议会与王权：双重政体下形成的税收国家 | 大卫·格拉米特

约翰·福蒂斯丘爵士（1531或1533-1607），又称沙尔登的福蒂斯丘，英国政治家。

年迈的约翰·福蒂斯丘爵士是英格兰王座法院的前首席大法官。他在15世纪70年代早期的著述中指出，英格兰政体属于一种政治政体兼国王政体。这一令人愉快的事实使英格兰与法国区别开来，后者属于国王政体。在法国，专横的国王可以随意征税。结果，法国“腐败横行，虚弱不堪，无力负担战争，亦无力防御国土，没有作战武器，根本无财力购置武器。尽管他们的生活极度贫穷和悲惨，他们却生活在世界上最富饶的土地之上”。与此形成对照的是，在英格兰，臣民的自由受到法律和议会的保护。国王必须遵守由王国社区在议会制定的法律。同样，他也必须要向议会申请拨付供给，并且不能随意征税。因此，英格兰“很强大，有能力与王国的敌人进行对抗，其他王国最好善待之，否则会受到它的打击。这都是拜政治政体所赐，我们便生活在政治政体之下”。 然而，福蒂斯丘及其同时代人认为英格兰政体所存在的问题在于，王室积贫，它要依赖合法的手段来筹集资金，最终导致极度穷困，反过来又成为近期所遇到的麻烦的主要原因。因此，自15世纪70年代开始，英格兰经历了深刻的财政文化的转型，这种转型旨在扭转王室的贫困，同时也削弱了福蒂斯丘所赞美的那些自由。

中世纪末期，英格兰的财政文化在三位爱德华国王统治期间得到了发展。在一系列危机当中，王室要求得到其臣民财富的一部分以资助王室政策的自由遭到了上流社会的反对和议会的质疑。例如，在1297年和1340年，为了得到供给，王室做出了政治让步。在同一时期，英格兰财政部成立，并确立了其执掌王国财政系统的职责。1311年颁布的《条例》（Ordinances）规定财政部负责所有税务，权力在国王的王室财务办公室之上。1338年的《沃尔顿条例》（Walton Ordinances）增加了一条规定，即要求英格兰财政部每年要呈递一份王国财务报告。这样，直到14世纪中期“王室财务成为一项真正的公共事务：来自国库（王室土地和其他来源的常规收入）和税收的财政收入具备了公共职能，维持王室和国土防御开支。君主和臣民各自为公共的利益而贡献财力，如果说它保留了君主为此目的而进行开支的权力……那么它也赋予了代表王国全体臣民的下议院在同样的条件下批评国王并请他就开支进行解释和报账的权力”。

在14世纪末期和15世纪初期，王国收入的收取和开支过程是透明的，向各政治阶层开放。整个政治国家在各个层面上都深入参与了这个过程。首先，也是最具象征意义的是，公共财政成为议会关注的对象。议会控制着间接和直接的税收，并不断地为税收的征收和支出设定条件。尽管到14世纪时实际的习惯做法是永久性征税，但羊毛补贴不是，同时要受到议会的控制。尽管这项税收自1342年起就几乎没有中断过，但是议会于14世纪80年代对它的征收所设定的限制条件对其性质来说仍然是一种重要的提示，即它是一种额外税收。即使1398年的议会和1415年的议会相继设立了生活补助的原则，但它仍然必须得到议会准许的这种思想，仍然是当时人们对公共财政所达成的一致观点的一种重要特点。直接税收的情况甚至更加明确。1404年11月，议会给予爱德华四世两项十五一税和十一税拨款，条件是任命战争财政总管，且其收支项目必须另册登记。然而，这并不是说，公共财政的过程以王室和不愿意支持王室政策的政治团体之间的冲突为特色。14世纪末期和15世纪的第一个十年里，议会实施了慷慨的批准征税举措：1401年，议会以模棱两可的“良好治理”为由授予了王室征税权，而在1404至1407年间，有三次议会的税收授予均明确地以为满足国王的家庭开销而征收。的确，从14世纪80年代中期至15世纪20年代中期的这段历史时期，见证了中世纪末期英格兰议会税收的全盛时期。然而，针对税收问题展开议会辩论，是政坛以一种正式和相互都理解的方式来挑战王权的一种手段。例如，1404年恢复王室土地的要求宣示了社会上对王室开支的一种广泛性的不满。的确，把平民愤与授予征税权联系在一起，是王室与臣民之间对话的一个基本组成部分。

