生态环保合规 | 绿色能源项目合规指引系列之十二：详解光伏电站用地新政

作者：傅前明

导读：在“双碳目标”的加持下，光伏、风电等已从单纯的能源替换项目突进，演化为具有根本性和全局性的战略纵深突破，是故宜称“绿色能源项目”予以明示。

而从生态环保法律服务的角度看，绿色能源项目合规既是相对成熟的市场化法律服务产品，也是律师行业贴近新时期高质量发展主线生发业务创新的沃土。兹以项目类别作为纬线，以项目建设流程作为经线，纵横交错、条块结合地析出重要节点，佐以项目自建与投资并购合规管理实务要领，提出具有较强针对性的绿色能源项目合规管理系列指引，供绿色能源企业、投资机构和法律服务界同仁参考。冀在具体项目中形成合规共识，落实合规措施，防范合规风险，并以个体项目的高质量持续积累，裨益于我国绿色能源发展的大局和“碳达峰碳中和”的宏伟目标。

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今年3月28日，在自然资源部官方网站上发布了3月20日成文的自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室、国家能源局综合司《关于支持光伏发电产业发展 规范用地管理有关工作的通知》（以下简称《光伏发电用地通知》）。

这是后疫情时期、“双碳目标”背景下，继2013年7月4日国发〔2013〕24号《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》、2015年9月18日国土资规[2015]5号《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》、2017年9月25日国土资规[2017]8号《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》之后，第四次专门针对绿色能源项目用地的规范性文件，对于光伏发电项目合规管理工作具有重大的意义，是以本文予以详细解读。

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一、出台背景与规范目的

（一）对长远目标的即时响应

1.“双碳”窗口期的立场表态。党的二十大报告提出要积极稳妥推进碳达峰碳中和，实现“双碳”目标的方向不变力度不减，充分表明了我国的战略定力与稳中求进的策略。而“双碳”目标最直观的共识路径是利用至2030、2060的有限的时期内实现能源结构的绿色转型。据国家能源局统计数据，2020、2021、2022三年分别实现新增风光装机1.2亿千瓦、1.01亿千瓦、1.25亿千瓦，2023年计划实现新增1.6亿千瓦；而根据国务院的规划安排，2030年风光装机目标12万亿千瓦，2060年非化石能源消费比重超80％[1]。光伏发电项目是绿色能源体系的重要组成部分，故而应在土地政策上体现出明显的倾斜与扶持。

2.投资拉动经济的大局。早在新冠疫情防控胶着之时，国务院出于“疫情要防住、经济要稳住、发展要安全”的考虑于2022年5月24日发布《关于印发扎实稳住经济一揽子政策措施的通知》，其中明确提出“…加快推动以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点的大型风电光伏基地建设，近期抓紧启动第二批项目，统筹安排大型风光电基地建设项目用地用林用草用水…”。而新近被任命为国家发改委主任的郑栅洁，在此前担任安徽省委书记时曾公开表示“没有项目，没有投资，就没有未来。”[2]而“十四五”期间对绿色能源的持续投资，必将对我国经济的高质量发展提供源源不断的推进动力。

3.部局聚合与“三调”成果的底气。2018年国务院机构改革将国家林业和草原局定为自然资源部管理的副部级国家局，较好地实现了土地管理与林地、草地等特殊地域管理的融合，能有效地避免管理规范各自为政甚至相互冲突的情形，因此凡涉及林地、草地的光伏项目，都具备在国土空间规划“一张图”上实现项目落地的制度基础。此外，2021年8月完成的第三次全国国土调查及此后的年度国土变更调查（以下简称“三调”），全面掌握全国主要地类数据，客观地反映了我国国土利用状况和耕地保护、生态建设、节约集约用地方面存在的问题[3]，为在相应的国土空间总体规划中合理安排光伏项目新增用地规模，提供了全面、准确、具体、扎实的数据依据。

