区分民事案件繁简的标准与方法——繁简分流基础性问题研究
作者：李浩，南京师范大学法学院教授、南京师范大学中国法治现代化研究院研究员、江苏高校区域法治发展协同创新中心研究人员。
来源：《法制与社会发展》2022年第5期（第94-112页）。（责任编辑：侯学宾）
对民事诉讼案件实行繁简分流是深化我国诉讼制度改革的重要内容之一。用何种标准区分繁案与简案以及采用何种方法对繁案与简案进行识别、筛选，是进行繁简分流的基础性工作。受理民事案件后由法院区分案件繁简在很大程度上是一个中国式问题。区分案件繁简的标准有形式性标准和实质性标准之分，我国采用的是实质性标准。2012年《民事诉讼法》第133条要求法院通过审前准备程序区分案件的繁与简，并在此基础上作出适用不同程序的决定，但司法实务采用的做法是在起诉与受理阶段就对案件的繁简进行区分。在起诉与受理阶段进行区分与实质性标准并不匹配，由此造成了难以准确区分的困境。繁简分流改革试点推行及2021年《民事诉讼法》修改后，我国法院继续实行在上述阶段对案件进行分流，因而在分流过程中须认真对待法院依职权转换程序的权力，须充分保障当事人对程序适用的异议权，以充分发挥二次分流的矫正作用。
关键词：民事案件；繁简分流；区分标准；识别方法
推进案件的繁简分流是深化我国诉讼制度改革的重要内容之一。2019年12月28日，全国人民代表大会常务委员会作出了《关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》。2020年1月，最高人民法院印发了《民事诉讼程序繁简分流改革试点方案》（以下简称2020年《试点方案》）和《民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》（以下简称2020年《实施办法》）。随着上述文件的发布，我国的试点法院开始了为期两年的民事诉讼程序繁简分流的改革试点。到2021年年底，繁简分流改革试点已经结束。2021年10月，全国人民代表大会常务委员会启动了修改《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）的程序，并于同年12月24日通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》（以下简称2021年《修改决定》）。民事诉讼程序繁简分流涉及多方面的内容和问题，本文仅对繁简分流中的基础性和核心性问题进行分析，即区分案件繁简的标准以及通过何种方法识别繁案与简案。我国原有的繁简分流模式，是在第一审程序中进行繁简分流，或者说是由基层法院对其受理的民事案件实施繁简分流。随着改革的逐步深化，一些法院对所受理的第二审民事案件也开始了繁简分流的改革尝试，2020年《实施办法》中繁简分流的改革试点，也包括第二审程序。需要说明的是，本文仅对第一审程序中上述繁简分流的问题进行研究。研究识别繁案和简案的标准具有必要性。首先，尽管《民事诉讼法》已经对简单民事案件作出了界定，各级人民法院在司法解释和其他司法文件中也试图划分繁案与简案的范围，但它依然是诉讼实务中“哥德巴赫猜想”式的难题。正如傅郁林教授所言，简易程序的适用范围依然是一个界限模糊的问题，是否适用简易程序、何时决定适用简易程序、通过什么方式适用简易程序、适用后通过何种标准和方式转为普通程序，一切都交由法院进行裁量决定。这一判断虽然是她在2003年作出的，但用来说明当下的情况依然是成立的。从法官们近年来撰写的研究繁简分流的文章中，也可以看出司法实务仍然在为区分繁案与简案的标准不明晰而苦恼。例如，“对于何为‘简案’何为‘繁案’，各法院不仅标准不一，而且程序混乱，在案件的识别标准上，有的没有明确规定，有的照搬诉讼法关于简易程序适用条件作为简案认定标准，而实践中大多凭经验和感觉区分案件，缺乏明确的识别标准”。