其次，王室财政成为公共财政是因为政治国家是以王室债权人、纳税人和政府官员的身份参与其中的。13世纪末和14世纪初“税收国家”的兴起，使得国王越来越多的臣民们卷入到了日常的国家财政业务当中。关税体系的发展依赖于商人们以征收者、搜寻者以及控制者的角色进行合作。然而，更重要的是大约自1340年开始的一种转型，即向国王的臣民而不是向海外的商人和银行举债。有一点比较明显：英格兰王室对待本国债权人时不可能像对待外国债权人那样具有骑士风度，而且贷款的偿还也与议会同意直接税收的征收有着密切的联系。然而，王室接连不断地举债，数额大大超出了它所能够偿还的范围。王室在臣民当中的信誉可以说是其政治立场的晴雨表。王室财政的公共性质也确保了对王室财政政策的评论权不仅仅限制在议会和国王枢密院成员中间。14世纪末和15世纪初的几首政治诗歌旗帜鲜明地评论了王室的政策，并且还提出了建议。其中最有趣的一首政治诗歌是《加冕为王》（Crowned King ），这首诗歌写于亨利五世动身参加阿金库尔战役前夕。这篇作品中强调了公共财政体系的核心特点即互惠互利：国王在议会提出关于供给的申请，但反过来他又被提醒一位好国王所应该具有的美德，并且还接收到了议会发出的在即将到来的战役中一定要有良好表现的“指令”。

然而，对于王室和臣民们双方来说，这种体制的运行还存在问题。这些问题包括结构性的问题和政治上的问题。首先，最明显的需求在于快速把现金筹集并送至所需之处。到14世纪下半叶时，尽管财政部名义上负责控制收支，但很多日常性的公共财政业务都由各地方具体完成。不断增加的税收的收缴和开支都由国王的代理在地方上完成，财政部仅仅记录有关分配和再分配的簿记条目。这必定会导致财政部失去对税收的控制，因为它的“支出”金额习惯性地大于实际数额。其次，由于政治国家不情愿改写和扩大它的收入，王室的活动因而受到了限制。例如，下议院愿意在准许征收早已确立的十五一税和十一税时表现出它的慷慨大方，但是却不情愿批准征收那些能够增加总收入的新名目税收。同样，尽管羊毛补贴从14世纪中期起已成为间接税的一种常规特色，但王室却无力有效地针对不断扩展的布料出口贸易进行征税。于是，随着羊毛布料出口取代了纯羊毛出口，羊毛关税和补贴收入便随之减少。统治有力的国王在政治国家的支持下有能力使这种税收体系保持完好并可持续获利，但这并不能够掩盖这样的事实：15世纪初期的英格兰公共财政体系内部存在着结构性、程序性以及政治上的问题。

历代国王都把自己的家庭用作了不受“公共”财政部约束的一种财政机构，这证明了这种弱点的存在。每当出现财政危机的时候，国王们便被迫去借助他们真正的私有资源：他们保存在自己库房里的现款、珠宝和金（银）条。14世纪90年代末期，理查二世已经获取了相当大的一笔私人财富：在遗嘱中，他留下了2万英镑用来偿还家庭债务，据称他还聚敛了价值30万英镑的珠宝和金（银）条。这明显为那些专横的国王们创造了良好的条件。然而，更有趣的是国王的库房在亨利五世统治期间所表现出来的重要性。亨利五世的诺曼底战役在某种程度上提供了英格兰公共财政运作方面的一个典范：王室得到了政治国家的支持，后者通过议会批准了慷慨的征税权，所以精力充沛的国王便可以发动战争并取得极大成功。然而，与亨利五世的战争一样重要的是他在自己的库房里保存的私人资源，王室直辖领地的收入和他自己在战争中攫取的利益全都收在了这个库房。这笔个人财富的金额并不能够确定，但亨利五世在阿夫勒尔战役时得到了价值3万英镑的黄金和2000英镑的白银。值得注意的是，国王也使用他的库房来明里暗里绕开了公共财政。在阿金库尔战役前夕，诺维奇主教、王室库房的司库与数位勋爵、骑士和绅士订立了契约，承诺将使用国王库房里保存的珠宝来支付他们的战争薪资。国王并没有选择对未来税收进行担保，他做出了一个象征性的提示，即战争既是私人的和君主的，也是公众的和国家的。正是在这种背景之下，1421年国王巡视全国要求各地给予财政支持一事一定不能忽视。在无法从议会的公共平台获得足够的供给之后，亨利五世动用了王权私权来向臣民们举债。

