生态环保合规 | 三评《环境监管重点单位名录管理办法》：严密之网，纲举目张

作者：傅前明

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前 言

《环境监管重点单位名录管理办法》将于2023年元旦正式施行，届时定对规模以上生产类企业和服务类事业单位产生显性的强大冲击，实质构成生态环保执法与企业环保合规实践中的一件大事，理应得到高度的重视。然而囿于规章的低立法层级与高专业壁垒，在业内却并未引起足够的关注，更鲜有深入分析研究者。

为彰显其立法精神，披露行政执法导向，提示环保合规风险，分享合规实操经验，引发更多研讨切磋，扎实推动污染治与环境保护重大制度落地，特从中立者、监管方、相对人三个角度予以解读，供业内同仁参考斟酌。此为首篇《严密之网，纲举目张》。

《环境监管重点单位名录管理办法》（以下简称《管理办法》）由生态环境部于2022年8月15日以部令第27号发布，自2023年1月1日起施行，原《重点排污单位名录管理规定（试行）》（以下简称《试行规定》）将同时废止。一部行政规章在发布后，又额外留出4个多月的时间供相关各方融洽适应，足见其重大性与紧要性。

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一、新旧规章对比

1. 成色偏差

《试行规定》，是环境保护部办公厅于2017年11月25日以“环办监测(2017)86号通知”予以发布的，针对的是各省、自治区、直辖市环境保护厅（局）以及新疆生产建设兵团环境保护局，要求其做好本行政区域2018年重点排污单位名录的确定和发布工作,于2017年12月31日前将名录信息报送中国环境监测总站和环境保护部环境监测司。究其实质，乃是具有临时性具体工作要求的系统内公文，属于非典型性行政规章。而《管理办法》是由生态环境部2022年第四次部务会议审议通过，以生态环境部令第27号正式发布的，其立法要素齐备、承上启下、广揽全局，具有明显的抽象性规范文件特质，是典型的部委行政规章。

2. 体例不同

《试行规定》有3章12条（第一章总则计4条、第二章筛选条件计6条、第三章附则2条），虽体具宏大轮廓而指引性内容偏少，集中着力于一点（筛选重点排污单位）而未及其余；《管理办法》共计有17个条文，不分章，从程序规范和实体规范二个方面，集中解决分散在现有上位立法（法律和行政法规）中与“重点单位名录”相关的问题，相当于从纵向上提炼出一根粗壮的经线，为多头监管模式的统一归口管理提供了便捷的路径。

3. 内涵有异

《试行规定》囿于当时上位法的局限，明文规定了水环境、大气环境、土壤环境、声环境重点排污单位名录，此外还列举了省级重点以上实验室、二级以上医院，管辖范围偏窄。而《管理办法》则增加了地下水、新污染物清单中所列化学物质、排污许可重点管理的企业事业单位，基本上覆盖了全部环境要素与污染源头。而且《管理办法》的管理对象更加明确具体，例如对应当纳入的土壤污染重点监管单位，即以三个条款予以标准化的界定¹，并且摈弃了惯常的模糊性兜底表述。此外，还引入了精细的数字化技术标准，例如第十一条第（五）项表述“矿产资源（除铀、钍矿外）开发利用活动中原矿、中间产品、尾矿（渣）或者其他残留物中铀（钍）系单个核素含量超过1Bq/g的企业。”

4. 底色有别

从长久积淀、深刻体悟的视角出发，可发发现表面上理性、冰冷、坚硬的法律规则，其背后往往都呈现绵绵的感性情景。本文所探讨的新旧规章也是如此。

《试行规定》相当于罗列负面清单，故而表现出监管部门对行政相对人的单方强力压制色彩。例如第六条第六项中的“环保警示企业、环保不良企业”等用语即带有鲜明的主观好恶²；、三年内发生较大及以上突发大气环境污染事件第五条第（八）项“三年内发生较大及以上突发水环境污染事件或者因水环境污染问题造成重大社会影响的企业事业单位”和第（九）项“三年内超过水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标被环境保护主管部门予以“黄牌”警示的企业，以及整治后仍不能达到要求且情节严重被环境保护主管部门予以“红牌”处罚的企业”等，就具有明显的对抗性情状。类似情形在第六条第（六）项、第七条第（五）项中亦有相当体现。

而《管理办法》相对而言显得中正平和，在措辞上不偏不倚。《管理办法》全文19个“应当”中，13个是针对环境监管重点单位设立的义务或负担，6个是针对生态环境主管部门设立的要求与责任；尤其难能可贵的是，还3次在同一条款中为监管者和被监管者同时设立对应性的要求³；5个“可以”中的1个是事实描述⁴、3个是对省（区）、市（地）级生态环境主管部门的工作授权外、最后1个则是执法自由裁量权⁵。