有法官在研究繁简分流时提出，程序适用范围不明、简易程序判断标准立案时难以操作、简易程序否定项列举不合理是造成难以有效进行繁简分流的主要原因。在改革试点中，在立案阶段难以准确区分繁案与简案依然是困扰改革实践的一大问题。因此，采用何种方式进行繁简分流也是司法实务中必须面对和解决的问题。方法问题与标准问题密切相关。在标准具体、明确的情况下，依照标准进行区分会显得简单容易。方法问题也许不那么重要，但如果标准本身具有相当的模糊性和不确定性，采用何种方法进行区分就至关重要了。采用与标准相适应的方法进行识别，可以在很大程度上弥补标准不够清晰和确定的缺陷，提升区分的精准程度。反之，如果方法不适当，尤其是方法与标准不匹配，就会进一步增加区分的难度。其次，区分的标准与方法还关系到当事人的程序保障。如何区分案件的繁简并不只是繁简分流中的一个技术性问题，标准与方法是否恰当，直接关系到繁简分流本身的正当性，关系到当事人诉讼权利保障这一根本性问题。虽然此项改革被冠名以“繁简分流”，但从2020年《实施方案》确定的改革内容和改革的措施看，其实质还是强调“简案快审”，提升审判的效率，解决法院面临的“案多人少”的矛盾。如果通过对案件的识别和筛选，那些采用简易程序审理的案件的确是简单的民事案件，确实能在不影响公正的前提下提高效率，改革便是正当的、合理的；但如果不能精准地分流，让并非简单的案件也适用速裁程序，改革所采取的种种简化和加速程序的措施就不再具有正当性。为当事人提供充分的程序保障是现代民事诉讼制度基本的价值理念，也是法院通过判决这种强制方式解决纠纷的正当化依据。如果适用简速化程序的案件并不是简单案件，则势必造成原先用来为当事人提供程序保障的诉讼权利被不当压缩甚至取消，就难免产生侵害当事人诉讼权利、弱化当事人程序保障的严重后果。最后，这个问题还关系到司法公正的实现问题。繁简分流改革的各项内容都是围绕着简化程序设计的，而程序的简化与案件的正确裁判之间存在着紧张关系，因为“加速程序也并非没有问题。追踪以及衡量案件的所有事实情形和法律情形要花费时间。不如此的话，人们就是在进行短诉讼。快速和彻底只能有限地协调一致。谁想加快程序，就必须忍受错误判决数目的可能增长”。如果不能对案件进行准确区分，用快速程序审理引致的裁判错误的风险就会增大，就会危及司法公正的实现。
属于大陆法系国家的德国、法国和日本，虽然在民事司法改革和学术研究中从未使用过“繁简分流”这个概念，但从其立法和司法实务来看，其在民事诉讼过程中其实也实行某种程度的繁简分流。不过，从笔者所阅读的资料看，如何区分繁案与简案，如何实行繁案精审和简案快审，在这些国家既未成为理论研究中需要特别关注的问题，也未成为司法实务中不易解决的难题，呈现出与我国明显不同的情形。从这个意义上说，我国民事诉讼中的繁简分流颇具特殊性，甚至可以说是一个具有中国特色的问题。产生这一特殊性的缘由是本文首先要分析的问题。民事案件中有繁案与简案是各国普遍存在的现象。出于司法便民的考虑，同时也基于诉讼经济的考量，各国都需要对诉讼到法院的繁案和简案进行识别和分流，并针对繁案设置正规、复杂、时间较长的程序进行审理和裁判，对简案采用灵活、简便、快速的程序进行处理。不过，从属于大陆法系国家的德国、法国、日本的具体做法来看，其采用的办法都是通过立法将简单案件分配给低层级的法院审理，把其余的一审案件交给其上一级法院审理，也就是在民事诉讼法中运用管辖制度中的事物管辖，将第一审民事案件在专门审理简单案件的法院和其上一级法院之间进行分配，并在民事诉讼法中为这两类法院规定不同的审理程序。如此一来，繁简分流便成为立法的任务，即立法者需要确定繁案与简案的标准和范围，并将这些案件分别分配给对第一审民事案件有管辖权的法院进行审理。