亨利五世的英年早逝对于已经处于爆发点的公共财政体系来说无疑是一场灾难。未成年国王的继位再加上百年战争带来的压力进一步削弱了公共财政的基础。这一点在整个15世纪20年代表现得非常明显。1425年，议会同意王室借款2万英镑并以关税收入作为保障。第二年，借款额翻了一倍。然而这些仍然不够用：1429年司库亨格福德告知国王枢密院说，王室的计划开支至少超出其财政收入2万马克（13666英镑6先令8便士）。其原因有两个。首先，在统治开始后的最初几年里，议会并没有批准征收额外税赋。尽管羊毛补贴和吨税、磅税均得到了增加，但直到1428年议会才批准了征收羊毛补贴税，而直到1430年1月才支付了十五一税和十一税。其次，亨利五世的债务仍然存在。已故的亨利五世和亨利四世均留下了债务。1423年议会保留了国王的价值4万马克（26666英镑13先令4便士）的私人珠宝来抵这些欠债。议会也保留了兰开斯特公国的部分收入，来满足亨利五世遗嘱中的一些条款。如果没有一位成年国王的干预，那么要确保英格兰的资源能够满足其法国领地的需求几无可能。王室向自己的臣民借贷这种趋势使得公开的计算私利的行为被引入到了王室与臣民之间的财务关系当中。随着王室债权人数量的增多，资源需求的压力和为了避免或弥补损失而进行的抢夺均增加了。在最糟糕的情况下，这可以直接威胁到王室事务的进行。就像1424年2月塔波特勋爵约翰威胁到，如果王室不满足拖欠他的因监管蒙哥马利城堡而应得的酬劳，那么他就不解除对勒克图瓦（Le Crotoy）的围困。

一般来说，这种来自于债权人的经常性还款压力进一步弱化了王室的财务地位。王室土地监护权的出售、转让和优惠租赁，这些都是维护兰开斯特政权良好信誉所必需的手段。但是，这些手段最终却削弱了公共财政。所有这些1422年之前就已经存在的问题，现在由于幼主的继位和由此不可避免地引发的王室权威危机而得到了放大。

亨利六世成年后的统治期间，下议院对议会批准征税的态度体现出他们对国王的统治缺乏信心。尽管从1433年至1453年期间的每一届议会（1447年的议会和1449年11月的议会除外）都批准了议会补贴，但这些议会补贴所带来的收益以及得到支付的频率均出现了下降。在此期间没有特别重要的新名目税收出现：1440年施行的土地、财产转让补贴所带来的收入几乎可以忽略不计，而1431年、1435年、1450年以及1453年征收的收入税所带来的税收收入也没有传统的十五一税和十一税的税收收入多。此外，贸易税并没有提高，吨税和磅税其实在1442年还被削减了。伴随每次议会批准征税的是来自下议院发出的以贫困为由的请愿。财政部长向下议院呈递其财务记录的频度凸显出了财务危机。1439年在伯克郡首府雷丁市召开的议会上，下议院提出了一项声明，并且它又分别在1447年、1450年、1453年和1455年检查了财政部的财务记录。亨利六世统治末期见证了兰开斯特王朝统治下的英格兰公共财政体系的最终崩溃。内战是在国王、领主和平民组成的国家架构和公共架构之外进行的。王室就像它的贵族对手们一样，不得不依靠其库存的现金、金（银）条和珠宝这些私有财富。王室还大大地借助于它所拥有的私有土地庄园来支撑其军事战争。现在没有任何保存下来的资料能够显示这究竟是怎样做到的，但是似乎国王的私人库房和王室土地在其中起到了重大作用。从1457年开始，英格兰财政部接收到的大笔现款都被从威斯敏斯特转移到了切斯特、考文垂和凯尼尔沃思。在1459年约克公爵及同盟被剥夺了财产及公民权之后，他们大部分被抄没的庄园地产由专职的接收人来控制。这些接收人大概要把收据直接转交给王室库房。当然，直接付款到王室的库房早已不是什么新鲜事了，但是自1456年起其规模和频率表明它的重要性再次提升。到1461年时，中世纪末英格兰的“公共”财政文化明显辜负了国王及其臣民们的期望。

