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最早在2004年6月1日劳动和社会保障部发文的《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》劳部发〔2004〕18号中倡导做好农民工参加工伤保险、依法享受工伤保险待遇，但实践中农民工流动性强，工作时间短，用人单位往往难以落实按照固定职工标准，按用人单位参加工伤保险。

为了完善符合建筑行业特点的工伤保险参保政策，出现了建设项目工伤保险这一政策，最早见于“人社部发〔2014〕103号意见”。

该意见第一条“……针对建筑行业的特点，建筑施工企业对相对固定的职工，应按用人单位参加工伤保险;对不能按用人单位参保、建筑项目使用的建筑业职工特别是农民工，按项目参加工伤保险……”的规定，确立了建筑业职工特别是农民工，可按项目参加工伤保险的原则，其目的是为了完善符合建筑业特点的工伤保险参保政策，大力扩展建筑企业工伤保险参保覆盖面。

落实手段：建设单位在办理施工许可手续时，应当提交建设项目工伤保险参保证明，否则住房城乡建设主管部门不予核发施工许可证。

建设单位要在工程概算中将工伤保险费用单独列支，在项目开工前由施工总承包单位一次性代缴本项目工伤保险费，覆盖项目的所有职工，包括专业承包单位、劳务分包单位使用的农民工。

“建设项目工伤保险”制度设立之初的直接覆盖对象主要是住房城乡建设部主管的房屋建筑和市政基础设施工程，但“人社部发〔2014〕103号意见”同时对其适用范围也做出了延伸规定：“交通运输、铁路、水利等相关行业职工工伤权益保障工作可参照本文件规定执行”。

针对“交通运输、铁路、水利等相关行业建设项目参加工伤保险工作尚未启动”等情况。为推动建立健全建筑业按项目参加工伤保险的长效工作机制，巩固建筑项目“先参保、再开工”政策成效。人力资源社会保障部办公厅于2017年03月21日发布“人社厅函〔2017〕53号”《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的通知》，该通知明确定性：“建筑业按项目参加工伤保险，是适应建筑业用工特点做出的政策创新。”并要求“各级人社部门要增强政治责任感和工作紧迫感，切实抓好工作落实，围绕项目参保模式积极推进政策创新和管理服务创新，着力建立健全建筑业按项目参保长效工作机制，同时，为灵活就业人员、分享经济等新业态从业人员的参保管理工作积累经验，奠定基础”。

经过一段时间的具体实施，在总结经验及所取得成果的基础上，人力资源和社会保障部、交通运输部、水利部、能源局、铁路局、民航局于2018年1月2日联合发布“人社部发〔2018〕3 号通知”，该通知明确将“建设项目工伤保险”制度的覆盖范围进一步拓展到铁路、公路、水运、水利、能源、机场建设等工程建设项目，要求“确保在各类工地上流动就业的农民工依法享有工伤保险保障”。并再次明确：“……建筑施工企业相对固定的职工，应按用人单位参加工伤保险。不能按用人单位参加工伤保险的职工特别是短期雇佣的农民工，应按项目优先参加工伤保险……”。

施工总承包单位一次性代缴本项目工伤保险费，总承包单位作为工伤保险的投保人，工伤保险的投保人并不是认定双方劳动关系的唯一依据，判定劳动关系还是要以人社部那个确定劳动关系的文件为依据。

建设项目工伤保险是对原有社保关系的突破，投保人与参保人之间成立的工伤参保关系，而非劳动关系，该参保政策主要为解决一线建筑工人特别是农民工工伤维权能力弱、工伤待遇难落实的问题。实践中，作为施工总承包单位在为农民工办理工伤申报时，人社部门沿用原制式的《工伤认定书》、《劳动能力等级鉴定书》（用人单位处记载为施工总承包单位），导致农民工陷入错误认识，甚至很多法律从业人员甚至法官们直接依据《工伤认定书》就认定施工总承包单位与农民工之间存在劳动关系，这就混淆了投保主体和实际用人单位，实践中导致施工总承包单位额外承担了绝大部分应由实际用人单位支付给工伤职工/农民工的待遇。事实上，工伤认定书仅仅是对承担工伤保险责任的认定。只有双方存在劳动关系的，才会基于劳动关系承担相应的权利义务，例如解除劳动合同经济补偿金、未签订劳动合同的双倍工资或社保待遇的问题等。

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来源：襄阳市律师协会、襄阳广播电视台

审核：襄阳市律师协会  胡青松

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