也就是说，法律在起诉环节就已经完成了分流，当事人在提起民事诉讼之时，就需要按照法律规定的标准将简单民事案件向专门审理简案的法院提起诉讼。对于原告提起的诉讼，接受诉状的法院甚至无需审查其是否符合事物管辖的标准。审理简案的法院在收到原告的诉状后，诉讼便处于系属状态，此时，法院不再需要对案件进行繁简分流，也不再需要考虑究竟选择何种程序进行审理。在德国，法院组织法针对第一审案件规定了初级法院和州法院作为审理法院，并为这两类法院规定了不同的事物管辖范围。从德国法院组织法所规定的初级法院受案范围看，实际上它包揽了所有的简单民事案件。德国采用两种方法确定初级法院的管辖范围：首先是根据原告提出诉讼请求的金额，该金额为5000欧元以下；其次是根据案件的类型，也就是将一些适合由初级法院审理的案件不问其金额的大小，都划归初级法院审理，如住宅租赁诉讼、游客与旅游业经营者之间的诉讼、因森林损害引起的诉讼、婚姻案件、亲子关系案件、公示催告案件、因家事纠纷引起的诉讼等。德国民事诉讼法在规定第一审程序时也分别规定了州法院的诉讼程序和初级法院的诉讼程序。与州法院的诉讼程序相比，初级法院的程序是一种更为简单、快捷、低成本的程序。由于法律采用“请求金额+案件类型”的方法确定初级法院管辖范围，并为初级法院设定了简易的诉讼程序，所以对于德国的一审法院来说，通过事物管辖的划分，已经从立法上进行了繁简分流，即简单的案件由初级法院受理并按照初级法院的诉讼程序进行审理。对于初级法院来说，并不需要对所受理的案件进行繁简分流的操作，虽然在审理的过程中有可能因出现新的情况致使原本简单的案件变得不再简单，需要将案件移送至州法院。法国民事诉讼法将第一审民事案件分配给小审法院和大审法院。小审法院是处理简单民事案件的法院。小审法院管辖标的额5万法郎以下的有关人身和动产的纠纷，但根据《法国新民事诉讼法典》第41条的规定，当事人有权以协议的方式将标的额超过5万法郎的关于人身和动产的纠纷交给小审法院审理。小审法院的前身是治安法庭，而治安法庭的显著特色是便民司法。治安法庭在改为小审法院后，该类法院依然保留了这一特色，主要表现为“最接近当事人的司法机构、救济简便易得、费用低廉、调解胜于判决等”。日本的裁判所分为最高裁判所、高等裁判所、地方裁判所、家庭裁判所和简易裁判所。第一审民事案件主要通过事物管辖在简易裁判所和地方裁判所之间进行分配。简易裁判所是负责处理简单民事案件的法院。设置简易裁判所的目的，在于通过一种亲近国民的简易程序来迅速解决小额、轻微的案件。日本也是根据诉讼请求的价额确定简易裁判所管辖的案件的范围，具体的价额随着社会经济的发展进行调整，现在的价额标准是不超过140万日元，其中金额不超过60万日元的适用小额程序规则。同时，日本的法律也允许当事人通过协议管辖，以明示或者默示的方式将诉讼请求价额超过140万日元的案件交给简易裁判所审理。日本的民事诉讼法不仅在第一审诉讼程序中对简易裁判所的诉讼程序作出特别规定，而且还专门以专编对小额诉讼作出特别规定。与专门设置处理简单案件的法院的上述国家有所不同，我国基层人民法院虽然也是最低层级的法院，是距离诉讼当事人、纠纷事实最近的法院，但我国的基层人民法院并不是专门针对简单民事案件设置的法院。也就是说，从一开始，我国基层人民法院受理的第一审民事案件就既包括简单案件，又包括一般的案件甚至是疑难复杂案件。从基层人民法院受理民事案件所涉及的争议金额看，随着我国社会经济的发展也在不断提升。在制定民事诉讼法律之初，立法机关便将第一审程序区分为普通程序和简易程序，并明确规定基层人民法院和它派出的法庭在审理简单的民事案件时适用简易程序。后来，我国法律还将简单民事案件中请求给付金额小的那部分案件分离出来，并为这部分案件规定了小额诉讼程序。