4.填补光伏电站用地规范的缺口。此前与光伏电站用地相关的3份规范性文件中：（1）2013年7月4日国发〔2013〕24号，其所确立的“沙戈荒”等未利用地土地光伏发电项目倾斜政策，以及划拨、租赁供地方式等支持性措施，但是存在着现实操作性不强的缺憾。（2）2015年9月18日国土资规[2015]5号，采取差别化用地政策支持新业态发展，对光伏发电项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地，提出了具体的支持措施，对项目永久性建筑用地部分提出了管理要求，对随后的集中式光伏电站以及风光大基地项目落地起到了积极的促进作用；但是其有效期为八年，面临在今年9月17日失效的窘境。（3）2017年9月25日国土资规[2017]8号，重点在于支持光伏扶贫电站用地，同时也对光伏复合项目用地提供了较大的便利；但是其有效期仅五年，已于2022年9月24日失效。因此，光伏电站用地管理规范在客观上与绿色能源发展的大势呈现出较强的张力形态。

（二）具体目的指向

1. 稳住宏观经济大盘。《国务院关于印发扎实稳住经济一揽子政策措施的通知》（国发〔2022〕12号）既具有努力实现2022全年经济社会发展预期目标的明显时效性，又具有稳定宏观经济的长期指导性。国务院对于所提出的六个方面33项具体政策措施及分工安排，明确要求中央政府各部门密切协调配合、形成工作合力，对本部门本领域本行业的工作进行再部署、再推动、再落实；同时要求各省级人民政府靠前发力、适当加力，推动政策措施尽快落地见效。因此积极落实国发〔2022〕12号所提出的第21项政策措施“抓紧推动实施一批能源项目”，是自然资源部和国家林草局的份内之事。

2.支持绿色能源发展。当前能源电力系统的安全高效、绿色低碳转型已经成为全球发展趋势，我国着力构建的新型电力系统具有“安全高效、清洁低碳、柔性灵活、智慧融合”的内在特质要求。所以，光伏等绿色能源的充分发展不仅是具有确定性的“政治正确”，而且也是我国经济社会安全、高质量发展的“不二法门”。但在项目实践中，光伏电站占地广阔、涉及土地类别繁杂，相关管理规范欠缺， 由此导致的合法、合规问题令投资人心中无底、无所适从，市场投资意愿与行动都受到了极大的抑制。因此在客观上，需要主管部门及时出台具有确定性的管理规范，用以稳定市场预期、促进光伏项目投资更加活跃。

3.加快大基地项目建设。2022年6月1日国家发改委、国家能源局等九部门联合印发《“十四五”可再生能源发展规划》，将可再生能源替代行动定位为“推进能源革命和构建清洁低碳、安全高效能源体系的重大举措，是保障国家能源安全的必然选择”，并且列明了包括新疆、黄河上游、河西走廊、黄河几字弯、冀北、松辽、黄河下游等新能源基地建设清单。一方面，建设就地消纳为主的大型风电和光伏发电基地建设（松辽、冀北、黄河下游等）；另一方面以区域电网为支撑、以输电通道为牵引、以高效消纳为目标，推进建设以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点的大型风电太阳能发电基地（内蒙古、青海、甘肃等）。而《光伏发电用地通知》恰恰能够为大基地项目扫除用地的障碍。

4. 规范项目用地管理。然而凡此种种，都必须以不突破我国土地管理法律体制基本框架为先决前提。光伏项目用地管理机制，由大到小分可为三个层次：（1）首先在国土空间布局上应当符合“三区三线”[4]管控规则。（2）其次在项目选址上应当顺从政府产业发展规划指引，集中式光伏发电原则上纳入大基地项目，优先选择在沙漠、戈壁、荒漠等未利用地区域、以及油田、气田、采煤沉陷区中的非耕地区域以及存量建设用地之上；分布式开发则与城镇屋顶光伏行动[5]、“光伏+”综合利用行动[6]、千家万户沐光行动[7]、光伏廊道示范[8]相结合。（3）最后必须严格遵守耕地保护与生态保护的刚性规则，不得占用永久基本农田、基本草原、Ⅰ级保护林地，要主动避让耕地、生态保护红线、历史文化保护线、特殊自然景观价值和文化标识区域等。

