生态环保合规 | 绿色能源项目合规指引之五：风电项目合规新视角 ——央地关系中的大棒与胡萝卜 （上篇）

作者：傅前明

导读：在“双碳目标”的加持下，光伏、风电等已从单纯的能源替换项目突进，演化为具有根本性和全局性的战略纵深突破，是故宜称“绿色能源项目”予以明示。

而从生态环保法律服务的角度看，绿色能源项目合规既是相对成熟的市场化法律服务产品，也是律师行业贴近新时期高质量发展主线生发业务创新的沃土。兹以项目类别作为纬线，以项目建设流程作为经线，纵横交错、条块结合地析出重要节点，佐以项目自建与投资并购合规管理实务要领，提出具有较强针对性的绿色能源项目合规管理系列指引，供绿色能源企业、投资机构和法律服务界同仁参考。冀在具体项目中形成合规共识，落实合规措施，防范合规风险，并以个体项目的高质量持续积累，裨益于我国绿色能源发展的大局和“碳达峰碳中和”的宏伟目标。

风力发电，依照是否与大电网相联为标准可分为离网型风力发电和并网型风力发电；同理，其在现代“微电网”中也可标识为联网型和独立型两种类别[1]。由于离网型风力发电往往适用于电网不能覆盖的零散供电场景，所以通常不被作为商业项目对待。而并网型风力发电可进一步分为陆上风力发电和海上风力发电。从我国规范性法律文件以及项目实践来看，陆地风电项目又可区分为集中式风电项目（规模化集中开发的大型风电场）[2]和分散式风电项目（指所产生电力可自用，也可上网且在配电系统平衡调节的风电项目）[3]；海上风电，是指沿海多年平均大潮高潮线以下海域的风电项目以及相应海域内无居民海岛上的风电项目，具体包括潮间带和潮下带滩涂风电场、近海风电场和深海风电场。[4]

我国风力发电肇始于20世纪50年代后期，主要是以非并网小型风电机组来解决海岛及偏远地区供电难的问题；70年代末期我国开始研究并网型风电并引入国外风电机组建设示范风电场，1986年5月首个示范性风电场（马兰风力发电场）在山东荣成建成并网发电；从产业发展角度，可分为早期示范（1986-1993年）、产业化探索（1994-2003年）、产业化发展（2004-2007年）、大规模发展（2008-2010年）、产业调整（2011-2013年）、稳步增长（2014年-2019年）等六个阶段[5]。早在2010年底，我国风力发电累计装机容量达到4182.7万千瓦，跃居世界第一，此后并连续保持世界第一[6]。据国家能源局统计数据，2022年全国累计发电装机容量约25.6亿千瓦、同比增长7.8%，其中风电装机容量约3.7亿千瓦、同比增长11.2%；[7]中电联《2023年度全国电力供需形势分析预测报告》预计2023年风电装机达到65GW，新增装机同比增长72%。风电产业30多年的光辉历程，令人赞叹。如果从规范意义上考察可以发现，风电成为实现“双碳”目标的主力军则与《中华人民共和国可再生能源法》（下称《可再生能源法》）[8]密切关联。

2003年是我国风电项目合规的初始起点，此后20年间风电项目政策规范与风电产业相互激荡，相互促进，成就斐然，上演了中央政府主导下“地方政府间的竞争关系”[9]的大戏，类似江苏省常州市“抄底”河南省洛阳市培育的央企子公司中航锂电[10]的壮阔回旋。在具体风电项目的建设运营、投资并购活动中，各方参与者往往会被项目合规的细枝繁叶（预可研、项目核准、土地利用、环评验收、水土保持、雷电防护等）所遮拦，在不知不觉中就会忽略此央地关系之基础性宏观合规背景，导致项目合规管理工作因“不识庐山真面目”而出现“远近高低各不同”的窘况，为此各参与方颇有必要升维到战略高度，对央地关系在风电项目合规中的重大作用予以辨析。

