耕地有效灌溉面积减少五六百万公顷，如何确保粮食安全？

民以食为天，置身复杂的国际环境，确保粮食安全是重中之重，而农田水利建设、有效灌溉又是稳定和提高耕地粮食产量的有效途径。

根据8月25日发布的第三次国土调查主要数据公报，对比分析此前历年耕地面积、农作物总播种面积、有效灌溉面积数据，中国耕地有效灌溉面积可能已经减少五六百万公顷至近十年前水平，降幅可能达到8%左右，对中国粮食安全形成了潜在威胁。鉴于提高复种指数等其他稳产增产措施上升空间有限，对此更需提高警惕。需要盯紧有效灌溉面积统计数据调整，确保有效灌溉面积数据真实可靠，在摸清家底的基础上，确保投入，改善激励机制，适度加强农田水利建设，提升有效灌溉面积。为应对因旱灾、水灾等气候因素导致灌溉面积缩小的趋势，应调整、完善水利灌溉设施功能。

根据中国统计年鉴指标解释，耕地灌溉面积指具有一定的水源，地块比较平整，灌溉工程或设备已经配套，在一般年景下能够进行正常灌溉的耕地面积；一般情况下，耕地灌溉面积应等于灌溉工程或设备已经配套，能够进行正常灌溉的水田和水浇地面积之和。根据上述统计口径，假如不存在统计误差，耕地有效灌溉面积应低于国土调查中的“水田+水浇地”面积之和；而按照新发布的第三次国土调查主要数据公报，其“水田+水浇地”面积之和比此前历年《中国统计年鉴》《中国统计摘要》中耕地有效灌溉面积还要小500多万公顷。

鉴于全国国土调查由国务院统一部署开展，以往国土调查后统计年鉴/摘要皆根据调查结果调整耕地面积等统计数据，第三次全国国土调查动用的技术手段又前所未有，堪称当今世界最先进水平：全面采用优于1米分辨率的卫星遥感影像制作调查底图，广泛应用移动互联网、云计算、无人机等新技术，创新运用“互联网+调查”机制，全流程严格实行质量管控，历时三年，21.9万调查人员参与，汇集2.95亿个调查图斑数据，……可以肯定，第三次国土调查数据比统计年鉴/摘要未根据国土调查结果调整的常规统计数据更准确。

根据历年《中国统计年鉴》《中国统计摘要》《新中国五十五年统计资料汇编》《新中国60年》《辉煌70年》等资料，笔者整理了建国以来历年耕地面积、农作物总播种面积、有效灌溉面积数据；按照近年《中国统计年鉴》《中国统计摘要》数据，2019年、2020年中国耕地有效灌溉面积分别为6867.9万公顷、6916.1万公顷。（按2021年5月出版的《中国统计摘要—2021》表11—4“农业机械总动力、耕地灌溉面积和化肥施用量”（第111页），2020年耕地灌溉面积为6910.2万公顷；在2021年9月出版的《中国统计年鉴—2021》表12—1“农业生产条件与农作物播种面积”（第388页）、表12—5“耕地灌溉面积和农用化肥施用量”（第392页）中，耕地灌溉面积为6916.05万公顷或四舍五入后的6916.1万公顷。根据统计部门工作流程，在此采用《中国统计年鉴—2021》中的6916.1万公顷数据）。而按照新发布的第三次国土调查主要数据公报，在2019年12月31日标准时点，中国拥有水田3139.20万公顷，水浇地3211.48万公顷，两项合计6350.68万公顷，比统计年鉴/摘要中的2019年有效灌溉面积小517.22万公顷，差额相当于统计年鉴/摘要中2019年有效灌溉面积的7.5%；比2020年有效灌溉面积小565.42万公顷，差额相当于统计年鉴/摘要中2020年有效灌溉面积的8.2%。考虑到耕地有效灌溉面积应低于国土调查中的“水田+水浇地”面积之和，根据此次国土调查结果调整的有效灌溉面积预计将比此前的统计数据减少600万公顷左右甚至更多，降幅当在10%左右。