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二、《光伏发电用地通知》内容梳理

《光伏发电用地通知》，包括前言和五个综合性条款，五个实体性条款分别冠名为：一、引导项目合理布局；二、光伏发电项目用地实行分类管理；三、加快办理项目用地手续；四、加强用地监管；五、稳妥处置历史遗留问题。因此，结合宏观历史背景和监管的具体目标指向，可以从两个层面上对通知进行解析。

（一）宏观层面的主导思想

1.宽容历史遗留问题。其实在某种意义上，光伏发电行业目前被卡在历史的瓶颈中，具体表现为3个方面：（1）生态红线对划线前既有光伏电站的溯及性冲击。目前我国陆域国土面积的四分之一被划入了生态红线[9]，在划定生态红线的过程中出现了大规模拆除光伏电站的案例，给投资者带来巨大的经济利益损失和深刻的心理恐慌；如果不对此问题做出历史性交待，光伏发电产业很难轻装前行；（2）《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》业已失效，但是现实中还存在着据此而批准立项而尚未建成投产的部分光伏发电项目， 因“皮之不存，毛将焉附”而使这些项目面临进退失据的尴尬处境；（3）还有极少数光伏电站项目未及完成立项，但是已经通过用地预审或地方了明确用地意见，该用地预审或用地意见的效力如何，也缺少明确的判断标准。因此，《光伏发电用地通知》从总体上持宽容立场，解除了市场投资主体的思想包袱，重拾了光伏发电产业的信心。

2.引导新建光伏电站合理布局。光伏发电在取消补贴后即是完全意义上的市场化项目，以备案方式的政府投资管理也比较柔弱；但政府主管部门显然不能就此放手。《光伏发电用地通知》以国土三调成果为基础，以一面堵截、一面敞开的方式，将新上项目引导到沙戈荒、油气田、采煤沉陷区等未利用地区域以及低效用存量建设用地上来。

3.分类精准管理工程项目用地。《光伏发电站工程项目用地控制指标》于2022年12月5日公示后成为行业标准，其不仅精细地将光伏发电站用地分为光伏方阵用[10]、变电站及运行管理中心用地[11]、集电线路用地[12]、场内道路用地[13]等四类，而且科学地提出了各自的用地界定、用地指标、指标调整，具有确定的指导意义。但是作为行业标准，其本身并无强制性法律效力。《光伏发电用地通知》明文认可了《光伏发电站工程项目用地控制指标》；并且在此基础上，从行政监管的角度将前述四个地类归纳为光伏方阵用地和配套设施用地，对应地提出了差异性的管理要求。 

4.项目用地优先服务与托底监管。《光伏发电用地通知》贯彻“放管服”[14]改革精神，以较大的篇幅对监管部门提出了具体要求，突出光伏发电项目用地审批服务效率的重要性和必要性；与此同时也重申了强化用地日常监管与执法的原则与路径。

（三）新变化新要点

1.嵌入国土空间规划。（1）将各地分散的光伏发电存量项目集中反映到国地空间规划图中；（2）整合产业规划与国土空间规划，对新建与筹建的大型光伏基地和光伏发电项目提供最优空间布局方案，促成其尽快建成落地；（3）在符合统一规划的前提下，赋予基层（市、县、乡镇）国土空间总体规划安排光伏项目新增用地规模、布局和开发建设时序的权能；（4）对经可行性论证后纳入国土空间规划“一张图”的具体项目，视为已获得新增用地用林用草的规划审批依据。

2.指出新增项目的领地。（1）在沙漠、戈壁、荒漠等区域建设大型光伏基地；（2）在油田、气田以及难以复垦或修复的采煤沉陷区的非耕地区域，因地制宜建设光伏基地；（3）光伏扶贫项目及利用农用地复合建设的光伏发电站项目，仍可按原批准立项条件进行建设；（4）允许光伏发电项目输出线路穿越国家沙化土地封禁保护区；（5）选址应尽量避让耕地、生态保护红线、历史文化保护线、特殊自然景观价值和文化标识区域、天然林地、国家沙化土地封禁保护区；（6）严格禁止新建、扩建光伏发电项目占用永久基本农田、基本草原、Ⅰ级保护林地和东北内蒙古重点国有林区。