与德、法、日三国的最低一级法院相比，我国基层人民法院在受理案件和适用程序上有四个特点：首先，我国基层人民法院管辖民事案件的争议标的金额要远远高于这几个国家最低层级的法院管辖民事案件的争议标的金额，即使是级别管辖金额最低的经济欠发达地区的基层人民法院，如今也要管辖1000万元以下的民事案件，至于级别管辖金额高的基层人民法院，可管辖1亿元以下的案件和5000万元以下的案件（当事人一方住所地不在本辖区或者涉外、涉港澳台的）。其次，我国基层人民法院受理的案件既包括繁案又包括简案，而上述三个国家最低一级法院受理的民事案件均为简案。再次，我国《民事诉讼法》通过事实清楚与否、权利义务关系明确与否，以及当事人争议的大小这三个要素区分繁案与简案，而上述三个国家主要以诉讼标的价额作为区分繁案与简案的标准。第四，与第二点区别相关联，《民事诉讼法》为我国基层人民法院规定了三类诉讼程序：普通程序、简易程序、小额程序，上述三个国家的民事诉讼法为最低层级法院只规定了简易程序和小额程序。就上述三个国家而言，繁简分流通过事物管辖，在起诉环节就完成了。由于最低层级法院只管辖简单的民事案件，当事人也只能就符合法律规定的简单案件向最低层级法院起诉，所以这类法院只要依法接收案件，自然完成了繁简分流，无需在收到诉状之后再对所系属的案件进行繁简认定和分流。同时，由于这三个国家的法律对最低层级的法院只规定了简易的诉讼程序，所以法院在收到简单案件后也无需再考虑程序上的繁简分流问题。我国则是另外一种情形，最低层级的基层人民法院所管辖的第一审民事案件既包括繁案又包括简案。我国当事人在提起民事诉讼时，并不需要考虑案件是简单还是复杂，只要案件属于该层级法院级别管辖的范围且符合地域管辖标准，无论案件本身是繁还是简，当事人都可以向该层级有管辖权的法院提起诉讼。但如此一来，繁简分流便成为法院的任务，基层人民法院受理案件后必须依据一定的标准、采用一定的方法区分繁案与简案，以便适用不同的诉讼程序进行审理。繁简分流也就因此成为中国法院必须直面的问题。
根据诉讼程序设计中的费用相当性原理，法律需要设置不同的诉讼程序，使之与案件的简单与复杂的程度相匹配，这是各国民事诉讼制度的共同选择，反映了人类在设计诉讼程序时的经济理性。从实务的层面看，繁简分流能否成为一种真正有效率的程序制度，能否发挥预期的效果，至少还需要解决两个方面的问题：一是能否设计出合理的、便于运用的区分繁案与简案的标准；二是设计出来的程序是否适合于繁案与简案的审理。与第二个问题相比较，第一个问题是前提性和基础性问题，因为只有把真正属于简单案件的案件挑选出来后，才能够根据各自的特点，量身定做适合它们的程序。所谓形式性标准，就是出于便于区分的目的，采用某种最为简单、便捷的方法，将起诉到法院的案件一分为二，将其中一部分界定为简单案件，另外一部分确定为复杂案件。以诉讼标的之价额，也就是原告在诉讼请求中提出的财产利益的大小，作为区分繁案与简案的标准便是一种形式性标准。上述标准之所以是一种形式性的识别标准，是由于在采用这种标准时，标准的制定者并未考虑案件繁简的实质内涵，也就是既未考虑当事人对案件事实有无争议，也未考虑案件所涉及的法律关系是简单还是复杂，更未考虑争议程度的轻与重。直白地说，案件的复杂程度、法院审理的难易程度并不在立法者的考虑范围之内。立法者只是考虑要找到一种简便易行的标准对案件作出区分，把一部分案件从法律上定性为简案，划归为便利当事人进行诉讼而设置的法院管辖，并由此类法院适用简便的、低成本的程序快速审理和裁判，把另一部分案件以此标准定性为繁案，划分给审理此类案件的法院适用通常的第一审普通诉讼程序进行审理。原告向法院提起诉讼时所主张的诉讼标的价额是一种简便、易行的标准。