本文试以时间轴、规范轴相结合的方式梳理出包括独角戏撑局阶段（2003-2006）、央地共舞阶段（2007-2016）【上篇】，央地共治阶段（2016-2020）、央地衡平阶段（2021年往后）【下篇】等四个阶段的风电项目合规渊源及其隐示的央地关系内涵，为风电存量项目投资并购以及新立项目建设运维和的合规管理，提供指引。

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一、独角戏撑局阶段（2003-2006）

回顾风力发电的历史，发现具有明显的“重商主义”[11]和“民族主义”[12]色彩。中央政府主管部门在强势布局后，牵引相关资源入局，挑起地方政府相互竞争，实现中央企业和地方国企的“完形填空”，完成产业雄霸世界第一的目标，最后放手让项目回归市场。下面首先梳理该进程起始的第一阶段。

（一）特许经营权与发改委核准

1.央地关系游离。风电项目投资资金密集、技术资质要求高、管理要求严格、配套建设复杂，远非普通市场主体所可触碰，尤其在2003年以前更是如此。但是，国家发改委等主管部门却敏锐地认知到风电在我国能源格局和经济社会发展中的重大作用并着力推动，但是在没有存量项目交集也没有新增项目参与的情况下，地方政府对于大型风电项目呈现无能力、无意愿、无机缘的状态，是彻底的局外人。

我们注意到，在2003年11月29日《全国大型风电场建设前期工作会议纪》中的表述是“……各有关部门和单位，都要从国家和民族长远利益出发，来认识发展风电的重要性，制定政策，采取措施，大力推进我国风电事业的发展。”

2.夯实项目落地基础。2003年9月30日国家发改委发布《风电场场址选择技术规定》《风电场工程投资估算编制办法》《风电场预可行性研究报告编制办法》，为大型风电项目落地提供了基本框架。而且在2005年6月2日《第二次全国风电建设前期工作会议纪要》中的表述调整为“因此，各省（区、市）及有关部门和单位，都要从国家和民族的长远利益出发，进一步提高对做好风电建设前期工作重要性的认识，认真按照国家关于风电建设前期工作的有关要求，保质保量完成好风电建设的前期工作，为我国风电的大规模发展和国民经济的持续健康发展创造条件。”

3.特许权项目示范。2003年9月30日发布的《风电特许权项目前期工作管理办法》（2016年已失效）明确规定：（1）风电特许权项目是指需通过公开招标选择投资者建设的风力发电项目；（2）中标的特许权人作为风电项目的投资者，承担项目建设和运营的商业风险；（3）企业通过公开招投标方式取得投资该等风电项目的特许权后会与政府签订特许权协议，对电价、运营期限、期满移交等事项进行约定。国家发改委于2003年至2005年共开展两期招标工作，一期项目为广东惠来和江苏如东一期两个项目，总装机容量20万千瓦；二期项目为江苏如东二期、吉林通榆和内蒙辉腾锡勒三个项目，总装机容量40万千瓦[13]。2007年后国家发改委不再进行风电特许权招标，改为项目核准。

4.集中式风电项目核准。2004年7月16日国务院发布《关于投资体制改革的决定》及《政府核准的投资项目目录（2004年本）》，规定总装机容量5万千瓦及以上的项目由国务院投资主管部门核准，其余项目由地方政府投资主管部门核准。而事实上此间的集中式风电项目基本都由国家发改委核准，地方少有参与。2005年7月4日国家发改委《关于风电建设管理有关要求的通知》，即是明证。

（二）规范文件的封闭性

1.限定投资建设主体。显然此一阶段规范性文件是指向国家发改委自身主导的具体风电项目。《可再生能源发电有关管理规定》第三条将项目范围限定为“国务院规定取得行政许可的可再生能源并网发电项目和电网尚未覆盖地区的可再生能源独立发电项目”，第十四条又明确规定投资建设开发的主体为“发电企业”（特指国有大型发电集团“五大四小”[14]）

2.分摊风电价格费用。国家发改委根据《可再生能源法》的要求于2006年1月4日发布《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》，对风力发电项目的上网电价实行分摊制度，即风电上网电价在当地脱硫燃煤机组标杆上网电价以内的部分，由当地省级电网负担；高于当地脱硫燃煤机组标杆上网电价的部分，通过向电力用户征收电价附加的方式解决。