3.提出光伏方阵用地合规要求。（1）光伏方阵用地不得改变地表形态，该地表形态以“三调”成果为监管底版；（2）光伏方阵用地不得占用耕地（3）光伏方阵占用其他农用地的，应根据实际合理控制，节约集约用地，尽量避免对生态和农业生产造成影响；（4）光伏方阵用地涉及使用林地的，必须采用林光互补模式，即可使用年降水量400毫米以下区域的灌木林地[15]以及其他区域覆盖度低于50%的灌木林地；（5）不得采伐林木、割灌及破坏原有植被，不得将乔木林地、竹林地等采伐改造为灌木林地后架设光伏板；（6）光伏支架最低点应高于灌木高度1米以上；（7）各地结合实地确定每列光伏板南北方向的合理设置净间距；（8）应采取有效水土保持措施，确保灌木覆盖度等生长状态不低于林光互补前水平；（9）光伏方阵使用灌木林地的，施工期间应办理临时使用林地手续，运营期间相关方签订协议，项目服务期满后应当恢复林地原状；（10）光伏方阵用地涉及占用基本草原外草原的，以“草光互补”模式为导向，由地方林草主管部门确定项目的适建区域、建设模式与建设要求。（11）光伏方阵用地允许以租赁等方式取得；（12）光伏方阵用地实行用地备案，不需按非农建设用地审批。

4.确定配套建设用地的管理规则。（1）配套建设用地是指光伏方阵用地以外的，包括变电站及运行管理中心用地、集电线路用地、场内道路用地等，原则上按建设用地进行管理，应依法依规办理建设用地审批手续；（2）配套建设用地如果涉及占用耕地的，按规定落实耕地“占补平衡”[16]；（3）比照方阵场内道路用地优惠政策（不需按非农建设用地审批），对于符合光伏用地标准，位于方阵内部和四周，直接配套光伏方阵的道路，按农村道路用地管理，涉及占用耕地的，按规定落实耕地“进出平衡”[17]。

5.光伏发电项目用地服务机制。（1）预置联审，要求地方各级自然资源、林草主管部门建立起项目用地用林用草审查协调联动机制，避免多头管理；（2）前置监管，对于符合国土空间规划和用途管制要求、纳入国土空间规划“一张图”的国家大型光伏基地建设范围的项目，自然资源、林草主管部门应在项目立项与论证时对项目用地用林用草提出意见；（3）要在严格执行《光伏发电站工程项目用地控制指标》和光伏电站使用林地有关规定的基础上，充分保障项目用地用林用草合理需求。（4）及时为光伏发电项目建设用地办理土地征收手续；（5）光伏用地单位与农村集体经济组织或国有土地权利主体、当地乡镇政府，如果约定以租赁、入股等方式取得方阵用地，在各方签订用地与补偿协议后报当地县级自然资源和林草主管部门备案即可。

6.对光伏发电项目用地的强力监管。（1）首先是要求省级自然资源、林草、能源主管部门等，结合本地实际，制定光伏发电项目用地实施办法与管理措施，加强对属地光伏发电项目建设的指导与监督；（2）其次是要省级自然资源和林草主管部门加强对光伏发电项目用地，特别是光伏方阵用地的日常监管，不得允许改变土地用途，严禁擅自建设非发电必要的配套设施；（3）在开展“三调”后年度国土变更调查时，将光伏方阵的占地范围以单独图层作出标注，作为用地监管的基本依据；（4）将光伏发电项目用地纳入日常督察执法，及时发现和严肃查处违法违规用地行为。