民事诉讼的起因是当事人之间发生了财产关系和人身关系上的争议，其中主要是财产关系的争议，即使是那些纯人身关系的争议，只要采用拟制的方法将其标示为一定的价额，也能够将其归入繁案或简案。德、法、日三个国家把请求金额较小的民事纠纷归入简单案件，适用简易程序、小额程序审理，其原理是这些案件涉及的经济利益比较小，用费用较低的程序快速进行审理和裁判才符合经济理性，这才能使得程序与案件的性质相匹配。也就是说，上述国家那些适用简易程序、小额程序审理的案件是因小而简，其背后的真正逻辑是，由于案件涉及的财产利益小，所以应当用简易的程序去审理，而并非真正是案情简单。相对于我国区分繁案与简案的标准，这样的标准只能是一种形式上的标准。所谓实质性标准，是指按照事物的本质设立的区分标准。既然法律把第一审程序区分为简易的诉讼程序和普通的诉讼程序，那就应当把真正简单的案件挑选出来，用简易程序审理，其他案件则适用普通程序审理。采用实质性标准，就是要根据案件本身是简单还是复杂以及法院审理起来是难还是易来对案件进行区分。我国《民事诉讼法》把事实清楚、权利义务关系明确、争议不大作为识别简单民事案件的标准，采用的是显而易见的实质性标准。法院对民事纠纷的裁判须以事实为根据、以法律为准绳。在民事诉讼中，确定事实和适用法律是法官的核心任务，因而案件事实是否清楚、当事人之间的法律关系是否明确便理所当然地会成为判断案件繁简的实质性标准。当事人之间争议的大小，也会对法院处理案件产生直接影响，尤其是当法院采用调解方式解决纠纷时，这也是将它作为实质性标准之一的理由。实质性标准的优点是能够按照繁简的本来意义对案件进行识别，能够将不同的程序精准地适用于繁案与简案。其不足之处在于，在案件的起诉与受理阶段，审理者在了解双方当事人对案件的争议情况之前，很难根据这一标准对案件的繁与简作出准确的区分。这正是德、法、日三个国家的民事诉讼制度舍弃实质性标准的原因。由于历史的原因，新中国成立后，我国未能及时地制定民事诉讼法律。直到1982年3月8日，新中国第一部民事诉讼法——《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》（以下简称《民诉法（试行）》）——才问世。正是在这部法律中，我国第一次从法律层面将第一审程序区分为普通程序和简易程序，并明确规定“基层人民法院和它派出的法庭审理简单的民事案件，可以适用本章规定的简易程序”。虽然法律把简易程序适用的对象确定为简单的民事案件，但对于什么样的案件才属于简单的民事案件并未作出规定。这显然给司法实务中基层人民法院适用简易程序带来了相当大的困难。1984年8月30日，最高人民法院针对《民诉法（试行）》适用中需要明确和解决的问题，发布了《关于贯彻执行〈民事诉讼法（试行）〉若干问题的意见》。同年9月17日，最高人民法院又发布了《关于在经济审判工作中贯彻执行〈民事诉讼法（试行）〉若干问题的意见》。在前一个司法解释的第50条中，采用列举的方式规定了司法实务中常见的6类简单民事案件，包括离婚案件，赡养费、扶养费和抚育费案件，确认或变更收养、抚养关系案件，借贷案件，继承案件，损害赔偿案件。在后一个司法解释的“简易程序”部分，用事实清楚、情节简单、争议不大三个要素定义简单的经济纠纷案件，并对这三个要素作出解释性规定。 所谓“三要素+反向排除”，是指一方面用三个要素对何为简单的民事案件作出界定，另外一方面采用列举的方式对哪些案件不属于简单的民事案件作出规定。1991年4月9日，我国在对《民诉法（试行）》进行全面修订后颁布了《民事诉讼法》。正是在这部法律中，立法者第一次定义了简单民事案件，即“基层人民法院和它派出的法庭审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的民事案件，适用本章规定”（第142条）。