3.定制化合规要求。国家能源局同时为项目各方提出了概括性定制化合规要求，明令项目各方须严格遵守国家其它主管部门的管理要求，包括：国家和电力行业的有关法律法规、技术标准和规程规范；节约用地、环保、安全；行政许可，项目设计、土地利用、水资源、施工等。[15]

综上可知，地方政府和其它市场主体参与度极弱。换而言之，此阶段的项目主要是由国家发改委直接核准并由中央企业组织实施的，具有一定的计划色彩，合规管理的空间比较有限。而且从规范上也有意将地方政府压缩在一隅。此间所涉规范性文件如下表所示。

表一：独角戏撑局阶段风电项目所涉规范性文件汇总列表

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二、央地共舞阶段（2007-2016）

在2005年6月2日《第二次全国风电建设前期工作会议纪要》中的表述出现了微妙的变化，“……各省（区、市）及有关部门和单位，都要从国家和民族的长远利益出发，进一步提高对做好风电建设前期工作重要性的认识，认真按照国家关于风电建设前期工作的有关要求，保质保量完成好风电建设的前期工作，为我国风电的大规模发展和国民经济的持续健康发展创造条件”，标志着风电项目央地关系的启动和升温。

（一）央地互动：以电价补贴相牵，以计划考核相监

1.地方配套建设。随着特许经营权项目落地，也出现了广东惠来项目地方政府承诺的道路建设和供水条件没有完全落实，送出工程建设进度也相对滞后[16]等问题，中央政府主管部门必须与地方政府进行协调磋商。而此后的配套电网与电能消纳等，更是需要地方政府积极作为。

2.风电电价形成与实现。2006年国家发改委确定的风电价格与分摊机制，针对的主要是特许经营权风电项目；但是由于招标形成的价格本身很难确定，各个价格之间也不统一，国家发改委于2009年7月1日发布《 关于完善风力发电上网电价政策的通知》，按风能资源状况和工程建设条件将全国分为四类风能资源区并匹配相应的风电标杆上网电价[17]。

3.电价附加资金补助。2011年财政部、国家发改委、国家能源局发布《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》，风电高于按照常规能源发电平均上网电价计算所发生费用之间的差额，可由再生能源电价附加收入予以补助；此后国家发改委分别于2014年、2016年、2018年对风电标杆上网电价进行了调整。但是风电补贴模式依然沿袭，即风电上网电价在当地脱硫燃煤机组标杆上网电价以内的部分由当地省级电网负担，高出的部分通过电价附加补贴予以解决。

4.风电项目年度开发计划。2009年以前由国家发改委核准的风电项目直接可享受电价补贴。但由于可再生能源电价附加补助资金总量有限，2010年国家能源局要求各省级能源主管部门筛选提出本年风电开发方案报国家能源局审核，通过审核的项目方可享受国家电价补贴政策。2011年8月25日《风电开发建设管理暂行办法》对指标管理措施予以确认，并规定各省（区、市）风电场工程年度开发计划内的项目经国务院能源主管部门备案后方可享受国家可再生能源发展基金的电价补贴。需要特别指出的是，国家能源局此后的风电项目核准计划中都细致包含了具体的项目信息。唯有被纳入国家及所在省市出具的风电场工程建设规划及年度开发计划中才能获取电价补贴，风电项目在这一点上与光伏项目不完全相同[18]。

随后国家主管部门施展雷霆手段。2015年1月12日国家能源局发出《关于取消第二批风电项目核准计划未核准项目有关要求的通知》，对此前纳入“十二五”第二批及增补风电项目核准计划管理的项目进行清理，并将北京、山西、福建、青海等16个省（市区）的50个风电项目定性为未完成核准的项目、不再纳入核准计划管理、取消核准资格；今后如若再启动上列项目核准建设，需重新申请纳入核准计划。这对于有关省级地方政府是一个沉重的打击，如福建省被取消核准资格的计有9个投资主体合计517兆瓦的12个风电项目[19]。