进一步上溯，按照此前历年统计年鉴、统计摘要数据，2012年有效灌溉面积为6249.05万公顷，2013年为6347.33万公顷，2014年为6453.95万公顷；第三次国土调查主要数据公报中的“水田+水浇地”面积之和为6350.68万公顷，只相当于2013年的有效灌溉面积数据。此项出入调整之大，可见一斑。

高质量耕地家底发生这样大的出入调整，已经敲响中国粮食安全警钟。考虑到第三次国土调查主要数据公报显示，中国64%的耕地分布在秦岭－淮河线以北，亦即其稳产高产比南方耕地更依赖灌溉设施；有效灌溉面积发生这样大幅度减少，对中国粮食安全的警示更加强烈。

水利是农业的命脉，对中国这个降水地域、季节分布高度不平衡的国家尤其如此。因此，中华人民共和国成立以来，党和政府始终高度重视农田水利建设，有效灌溉面积在长期内不断扩大。

1952年，中国有效灌溉面积仅有1995.90万公顷，耕地有效灌溉比例（有效灌溉面积/耕地面积×100%）仅有18.5%。70年来，中国持之以恒开展农田水利建设，扩大耕地灌溉面积，提升复种指数（提升复种指数在相当程度上也依赖于水利灌溉），对中国粮食稳产增产、闯过多次重大水旱灾害发挥了不可替代的作用。

上世纪70年代，中国气候急剧干旱化，年均旱灾受灾面积从上世纪50年代的1160万公顷、上世纪60年代的1945万公顷猛增至2537万公顷，随后居高不下（参见后文表格）。特别是1970年—1973年间，全国水旱灾害受灾面积近乎直线上升，导致1972年中国粮食、棉花双双减产。同期，亚洲许多国家也因气候恶化而出现粮食明显减产，从东北亚的发达国家日本，到东南亚发展中国家缅甸、泰国、菲律宾，从南亚次大陆的印度，到西亚的伊朗、伊拉克、阿富汗，均未能幸免。有的国家因这一波气候恶化、粮食减产而陷入持久的政治动荡、乃至战乱，如阿富汗1973年政变开启其后近50年动荡、战乱进程，实肇因于上世纪70年代初大旱灾而导致的粮食连续大幅度减产、社会组织瓦解衰败，中国则依靠大规模农田水利建设闯过了这一关：

整个上世纪70年代，中国耕地面积从1970年的10113万公顷波动减少至1979年的9950万公顷，有效灌溉面积则逐年递增，从1971年的3600万公顷扩大至1979年的4500万公顷，耕地有效灌溉比例（有效灌溉面积/耕地面积×100%）从35.6%提升至45.2%，同期复种指数（农作物总播种面积/耕地面积×100%）从142%波动提升至149%（最高点为1976年、1978年的151%）。化肥施用量1952年为7.8万吨，1965年为194.2万吨，1970年为351.2万吨，然后逐年递增至1979年的1086.3万吨。

按照此前历年统计年鉴、统计摘要数据，到2020年，中国农作物播种面积已达16749万公顷的历史最高峰，耕地复种指数（按2017年耕地统计面积13488万公顷计算）达到124%，有效灌溉面积达到6916万公顷的历史最高峰，耕地有效灌溉比例（有效灌溉面积/耕地面积×100%）达到51.3%。

特别是自2018年中美贸易战爆发以来，按照此前历年统计年鉴、统计摘要数据，中国有效灌溉面积从2017年的6781.56万公顷逐年递增至2020年的6916.1万公顷；农作物播种面积也扭转了2017年、2018年连续两年下降的趋势，开始回升。2016年—2018年，中国农作物播种面积依次为16693.90万公顷、16633.19万公顷和16590.24万公顷，2019年—2020年分别为16593.1万公顷和16748.7万公顷。

应对中美之争，关键在于粮食、能源、IT高新技术三大产业，外加财政金融体系稳固不发生系统性风险；如果上述所有耕地数据真实可靠，那么中国在严峻的国际斗争中粮食安全底气正在不断加强。但如果新的、更加全面精准的调查统计显示中国的有效灌溉面积和农作物播种面积没有那么大，而是比此前的统计数据少百分之七八以上，甚至可能少10%左右，对粮食安全保障程度就必须提高警惕了。