7.《光伏发电用地通知》的溯及力。（1）通知自发布之日起施行，原则上不具有溯及力；（2）但是对于按照国土资规〔2017〕8号《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》已经通过用地预审或地方明确用地意见、但项目未立项的，则具有溯及力；（3）对于生态保护红线内零星分布的已有光伏设施，亦溯及地追认其合法性，允许其以现状继续保存并按照相关法律法规规定进行管理，在项目到期后由建设单位负责做好生态修复。

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[1] 腾讯网：《国务院发布“双碳”工作意见：2030年风光装机目标12万亿千瓦，2060年非化石能源消费比重超80％》，https://new.qq.com/rain/a/20211025A04UF400

[2] 网易新闻：《安徽省委书记郑栅洁：没有项目，没有投资，就没有未来！》，https://www.163.com/dy/article/HG0EQPIH0538J4LT.html

[3] 新华社：《第三次全国国土调查主要数据成果发布》，载国务院官网，http://www.gov.cn/xinwen/2021-08/26/content_5633497.htm

[4] “三区”即农业、生态、城镇三个功能区，“三线”即永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界。可参见《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条第一款“国土空间规划应当细化落实国家发展规划提出的国土空间开发保护要求，统筹布局农业、生态、城镇等功能空间，划定落实永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界。”

[5] 以“自发自用、余电上网”的分布式光伏发电，提高建筑屋顶分布式光伏覆盖率。“十四五”期间，新建工业园区、新增大型公共建筑分布式光伏安装率达到50%以上。

[6] 农光互补、渔光互补等光伏发电复合开发，在新能源汽车充电桩、高速铁路沿线设施、高速公路服务区等交通领域和5G 基站、数据中心等信息产业领域推动“光伏+”综合利用。

[7] 结合乡村振兴战略，统筹农村具备条件的屋顶或统筹安排村集体集中场地开展分布式光伏建设，建成1000 个左右光伏示范村。

[8] 利用铁路边坡、高速公路、主干渠道、园区道路和农村道路两侧用地范围外的空闲土地资源，推进分布式光伏或小型集中式光伏开发建设。

[9] 新华社：《我国四分之一陆域国土面积划入生态保护红线》，http://www.gov.cn/xinwen/2021-07/09/content_5623889.htm

[10] 光伏方阵用地包括组件用地、逆变器室及箱变用地、方阵场内道路用地等。

[11] 变电站及运行管理中心用地包括变电站用地和生活服务设施用地。其中，1.变电站建设用地包括生产建筑用地和辅助生产建筑用地。（1）生产建筑用地包括升压设备、变配电设备、变电站控制室（升压设备控制、变配电设备控制、其他设备控制）用地；（2）辅助生产建筑用地包括光伏发电站中控室、计算机室、站用配电室、电工实验室、通信室、库房、办公室、会议室、停车场等设施用地。2.生活服务设施用地包括职工宿舍、食堂、活动中心等设施用地。

[12] 集电线路用地是指光伏发电站项目区内集电线路建设用地。

[13] 场内道路用地是指保证项目生产运营的光伏发电站场区内部运行道路用地。

[14] 参见国务院办公厅《关于服务“六稳”“六保”进一步做好“放管服”改革有关工作的意见》《关于印发第十次全国深化“放管服”改革电视电话会议重点任务分工方案的通知》等。

[15] 依据2023年4月6日自然资源部 国家林业和草原局《关于以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界 规范林地管理的通知》，国家特别规定的灌木林，是指分布在年均降水量400毫米以下的极干旱、干旱、半干旱地区，不包括乔木分布（垂直分布）上限以上地域的灌木林。

[16] 参见2017年1月9日《中共中央 国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》。

[17] 耕地“进出平衡” 是指对一般耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的区域，按照年度耕地“进一出一”、“先进后出”的方式，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地。

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作者：傅前明  高级合伙人

商事合规团队 北京

fuqianming@lantai.cn

傅前明律师拥有三十余年持续精深的法律研究与实践经历，拥有深厚的法官、法务、律师等多样化的从业心得，在项目服务中能够很好地落实换位思考，高效塑造不同职责社会角色的法律人共识，柔和而绵密地将法律方案输出成为实践路线，最大限度地维护客户的合法权益。

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