此外，国家能源局还要求各省（区、市）发展改革委（能源局）加强组织协调，落实项目建设条件，特别是电网接入条件和电力消纳市场，督促项目单位深化前期工作，加快落实第三、四批核准计划项目的各项要求，争取在文件规定期限内完成核准工作。

5.风电年度开发方案。2013年5月15日国务院发布《关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》，将企业投资风电站项目核准的审批权限由国家发改委下放至地方政府投资主管部门，此后部分省市将风电站项目核准权限再次下放至设区的市级或直辖市区级的发展改革委，地方政府获得了对风电项目的整体决定权力。为分清管理责任、平衡央地关系，国家能源局于2015年5月15日发布《关于进一步完善风电年度开发方案管理工作的通知》，规定对风电项目实行年度方案管理，纳入年度开发方案的项目按有关管理规定享受电价补贴。国家层面的年度开发方案将仅包括各省（区、市）年度建设规模、布局、运行指标和有关管理要求，不再包括具体的项目清单；而各省（区、市）年度开发方案则包括项目清单、预计项目核准时间、预计项目投产时间、风电运行指标和对本地电网企业的管理要求等。国家能源局鼓励就地消纳风电项目，将之放由各省（区、市）能源主管部门自行选择项目、确定项目建设单位、并纳入年度开发方案；同时鼓励各省（区、市）开展以市场化手段配置风能资源的试点工作。

6.全额保障性收购。尽管《可再生能源法》确定“国家实行可再生能源发电全额保障性收购制度”，但是风电的间歇性、波动性等先天不足以及大范围接入后对电网运行的负面影响，构成全额收购的初始性障碍。国家能源局《关于做好2013年风电并网和消纳相关工作的通知》中指出“随着我国风电装机快速增长，2012年部分地区弃风限电现象严重”并将相关责任压实至地方政府和电网企业，将风电利用率作与地方年度计划挂钩，运行情况好的地区可适当加快建设进度，风电利用率很低的地区在解决严重弃风问题之前原则上不再扩大风电建设规模。由此建立起大型风电项目与地方政府GDP增长政绩考核之间的压力传导机制。

2016年3月24日国家发改委《可再生能源发电全额保障性收购管理办法》肯定并强化了国家能源局的作法，支持国家能源局在全国可再生能源开发利用规划划定明确的占比比重，并将责任分解至各省级能源主管部门、经济运行主管部门，要求其督促指导电网企业制定落实可再生能源发电量比重目标的措施。随后国家发改委会同国家能源局于2016年5月27日专门发布《关于做好风电、光伏发电全额保障性收购管理工作的通知》，公布了部分存在弃风、弃光问题地区规划内的风电、光伏发电最低保障收购核定年利用小时数，并对有关省（区、市）能源主管部门和经济运行主管部门施加了硬约束，要求其严格落实规划内的风电、光伏发电保障性收购电量，并列明了责任和后果——“未达到最低保障收购年利用小时数要求的省（区、市），不得再新开工建设风电、光伏电站项目（含已纳入规划或完成核准的项目）”

（二）规范的多样化与指向的同一性

1. 规范的多样化。此间，国家发改委、能源局主导制定了促进风电项目落地的诸多规范性文件，涵盖了风电项目开发与运营全流程的多元化主题，包括但不限于保护性电价、附加补贴、并网消纳、全额收购、年度计划、年度开发方案管理、监测与评价、取消核准等。

2. 指向的同一性。国家层面的规范性要求，在性质上大体可以分为激励、鞭策两类，显示了对地方政府胡萝卜与大棒交替并用的特点，由此有力地促成了全国各地地方政府对风电项目“争先恐后”“大干快上”的局面。在此期间上马建设的风电项目，立项、建设、运营通常会比较顺利，然而也会发生放松用地、环保、安全、消防等其它专业领域合规管理的情况。在涉及对此类项目的资本运作、投资并购时，尤其需要审慎对待。