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二、《管理办法》的重点内容

1. 宽广的立法渊源

《管理办法》第一条规定“根据《中华人民共和国环境保护法》和水、大气、噪声、土壤等污染防治法律，以及地下水管理、排污许可管理等行政法规……”，彰显了3个结合：（1）生态环保基本法、各环境要素保护与条块管理法律法规相结合；（2）现有污染防治法律对未来新立法律的含容；（3）现有行政法规对未来新立行政法规的拓展。由此可知，《管理办法》自始立足污染防治的全局、着眼生态环保的整体，奠定了自身作为生态环境执法主体框架制度的基础。

2. 明确的规制对象

《管理办法》第二条第一款规定“…环境监管重点单位，包括依法确定的水环境重点排污单位、地下水污染防治重点排污单位、大气环境重点排污单位、噪声重点排污单位、土壤污染重点监管单位，以及环境风险重点管控单位”，由此可知，6大部类，清晰无误。

3. 概括性义务与负担

《管理办法》第四条第一款“ 环境监管重点单位应当依法履行自行监测、信息公开等生态环境法律义务，采取措施防治环境污染，防范环境风险”，一方面提炼了上位法对重点单位所规定的自行监测、设备连网、平台报备、公开公示、公众监督等法定义务；一方面强调了重点单位应当据情采取污染防治和风险防范措施。

4. 细化上位法的规定

《管理办法》第五条对应《中华人民共和国水污染防治法》、第六条对应《中华人民共和国地下水管理条例》、第七条对应《中华人民共和国大气污染防治法》、第八条对应国务院《新污染物治理行动方案》、第九条对应《中华人民共和国噪声污染防治法》、第十条对应《中华人民共和国土壤污染防治法》、第十一条对应《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，并分别明确了具体的监管要求与适用条件。

5. 链接横向诸有制度

《管理办法》第三条的规定可与公众参与和企业环境信用评价管理制度紧密联系；第十二条则建立起直接通向排污许可制度的桥梁；第十三条与清洁生产审核制度形成正向关联；第十四条实为“双随机一公开”机制提供了通道。

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三、对《管理办法》的基本评价

1. 为最严密的法网添加纲绳

自《试行规定》2017年11月25日颁行至今的五年期间，生态环境保护立法迅猛、监管督查制度持续强化，基本形成了纵横交错、经纬密织的法网，诚如生态环境部领导所言“坚持用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境，是习近平生态文明思想的核心要义。”⁶项目环评、排污许可、网格管理、环保督查等，犹如法网之纲，起到了“纲举目张，疏而不漏”的良好效果。而《管理办法》对环境监管重点单位的统一名录管理，无疑又为最严密的法网提供了新的抓手。

2. 将碎片化的职责凝聚成鞭

生态环境保护主管部门对外是一块牌子，但在业务管理的职能分工则散落在不同的内设机构⁷中，并在实践中形成某些领域的次级条块分割，前述《试行规定》就是由环境保护部环境监测司发文，由中国环境监测总站和环境监测司负责组织，由省（区）、市（地）、区（县）生态环境主管部门中，也是由监测业务线予以落实，客观上势单力薄，而且还容易因不同业务视角产生划定环境监管重点单位的内在冲突。《管理办法》以统一归口的宗旨，以开放式接口的方式，将水环境重点排污单位、地下水污染防治重点排污单位、大气环境重点排污单位、噪声重点排污单位、土壤污染重点监管单位，以及环境风险重点管控单位予以集中规范，将较好地解决了监管力量聚合的问题。

3. 以信息平台纽带行政系统上下联动

首先对国家、省、市三级生态环境主管部门在确定、管理和发布环境监管重点单位名录工作中的分级职责：生态环境部负责宏观的指导、协调和监督和具体的环境监管重点单位名录信息平台；省级生态环境厅承上启下，负责本行政区域的协调和监督；市级生态环境局则负责具体落实本行政区域环境监管重点单位名录诸工作，考虑到“环保垂改” 成果，市县（区）生态环境部门已在事实上同体。其次，以年度为单位对工作节点作出了准确的安排：市局在每年1月底前提出初步名录并上传至平台，省厅于2月底前在平台上直接提出调整意见，市局在3月底前落实调整向社会公布本年度环境监管重点单位名录；尽管隐而未宣，但不难推导出生态环境部的强力主导性与全局掌握性，因为部属相关职能部门既通过平台对省、市两级机关的履职情况进行全天候、全流程监督，还可以对流域、区域交互情况进行协调。