在这一变动中，因耕地总面积减少、粮食主产区提升复种指数空间有限，有效灌溉面积的重要性进一步加大。在施用化肥接近土壤许可极限的情况下，如上文所述，扩大耕地灌溉面积和提升复种指数是稳产增产两大利器，且提升复种指数在相当程度上也依赖于水利灌溉；但中国复种指数已经不低，粮食主产区气候等因素又决定了进一步提升复种指数的空间有限，因为中国64%的耕地和大部分粮食生产分布在秦岭－淮河线以北，且中国人口流动、非农产业发展趋势还会推动粮食生产更加集中于北方。相应地，中国也就必须更加倚重维持、扩大有效灌溉面积了。

按此前历年统计年鉴、统计摘要数据，2020年中国农作物播种面积已达16748.7万公顷，耕地复种指数（按2017年耕地统计面积13488万公顷计算）已达124%。按照新发布的第三次国土调查主要数据公报，中国耕地12786.19万公顷，比此前沿用的2017年耕地统计面积13488万公顷少701.81万公顷、5.20%；若农作物播种面积数据无调整，则2020年中国耕地复种指数已达131%。在这样高的水平上，进一步提升复种指数的空间更加受限。

关于中国粮食生产集中于北方、气候限制了进一步提升复种指数的空间，首先看粮食生产大省分布。2020年13个粮食产量2000万吨以上的省份依次为黑龙江、河南、山东、安徽、吉林、河北、江苏、内蒙古、四川、湖南、湖北、辽宁、江西，其中只有四川、两湖、江西四省全部位于秦岭—淮河线以南，安徽、江苏两省大致一半左右在秦岭—淮河线以南。黑、豫、鲁、吉、冀、蒙、辽七个全北方产粮大省（区）粮食产量合计33115.4万吨，占全国粮食总产量66949.2万吨的49.5%；加上皖、苏两省粮食产量折半计入北方，合计36989.55万吨，占全国粮食总产量的55.3%。

再看所有省份。京、津、冀、晋、蒙、黑、吉、辽、鲁、豫、秦、陇、青、宁、疆15个全北方省（区市）粮食产量合计39646.7万吨，占全国粮食总产量的59.2%；加上皖、苏两省粮食产量折半计入北方，以及地理区位属于西南、气候属于北方的西藏，合计43623.75万吨，占全国粮食总产量的65.2%。

耕地有效灌溉面积统计数据之所以发生这样大的减少，原因之一可能是既有的水利灌溉设施荒废，原因之二可能是原有的部分有效灌溉耕地转为园地、林地、城镇建设非农用地，等等。有鉴于此，建议在接下来的有效灌溉面积统计数据调整中加强监督，确保有效灌溉面积数据真实可靠，在摸清家底的基础上，确保投入，改善激励机制，适度加强农田水利建设，提升有效灌溉面积。要点如下：

首先，全面摸清有效灌溉面积家底，以便对症下药。8月25日发布的第三次国土调查主要数据公报提供的耕地数据比较粗略，建议根据第三次国土调查结果整理完整、系统的分省耕地总面积、有效灌溉面积、农作物播种面积等数据，摸清其变动情况，尽可能包括水稻、小麦、玉米、小米等主要粮食播种耕地有效灌溉面积的变动情况。

其次，在安排明年和整个“十四五”期间的固定资产投资时，为水利灌溉设施、设备更新改造、新建、扩建等安排足够投资额度。鉴于中国粮食生产集中于北方，而北方省份地方财政状况普遍不如南方，高度依赖于转移支付，且这两年地方债“爆雷”风险压力较大，尤其需要强调北方省份确保上述农业水利投资。

第三，保护、激励民间投资农田水利灌溉设施设备。特别是要保障耕地经营权有序流转、适度集中和足够长时间的经营权，否则民间农业生产经营者必然缺乏内在动力投资耗资多、投资回收期长的农田水利灌溉设施设备。