3.规范性文件列表。此阶段风电所涉规范性文件，可见下表。

表二：央地共舞阶段风电项目所涉规范性文件汇总列表

（上篇已竟，下篇待续）

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[1] 联网型微电网一般情况下并网运行，依靠大电网稳定电压和频率，可以实现能量的双向交换。在大电网发生故障时，微电网又可切换为独立运行模式，保证对重要负荷的供电。独立型微电网不与大电网相连，仅依靠自身的分布式电源和储能系统为负荷供电，通常需要利用内部的柴油发电机和储能系统等稳定电压和频率。

[2] 参见《风电开发建设管理暂行办法》第四条。

[3] 参见《分散式风电项目开发建设暂行管理办法》第二条。

[4] 参见《海上风电开发建设管理办法》第二条、《关于印发海上风电场工程规划工作大纲的通知》。

[5] 智研咨询：《风电行业市场现状分析：发展历程、行业政策、市场情况及发展趋势和建议分析》，https://caifuhao.eastmoney.com/news/20230206101925991311990；以及王长路, 王伟功, 张立勇, 乔雪涛：《中国风电产业发展分析》， http://qks.cqu.edu.cn/html/cqdxzrcn/2015/1/201501021.htm

[6] 中华人民共和国中央人民政府官网：《装机容量突破3亿千瓦，连续12年全球第一——我国风电还有多大潜力》，http://www.gov.cn/xinwen/2021-12/05/content_5655905.htm

[7] 国家能源局官网：《国家能源局发布2022年全国电力工业统计数据》，https://app.www.gov.cn/govdata/gov/202301/19/496401/article.html

[8] 第十届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议于2005年2月28日通过，自2006年1月1日起施行；第十一届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议于2009年12月26日修改，自2010年4月1日起施行。

[9] 转轨中地方政府间的竞争关系，可参见江苏社科规划网：《为高质量发展竞争：地方政府竞争问题新解析》，http://jspopss.jschina.com.cn/shekedongtai/shekexinwen/201803/t20180316_5201578.shtml

[10] 腾讯网：《28亿投资洛阳“破产”项目，常州靠一个项目在VC圈火了！》，https://new.qq.com/rain/a/20230209A036LI00

[11] 重商主义（Mercantilism），也称作“工商业本位”，主要以“重商”、“重工”与“国家干预”为手段 ,发展目标是“国家富强”。

[12] 2003年11月29日《全国大型风电场建设前期工作会议纪要》和2005年6月2日 《第二次全国风电建设前期工作会议纪要》中，都明确提出“从国家和民族的长远利益出发，来认识发展风电的重要性”。

[13] 国家能源局：《风电特许权项目进展顺利》，http://www.nea.gov.cn/2005-11/04/c_131057506.htm

[14] 彼时的“五大发电”即中国华能集团公司、中国大唐集团公司、中国华电集团公司、中国国电集团公司、中国电力投资集团公司；“四小豪门”即国投电力、国华电力、华润电力和中广核。

[15] 详见《可再生能源发电有关管理规定》第十五、十六、十七条。

[16] 同前注11。

[17] I类资源区、II类资源区、III类资源区与IV类资源区的标杆上网电价（元/kWh）分别为0.51、0.54、0.58与0.61。

[18] 并不是所有的光伏发电项目均受指标限制。对于利用固定建筑物屋顶、墙面及附属场所建设的光伏发电项目以及全部自发自用的地面光伏电站项目，不受年度规模限制，各地区可随时受理项目备案，项目投产后即被纳入国家可再生能源发电补贴范围。此外，光伏扶贫中的村级电站和集中式电站的建设规模由国家能源局单独下达。

[19] 详见《取消纳入“十二五”第二批及增补风电项目核准计划管理的项目列表》。

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作者：傅前明  高级合伙人

商事合规团队 北京

fuqianming@lantai.cn

傅前明律师拥有三十余年持续精深的法律研究与实践经历，拥有深厚的法官、法务、律师等多样化的从业心得，在项目服务中能够很好地落实换位思考，高效塑造不同职责社会角色的法律人共识，柔和而绵密地将法律方案输出成为实践路线，最大限度地维护客户的合法权益。

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