圆桌 | 法律规则如何治理停限电？
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南方能源观察
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eo记者 陈仪方
编辑 姜黎
2021年9月底，东北出现拉闸限电，波及居民正常生活，停电成为全民话题。与此同时，全国多个省份也出现了不同程度的限电现象。其中，江苏、浙江等省为为完成“双控”目标而对高耗能行业采取限电措施，而包括东北在内的大多数限电省份，则面临煤炭价格暴涨采购难度增加的局面，“市场煤”与“计划电”的矛盾再现。在主管部门采取多方面措施的情况下，缺电危机已有所缓和，但“保供”仍然是今冬的关键词。
停限电现象涉及到政府、企业与个人间的多重法律关系，并引发了能源行业对于实现能源安全、市场化改革、低碳转型等目标所需的制度保障的深入思考。eo采访中国法学会能源法研究会多位专家，分析拉闸限电背后的法律关系，以及为保证能源的稳定供应和各项改革目标的实现，制度层面还须如何完善。
西南石油大学 王浩：
拉闸限电法律规范体系应健全
我认为，我们每一个公民都享有能源普遍服务权，也就是有权获得普遍服务，对应来讲政府应该履行能源普遍服务义务。对于停电、限电问题，政府部门应该履行自身义务，提前预判形势，统筹各方力量保证电力的供应，对于突发情况应有应急预案，保障民生，如果到了不得不拉闸限电的程度，应该做好信息公开和沟通解释工作，减少不利影响。要实现上述目标，需要有健全的法律规范体系。
目前政府部门实施停电限电的主要依据是国家发改委制定的《有序用电管理办法》，这一文件允许政府部门在电力供应不足、突发事件等情况下，通过行政措施、经济手段、技术方法，依法控制部分用电需求。
原电监会制定的《供电监管办法》规定了电网企业停限电时应该履行的通知义务，但因电网发生故障或者电力供需紧张等原因需要停电、限电的，《供电监管办法》未要求提前通知，而是规定按照有序用电方案或者事故应急处置方案执行。
电网企业配合政府通过限电完成“双控”目标的依据体现在《供电监管办法》第二十四条：“电力监管机构对供电企业执行国家有关节能减排和环境保护政策的情况实施监管……供电企业应当严格执行政府有关部门依法作出的对淘汰企业、关停企业或者环境违法企业采取停限电措施的决定。”
《有序用电管理办法》虽已有拉闸限电的规定：“各级电力运行主管部门不得在有序用电方案中滥用限电、拉闸措施，影响正常的社会生产生活秩序”，但其法律层级较低。
分析可见，目前拉闸限电的依据主要是部门规章和各类政策文件，法律层级较低，下一步还需进一步健全能源法律体系以保障能源普惠服务权实现。具体而言，首先，需要在能源基本法中明确能源普惠服务权，其次，在能源单行法中，规定促进能源普惠服务权实现的监管机制，最后，完善能源配套政策法规。
与此同时，未来环境保护领域和和能源领域的法律法规也应该相互衔接，不应环保是一个体系，能源是一个体系，政策之间打架，让有序用电始终在法律规则之下运行，政府能够依法行政，个人和企业有稳定预期。
华北电力大学 王学棉：
政府强制停电的法律性质
近年来，基层行政机关在实施城乡违法建设整治、环境污染治理、土地及房屋征收拆迁、淘汰落后产能、安全生产等行政执法活动中，频频要求供电企业对企业或者居民停止供电，引发一系列民事和行政诉讼。从已有的司法裁判来看，行政机关的强制停电行为可归为三类：行政强制行为，行政处罚行为和行政辅助行为。
根据《行政强制法》《行政处罚法》的规定，无论是将强制停电设定为行政强制、还是设定为行政处罚，均只有法律、行政法规可以设定（其中行政强制执行只有法律方可设定），部门规章、地方性法规、地方政府规章以及其他规范性文件均不能创设。现行有效的法律、行政法规中，设定了行政机关有权强制停电的法律和行政法规屈指可数，若干地方性法规所创设的有关强制停电的授权性规定在立法上尚值得推敲。
行政辅助行为不具有独立性，例如，强制拆除违法建筑物时，停电是强制拆除的必经步骤和辅助手段，强制拆除为基础行政行为。行政辅助行为不单独产生行政法上的权力与义务，它的合法性依附于其所辅助的基础行政行为，因基础行政行为的合法而合法、因基础行政行为的违法而违法。
供电企业是完成强制停电行政行为不可或缺的一环，同时又是履行供用电合同保障供电的民事主体，这样的双重身份也使得供电企业常常成为行政诉讼第三人或者民事诉讼被告。
行政机关是强制停电的决定者，从行政法权责相对应的一般原理来看，因行政行为所产生的法律后果应由作出该行为的行政机关承担。供电企业是强制停电的协助执行者，供电企业作为民事主体不具有对行政行为合法性进行判断或认定的职责，即便强制停电行为违法，其违法后果也应当由行政机关承担。供电企业这一协助执行者的角色与《行政强制法》中冻结当事人存款、汇款的金融机构类同。
