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五省十余地接连试点,人口小县尽头是大部制?

西窗 城味实验室 2024-01-13

山西的小县大部制改革正在向全国扩散。安徽官方近期透露,在全省范围选择了包括马鞍山博望区在内的4个常住人口较少区县开展人口小县机构改革试点。除安徽之外,还有湖南、青海、内蒙古等省份也赴晋考察、积极推进试点。

中国县域统计年鉴显示,户籍人口少于20万人县市全国有500余个。一些人口小县存在财政供养人口与总人口比例失衡状况,为降低县域行政成本和财政负担,提高职能部门运行效率,推动县域高质量发展,小县大部制改革应运而生。

搜狐城市此前曾盘点过“人口小县突围样本:山西试点精简机构、浙江福建扩城聚人”。从2020年4月试点开始,山西忻州市河曲县、临汾市浮山县机构改革已三年有余,新政是否取得了预期效果?人口小县是否只有“大部制”一条出路?

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晋青蒙皖湘入局“小县大部制”

2019年,山西摸底调研全省人口小县,发现其中一个县的总人口数与财政供养人员比例为22:1。次年,忻州市河曲县和临汾市浮山县率先试点,推进县域行政运行体系改革;随后,人口10万人上下的太原市娄烦县、吕梁市石楼县、晋中市榆社县、长治市黎城县被选为第二批改革试点县。

近日,有网友在人民网领导留言板留言,建议(安徽省)借鉴山西等地改革经验,对于人口小县(区)精简压缩机构和人员编制,将总人口与财政供养人员比例调整至合理区间。7月25日,安徽省委编办回复留言称,“在全省范围内选择了4个常住人口较少的县(区)开展人口小县机构改革试点”。

4个试点区县至少包含马鞍山博望区。官方透露,2022年11月,博望区被确定为全省人口小县改革治理模式创新试点区,计划利用一年左右时间先行研究探索模拟。今年5月,博望区组建区卫生健康委员会,不再保留区卫计委(区爱卫办)、区深化医卫体改办——这可以视为皖地小县机构改革齿轮早已开始转动。

其他3个试点区县当前并未披露,不过我们可以发现“草蛇灰线”。安徽省编办官网“机构改革”专栏显示,2021年9月,黄山市祁门县、马鞍山博望区、宣城市旌德县“乡镇机构改革工作”密集展开;今年以来,宣城市旌德县、绩溪县、怀远县继续推动乡镇机构改革——这些区县均符合“常住人口较少”特征。

山西、安徽之外,还有几个省份也在推进小县机构改革,目前动作最快的是青海。去年5月,青海安排部署玛多县人口小县机构整合工作;今年5月,玛多县委集中任命了机构整合试点新部门领导班子;6月,玛多县对机构挂牌、证书更换、公章启废、“三定”和“九定”规定草案拟定、人员转隶等涉改工作作了安排。

相比青海玛多县箭在弦上,内蒙古和湖南还在调研阶段。年初内蒙古区委编办赴晋调研,学习小县机构改革试点经验,编办将形成调研报告,为自治区人口小旗县“优机构、提效率、节成本”提供决策参考。6月,山西省委编办、湖南省委编办相关人员赴太原市娄烦县调研考察小县机构改革试点,“详细询问大部制运行、综合行政执法改革等经验做法”。

人口小县机构改革扩散至全国多个省份,直接动因是总人口与供养人口比例失衡。如同安徽省委编办所言,(编办)多次深入试点县(区)调研……会同试点县(区)研究统筹优化党政群机关和事业单位设置等具体举措,着力优化人口小县职责体系和组织结构,切实减轻财政供养负担。那么,过去三年,被安徽借鉴的山西试点区县是否“得偿所愿”?

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机构缩编人员分流支出暂未减

从机构数量来看,确有精简。山西6个试点县中有5个试点县透露了党政机构、事业单位精简比例以及领导职数核减情况。河曲、浮山党政部门均分别由改革前的36个、35个整合为22个,精简38%;党政群机关科级领导职数则分别由改革前的151名、154名均精简为128名,精简约16%。

娄烦县改革后共设置党政机构22个,较原来减少13个,整合设置事业单位40个,较原来减少22个;石楼县改革后党政机构减少了37.1%,事业单位减少了31%,行政事业单位科级职数减少11.8%;黎城县改革后党政机构减少31%,事业单位减少76%,全县科级领导职数核减134名。

总体而言,机构改革事业单位缩减比例相对较高。首批试点的河曲县事业编从原来的1964名缩减至659 名;浮山县从1944名减少至970名,缩编人数均超过千人,第二批几个县缩编数量均在几百名。

机构改革是否削减了行政成本呢?石楼县财政局相关负责人接受采访时称,“改革后单位运行成本可降低5000余万元,人员经费可减少2200余万元”。河曲县委组织部提供给媒体的数据显示,改革过渡期之后,县直部门公用经费支出年减1050万元,财政供养人员工资福利、“五险一金”等年减1.33亿元。