爱德华四世继续把他的库房用作国家财政的一种工具。自15世纪60年代中期开始，英格兰财政部已经失去了王室首要财政机构的地位。王室的库房主要以扩大了的王室庄园地产为基础来管理收入，这似乎最晚到15世纪70年代末时已经使王室的债务偿付能力得到了恢复。马克·奥姆罗德（Mark Ormrod）近来指出，这一点是通过从后来的金雀花王朝和出身于兰开斯特家族的国王施行的“税务国家”政策，回归到更早时期那些国王所推行的“产业国家”政策来实现的。实际上，随着政治社区支持国王的意愿达到了极限值，国王们的雄心壮志也开始衰退了。然而，这种观点过于简化和误解了约克政权财政的性质。他们的“土地收入实验”在很多方面满足了福蒂斯丘所提倡的重新为王室捐款，但同时权贵们管理自己收入的常规方法也得到了运用。这带来了非常重要而又影响深远的后果。首先，爱德华四世的库房收入属于私人性质，这个事实意味着该收入在英格兰财政部没有记录。其次，爱德华四世并没有放弃寻求额外征税的努力，但他却向世人展示了自己是一位具有创新精神的君主。爱德华四世本人不时地向议会权力发起挑战，要求议会批准给王室的供应，并责成议会监管其开支，这种情况在15世纪60年代表现得尤为明显。尽管议会的平民们仍然利用公共财政的说辞进行抗议，把他们对爱德华四世行为的不满记录在了议会卷宗里，但是国王基本上选择了无视他们。同样，在1472～1474年间，下议院试图为补贴税的征收和开支增设限制条件，尽管国王原则上同意，但是没有证据能够表明税收是按照它得到批准时的条件进行管理的。1474年和1481年爱德华四世推行的恩税也应当在这个背景下来考察。恩税并不是早些时候的一般性贷款，而是属于现行宪法框架之外的税收形式，而理查三世却对此无比轻视。正如这些围绕税收问题而进行的争论所体现出来的那样，约克王朝国王治下的王室财政的多数理论和实践仍然受到了“公共”财政这种提法的限制和约束。然而，值得注意的是，在约克王朝国王统治时期的第一次议会之后，再也没有了把王室的收入和开支的详细情况递交给议会的这种尝试。

另一方面，亨利七世似乎并不是如此地受到公共财政这种提法的约束。尽管从1487年开始他振兴了约克王朝库房财务机构，但他的财务政策的重要性并没有如此多地放在创新性管理上面，而是放在了强调创新性管理的理论和假设之上。正如他统治的其他方面的情况一样，亨利也许把目光盯在了法国，以求得到启发。法国王室的安全保障手段在于其财富并不需要向贵族也无需向议会负责。如此一来，王室库房这个私有的财政工具给亨利七世提供了一种确保政治安全的手段。就爱德华四世统治结束时进入王室库房金库的现款数量而言，尽管它可能已经超过了进入英格兰财政部金库的现款数量，但是在15世纪60、70年代，王室领地和君主特权的主要功能仍然属于政治性的功能，而不是向王室管理提供一种资助手段。到15世纪90年代时，这种情况发生了改变。亨利七世成功地改变了中世纪公共财政体系的三个基本特点。首先，王室的绝大多数收入属于“私有性质”，原因是这些收入由国王库房的司库来管理，它们既不在财政部进行登记，而且其账目又不交财政部审核。贸易税也被拿来据为“私有”：国王库房的账目簿显示，1486年批准给亨利七世终身享有的吨税和磅税收入便是采用这种方法处理的。一旦进入王室库房的“私有”范围，那么亨利七世便可以随意使用这些钱而不受枢密院或议会的干预。在其统治后期，亨利七世为了给马克西米利安皇帝和菲利普大公置办珠宝礼物花费了大量金钱（发生于1505年4月，其金额相当于王室一年的收入），目的是买通这两人使其支持自己，反对那些约克派昔日冒充拥有王位继承权的人们。这个事件体现出一位从前任国王们所受的财务约束中摆脱出来的国王所执行的外交政策。爱德华四世和亨利七世创立了可以资助他们实现政治抱负的替代性财务手段，从而使他们不再完全依赖于下议院为其慷慨筹资和政治社区的支持。这不仅是对王室财政状况窘迫的回应，而且也是认识到了这种资金受限的情况将削弱王室权威之后的一种回应。都铎王朝统治初期的王室财政与中世纪末期的前任国王们的财务存在本质上的差别。都铎王朝统治初期资金来源的基础是王室私有的、与土地相关的资源，它们进入了王室的库房。这个时期王室的资金来源基础并非是那些由议会拨付并受英格兰财政部控制的“公共”资金。15世纪70年代以来出现的这些变化，部分地满足了福蒂斯丘设计的成为“王室的一个新基础”的蓝图，但是这些变化出现所付出的代价是削弱了英格兰的“政治政体和君主政体”地位。

本文编选自《玫瑰战争简史》，欲求详细内容请购买原书，见上。

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