重庆大学 黄锡生：
推动用能权交易，减少“一刀切”做法
用能权兼具着国家管控的公法内核和财产利益的外在属性。一方面，用能权制度具有管控功能，是国家为实现能源消耗总量和强度的“双控”目标而对特定个体能源使用权设置的一把新锁；另一方面，用能权制度具有激励功能，应在行政许可范围内承认用能权的排他性、可交易性等财产性特征，以充分发挥市场配置能源要素的决定性作用。
用能权交易对提高能源利用效率、实现“双碳”目标具有重要的推动作用。从全社会角度看，用能权交易制度通过设定能源消费总量目标并将其确权给用能主体用于交易，从而实现用能主体间的能源消费匹配。供需双方形成的市场价格可以使边际用能成本较低的企业从中获利，并加强节能力度，从而降低用能成本。
如能做好相关的制度设计，用能权交易制度是能够有效减少目前能耗双控中“一刀切”的做法。
用能权交易制度和碳排放权交易制度都是以国家政策为基础、在地方试点形成的，目前正朝法定化与交易市场全国化的目标迈进。两项制度实际不存在重合冲突，但存在一定的功能目标重合和制度设计上的相似与趋同。用能权交易制度侧重节能降耗，属于前端把控。碳排放权交易制度侧重温室气体减排，属于末端把控，二者具有制度协同空间。在“双碳”目标下，国家已经明确两项制度的建设方向为协调衔接，而不是彼此取代。
目前，两项制度的全国性交易市场还未建立、行业覆盖不全、准入门槛也不一，不同试点地方在监管部门、初始配额分配、交易方式等制度设计上不尽相同，客观上存在较大差异。因此，建议加快建设覆盖范围全面、准入统一的全国性用能权与碳排放权交易市场，通过立法明确两项制度的衔接规范、确立信息共享机制，并建立用能权指标与碳核证减排量之间的科学换算与抵扣机制。
上海交通大学 赵绘宇：
环境议题影响能源发展走向
我国并不缺乏煤炭资源，近期多个省份缺电的其中一个原因是煤电价格倒挂，在政府部门出台相应政策后，煤炭价格已经下降，电厂存煤天数开始回升。因此从根本上看，此次缺电本质上改革过程中的问题，要继续理顺煤电关系，用浮动电力价格适当传导能源成本，提升全民节能意识，同时要严格监控煤炭企业的非理性抬价。
可再生能源发电存在稳定性不足的问题，我国可再生能源对煤电的结构性替代脆弱易反弹。因此我们更要警惕对煤电的路径依赖，不能因为一时的供应波动而大量新建火电装机，回到高煤电的老路上。
从环境法的角度看，能源问题与环境法密切相关。环境法广义上指的是环境资源能源法，狭义上则专指污染防治法。气候变化与能源使用有很大关系，但与气候变化相关的法律议题通常也被归在狭义环境法范畴。
这是因为能源法受狭义的环境法影响太大。如果不考虑环境等议题，能源本身并不存在特殊问题。每个国家都可以根据自身条件开发使用能源。从宏观上看，能源问题真正被掣肘的地方就在于环境法。例如，通过环境立法限制尾气排放可以挤出传统能源汽车，发展新能源汽车。美国近二十年来有许多煤炭企业倒闭，还有许多产业转移到发展中国家，本质上来说也与环境法非常严格有关。
环境保护与经济发展的短期利益的冲突与平衡也是学界与实践领域的重大理论难题。但考虑到气候变化问题的严峻形势、国际责任的承担等，在发展经济的同时，双控政策和双碳目标不应动摇。
北京市鑫诺律师事务所 展曙光：
提升改革的系统性和整体性
从浅层次看，拉闸限电行为面临的问题是如何进一步合法化规范化，政府和电网企业都应该按照一定的规范采取停电限电措施，例如提前通知，减少伤害，避免出现安全事故等。
从深层次看，是怎么通过法律规则来治理和规避停限电。实际上本轮停电限电既不是电网供应能力出问题，也不是煤电装机不足，主要是在煤炭环节出问题。从这个角度讲，就要求法律和政策体系能够从整体考虑，设计覆盖整个业态的规则体系，例如，解决市场煤和计划电的矛盾问题，设计合理的机制保障煤电的基本生存和平稳退出等。
能源改革实际上就是对能源法律的修改。如果从狭义上理解法律，改革是对既往法律的突破。但法律本身具有一定滞后性，改革政策则具有探索性，一旦改革有了一些成果后，还是应该及时上升为法律，以法律的形式固化。用法律来推动改革，用改革成果来推动法律的形成，两者互动循环，最终都是为改革目标服务。
建设新型电力系统的目标于电改9号文之后提出，也是接下来深化电力体制改革的目标。该目标也应该通过一套法治化的规则来实现，而不是不停出台政策，再为政策打补丁。
在双碳目标之下，要坚持系统思维，全面评估整个能源领域、环保领域的改革。在全面评估的基础上，根据新的改革目标，对顶层设计进行优化调整，协调不同目标，解决破与立的问题，制定新的更有力度的改革举措，明确新的路线图和时间表。同时，要明确权责，强化责任追究，确保改革举措的落实。
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