共同缔造，具体体现为：国家、市场、社区和个体，特别是边缘地区、少数民族地区、贫困地区的生产者，共同参与制定粮食政策，赋予市场和农民生产的责任与权利，赋予社区和消费者分配的责任与权利，赋予中央、地方与基层政府治理的责任与权利。首先，国家对于粮食安全负有政治责任；其次，粮农企业是粮食生产、流通、消费等环节的重要参与者，对保障国家粮食安全负有公共责任；最后，种粮农户对粮食安全负有生产责任。社区或农村集体经济组织、基层自治组织对于保护集体土地、守住耕地红线也有监管责任。

文章摘编自《粮食安全观的转变与构建》，作者：陈 涛，邓大才。原文载于华南农业大学学报（社会科学版）2023年第3期【农业可持续发展】栏目，有删节。免费下载全文请点击下方“阅读原文”。

作者简介：陈 涛（1992—），男，湖北恩施人，福建师范大学文化旅游与公共管理学院讲师，主要研究方向为乡村振兴与地方治理。E-mail:estkwer@163.com

引用本文：

[1]陈涛，邓大才.粮食安全观的转变与构建[J].华南农业大学学报(社会科学版),2023(3):10-17.

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