4. 消弥同位阶规范间的显性冲突

《管理办法》将此前排污许可的成果予以承接，规定排污许可分类管理名录规定的实施排污许可重点管理的企业事业单位，都应当列为重点排污单位。但是，由于目前有效的《固定污染源排污许可分类管理名录（2019年版）》规定的筛选条件，与《管理办法》第五条、第七条的规定有冲突⁸，在不能对既有规范性文件进行修订的情况下，《管理办法》以变通方式要求设区的市级生态环境主管部门对不再符合重点排污单位的予以及时调整。以一线管理单位的微调操作，为《固定污染源排污许可分类管理名录（2019年版）》下一次修订赢得了平顺的空间。

5. 为监管方和相对人同步留出弹性调整空间

此外,《管理办法》，第十五条明确提出“列入环境监管重点单位名录的企业事业单位，在名录存续期间出现不符合本办法规定的筛选条件情形的，应当在确定下一年度环境监管重点单位名录时予以调整”，显露出“放管服改革”⁹特质以及“帮扶企业”的亲善色彩。

当然，《管理办法》也有一些不足，首先，对“环境监管重点单位”的静态化表述，能够自然导向已竣工验收投产运营的企业和事业单位，但是不能确定是否适用于处在环评阶段或建设期内的单位。其次，确定并向社会公布环境监管重点单位名录，构成一个具体行政行为，但是《管理办法》却刻意封堵了相对人的救济权利（听证、复议、诉讼）。诸如此类，将放在下一篇章中进一步论述。

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[1] 《管理办法》第十条第二款　具备下列条件之一的，应当列为土壤污染重点监管单位：

（一）有色金属矿采选、有色金属冶炼、石油开采、石油加工、化工、焦化、电镀、制革行业规模以上企业；

（二）位于土壤污染潜在风险高的地块，且生产、使用、贮存、处置或者排放有毒有害物质的企业；

（三）位于耕地土壤重金属污染突出地区的涉镉排放企业。

[2] 《试行规定》第六条第（六）项  环保警示企业、环保不良企业、三年内发生较大及以上突发大气环境污染事件或因大气环境污染问题造成重大社会影响或被各级环境保护主管部门通报处理尚未完成整改的企业事业单位。

[3] 详见《管理办法》第四条  环境监管重点单位应当依法履行自行监测、信息公开等生态环境法律义务，采取措施防治环境污染，防范环境风险。

各级生态环境主管部门应当加强对环境监管重点单位的监督管理。

第十二条  排污许可分类管理名录规定的实施排污许可重点管理的企业事业单位，应当列为重点排污单位。

《固定污染源排污许可分类管理名录（2019年版）》规定的实施排污许可重点管理的条件为“纳入重点排污单位名录”的企业事业单位，根据本办法第五条、第七条的规定不再符合重点排污单位筛选条件的，设区的市级生态环境主管部门应当及时予以调整。

第十五条  列入环境监管重点单位名录的企业事业单位，在名录存续期间出现不符合本办法规定的筛选条件情形的，应当在确定下一年度环境监管重点单位名录时予以调整。

[4] 《管理办法》第二条  本办法所称环境监管重点单位，包括依法确定的水环境重点排污单位、地下水污染防治重点排污单位、大气环境重点排污单位、噪声重点排污单位、土壤污染重点监管单位，以及环境风险重点管控单位。

同一企业事业单位可以同时属于不同类别的环境监管重点单位。

[5] 《管理办法》第十一条  具备下列条件之一的，可以列为环境风险重点管控单位……。

[6] 新京报：《生态环境部：用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境》，2022-10-21，https://www.bjnews.com.cn/detail/166633033814807.html

[7] 生态环境部履行政策法律与业务监管的司包括：办公厅、中央生态环境保护督察办公室、综合司、法规与标准司、行政体制与人事司、科技与财务司、自然生态保护司、水生态环境司、海洋生态环境司、大气环境司、应对气候变化司、土壤生态环境司、固体废物与化学品司、核设施安全监管司、核电安全监管司、辐射源安全监管司、环境影响评价与排放管理司、生态环境监测司、生态环境执法局、国际合作司、宣传教育司等。

[8] 《固定污染源排污许可分类管理名录（2019年版）》对第四十一类“水的生产和供应”之业426污水处理及其再生利用中的重点管理条件为“工业废水集中处理场所，日处理能力2 万吨及以上的城乡污水集中处理场所”，而《管理办法》第五条规定为“工业废水集中处理厂，以及日处理能力10万吨以上或者日处理工业废水量2万吨以上的城镇生活污水处理厂”。

[9] 生态环境部《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推进经济高质量发展的意见》《关于进一步深化生态环境监管服务推动经济高质量发展的意见》

作者：傅前明  高级合伙人

商事合规团队 北京

fuqianming@lantai.cn

傅前明律师拥有三十余年持续精深的法律研究与实践经历，拥有深厚的法官、法务、律师等多样化的从业心得，在项目服务中能够很好地落实换位思考，高效塑造不同职责社会角色的法律人共识，柔和而绵密地将法律方案输出成为实践路线，最大限度地维护客户的合法权益。

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