上面这些数字仅为预测,从过去三年的实际数据来看,财政供养支出并未明显减少。河曲县年度财政预算执行情况和财政预算报告(草案)显示,2020年至2022年,该县一般公共预算支出重点项目中,(县级可用财力安排的)用于财政供养人员支出分别为62959万元、67417万元、63492万元,2023年同口径换算为62920万元。

从三公经费来看,简政效果更加不明显。2020年河曲“三公”经费决算497万元,与2019年持平。2021年决算666万元,比上年增加169万元,主要是新车购置增加201万元。2022年决算775 万元,相比2021年又增加 110 万元,主因还是新车购置增加110万元。2023年,河曲“三公”经费预算817万元。

机构精简为何支出并未明显减少?原因在于编制是缩减了,可短期内人并没少。河曲县组织部提供的数据显示,改革后该县40个事业单位实有1562人,而编制为659人,所以超编903人。这些超编的人员去向哪里?一是“编制下沉”、二是“退多进少”。河曲县采取到对口党政部门跟班学习锻炼、担任村(社区)“两委”主干和网格员等多种方式重新调整配备。

其他人口小县机构改革试点也采取类似方式消化超编人员,河曲县超编人员计划用五到十年时间消化完;而娄烦县341名五年时间就能消化完。此外,由于领导岗位减少,一大批科级干部需要离开领导岗位被重新安置——娄烦采用“提前退休提升待遇”的办法。

娄烦组织部官员介绍,改革后娄烦县为公务员和事业编人员设置红线,即1968年及之前出生的人员,原则上必须退休,“如果提前退休,可以提升一个级别待遇,有些老同志知道升不上去了,也愿意退休”。如果领导岗位的干部不愿意提前退休,一般是取消领导职务,保留级别待遇,在本单位担任调研员等职务,继续做辅助工作。显然,这短期内并不会让财政支出供养削减。

考虑到过去三年情况特殊,根据上述地方政府部门的预测,我们可以期待试点区县在改革过渡期(五年至十年)之后,行政成本会逐步减少,但我们是否可以就此认定人口小县机构改革必然成功呢?答案并非那么笃定,毕竟机构改革不仅仅是“钱”的问题。

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“小县大部制”改革面临两难境地

事实上,类似于河曲县这种地方政府大部制改革,上世纪90 年代就发生过——几个较典型案例是陕西黄龙县,湖北随州市和2009年的广东顺德区的改革。这些县市机构改革目标同河曲县一样,无非是减少财政支出和提高行政效率——顺德的出发点更多在于后者。

改革短期内产生了一些成果。不过,这种将机构合并的大部制改革在解决部门横向职能重复、运作不畅的同时,增加了与上级部门协调的成本。这种上下不对应导致的运作成本显然超过原有结构产生的成本,使机构改革最后都回归了原有体制。

黄龙县当时流传着“下改上不改,改了也白改”的话。随州也一样,改革没达到理想效果,旧体制开始反弹,市级机构由55个回升到64个。尽管顺德坚持了好几年,但也没有复制推广,最后在2018年第八次自上而下的机构改革中融入了国家体系,原有的一整套改革结构体系不复存在。

从山西几个试点县的实际情况看,职能相近部门合并产生了一个超大部门,而改革后人员的减少导致部门运转吃力。与此同时,领导职数减少带来的另一个问题是晋升渠道变窄。山西原本选定的第二批试点为十二个县,最后八个县放弃试点,这一放弃可以认为是出于这样的考虑。

大部制改革实是无奈之举,因为它面临的核心问题是财政入不敷出,这才有了精简机构精简人——这也会使它陷入两难:回归原有体制,拮据的财政状况不允许;而按大部制搞下去,按运行成本效益来说可能又不合算。因此试行大部制改革的小县会在两者之间进行博弈。

那么,有没有一种结构既能解决横向部门之间职能重复和交叉,同时又能保持上下机构对应呢?浙江富阳县多年前就建立了一种被称作专委会的结构,它是虚设机构但有实权,主要解决部门横向沟通问题,但不干预部门上下之间关系。遗憾的是,这对于急于解决财政供养难题的小县来说,并没有借鉴意义。

还有一条出路是“小县大城”。浙闽多地多年前曾推行“小县大城”战略,目前浙江龙游、新昌、福建长泰、德化、云南双柏等地也在积极推进。当然,地处西部偏僻的一些人口小县发展产业经济有困难——话说回来,产经发达了,财政供养问题也就消弭了,机构改革动因也不复存在了。所以,机构改革虽然不仅仅是钱的问题,但到最后还是钱的问题。

正如山西小县机构改革方案中提到的那样,改革不可能一蹴而就,直面问题,在推进中不断完善,这也许正是山西试点人口小县机构改革给其他省份提供的意义。

参考资料:

小县瘦身.经济观察报

人口小县改革破冰.瞭望新闻周刊

一个人口小县的机构大改革.法制日报

山西河曲的“小县大改革”.中国新闻周刊

山西5个人口小县披露机构改革数据.澎湃新闻

地方机构改革困境:人口小县大部制改革思考.竺乾威

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