在一些边疆地方，要坚决保障内地投资者等开荒耕地所有权和长期经营权，不得以任何名义随意剥夺，将其作为优化当地营商环境、增强地方经济自我发展“造血”机能的重点。此前多年来，一些边疆地方多次在各种名义下“清理”侵占内地投资者投入巨资和多年时间精力开荒开发出来的大片耕地，重创投资者信心，阻碍投资增长，也导致许多内地投资者原本投资建设的农田水利灌溉设施设备在被“清理”侵占后趋向荒废。

全国冬春农田水利暨高标准农田建设电视电话会议已于11月4日在京召开，强调要抓住今冬明春时机扎实推进农田水利和高标准农田建设，有关领导人明确指出要“努力增加耕地灌溉面积”，期待上述指导方针不折不扣落实。

在提升有效灌溉面积的同时，还需要因应旱灾面积缩小、水灾面积可能趋向扩大的气候变化趋势，调整、完善水利灌溉设施功能。

从上世纪50年代后期以来，中国气候总体趋向干旱，且在上世纪70年代急剧加速，到本世纪达到高峰后开始逆转，2010年旱灾面积大幅缩小，本世纪20年代水灾面积可能明显上升。笔者整理、计算、考察了上世纪50年代至本世纪最初十年中国水、旱灾害受灾面积和成灾面积变化，发现从上世纪50年代至上世纪70年代，中国年均旱灾受灾面积、成灾面积均成倍扩大，然后维持高位直至本世纪初，年均旱灾成灾面积在上世纪80年代还进一步扩大六成以上。本世纪10年代，年均旱灾受灾面积锐减近六成（参见表1）。

中国气候干旱趋势及其逆转首先体现在旱灾面积的变化。从上世纪50年代至上世纪70年代，中国年均旱灾受灾面积、成灾面积均成倍扩大，然后维持高位直至本世纪初，年均旱灾成灾面积在上世纪80年代还进一步扩大六成以上。21世纪前十年，年均旱灾受灾面积锐减近六成。

表1  上世纪50年代至本世纪10年代中国水旱灾害年均面积

单位：万公顷

具体而言，就年均旱灾受灾面积而言，上世纪50年代至上世纪70年代，中国年均旱灾受灾面积从360万公顷扩大104%至736万公顷，上世纪80年代进一步扩大至1193万公顷，本世纪最初十年达到1447万公顷的高峰，本世纪10年代锐减至530万公顷，低于上世纪60年代和上世纪70年代，相当于上世纪60年代的60%、上世纪70年代的72%、上世纪80年代的44%、上世纪90年代的44%、本世纪最初十年的44%。

就年均旱灾成灾面积而言，上世纪50年代至上世纪70年代，中国年均旱灾成灾面积从1160万公顷扩大119%至2537万公顷，上世纪80年代至本世纪最初十年稳定在2400万—2500万公顷左右，本世纪10年代锐减至1112万公顷，低于上世纪50年代，仅相当于上世纪60年代的57%、上世纪70年代的44%、上世纪80年代的46%、上世纪90年代的45%、本世纪最初十年的37%。

进一步考察旱灾面积相对于水灾面积倍数的变化，可以更清楚地看到中国气候干旱趋势及其逆转。这个倍数越大，表明旱灾问题比水灾问题越突出。

上世纪50年代，年均旱灾受灾面积相当于年均水灾受灾面积的157%，上世纪60年代上升至229%，上世纪70年代达到472%的高峰，上世纪80年代、90年代和本世纪最初十年分别为230%、163%、262%，本世纪10年代回落至147%。

上世纪50年代，年均旱灾成灾面积相当于年均水灾成灾面积的78%，上世纪60年代上升至171%，上世纪70年代达到313%的高峰，上世纪80年代、上世纪90年代和本世纪最初十年分别为212%、137%、268%，本世纪10年代回落至142%。

（作者为商务部研究院研究员；编辑：王延春，李高超）