该定义从案件事实、权利义务关系、争议程度三个层面对简案作出规定，亦即用三个要素作为确定简案的标准。立法机关给出这一定义，一方面是运用了理论界的研究成果，另一方面也是吸纳了司法实务的经验。1992年7月14日，最高人民法院发布了《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》（以下简称1992年《民诉法意见》）。该司法解释细化了法律关于简单民事案件的定义，规定“简单民事案件中的‘事实清楚’，是指当事人双方对争议的事实陈述基本一致，并能提供可靠的证据，无须人民法院调查收集证据即可判明事实、分清是非；‘权利义务关系明确’，是指谁是责任的承担者，谁是权利的享有者，关系明确；‘争议不大’是指当事人对案件的是非、责任以及诉讼标的争执无原则分歧”。不过，1992年《民诉法意见》并未从正面规定适用简易程序的案件类别，而是采用反向排除的方法，对不适用这一程序的案件作出规定，即起诉时被告下落不明的案件不适用简易程序。从原来的正面列举转向反向排除，其原因是随着我国社会和经济的发展，不仅起诉到法院的民事案件的数量日渐增多，而且新类型案件也在不断出现。在案件种类越来越多的情况下，采用正面列举的方式给出简案范围，不仅存在事实上的困难，而且会限制适用简易程序的案件范围。相比之下，需要排除适用简易程序的案件类型和情形是相当有限的，因而采用反向列举式排除的方法是更优的选择。2003年7月4日，最高人民法院发布了《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》（以下简称2003年《简易程序规定》）。该规定同样没有从正面规定哪些案件可以适用简易程序，而是在1992年《民诉法意见》的基础上增加了四种不适用简易程序的情形：（1）发回重审的；（2）共同诉讼中一方或者双方当事人人数众多的；（3）法律规定应当适用特别程序、审判监督程序、督促程序、公示催告程序和企业法人破产还债程序的；（4）法院认为不宜适用简易程序进行审理的。2012年8月31日，立法机关对1991年《民事诉讼法》进行了第二次修订。2015年2月，最高人民法院针对2012年《民事诉讼法》发布了《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称2015年《民诉法解释》）。从新的法律和司法解释看，立法机关和最高司法机关继续用“三要素+反向排除”的方法确定简单民事案件的范围。2012年《民事诉讼法》保留了用三要素定义简单民事案件的做法。2015年《民诉法解释》关于简易程序适用范围的规定，只对1992年《民诉法意见》中简单民事案件的定义作了非实质性文字上的微小改动，但对不适用该程序的案件范围作了较大幅度的调整。具体而言，其在2003年《简易程序规定》规定的情形的基础上增加了涉及国家利益、社会公共利益和第三人起诉请求改变或者撤销生效判决、裁定两种案件，同时删除了“法律规定应当适用特别程序、督促程序、公示催告程序和企业法人破产还债程序的”案件这几类案件。增加的两类案件是2012年修法时才入法的新类型案件，删除的那几类案件原本就不属于适用通常诉讼程序审理的案件。这也表明繁简分流实际上是在适用通常诉讼程序的第一审民事案件中进行。在开始于2020年年初的繁简分流改革试点中，2020年《实施办法》一方面扩大适用简易程序和小额诉讼程序的案件范围，另一方面为适用这两种程序的案件规定更为简便的审理和裁判方式。为了扩大简易程序的适用范围，2020年《实施办法》把起诉时被告下落不明的情形分为两种：一种是尽管被告下落不明，但根据原告方主张的事实和提供的证据材料可认为事实是清楚的，权利义务关系也是明确的。也就是说，该类案件在本质上是符合简单民事案件的标准的。另一种则是不仅被告下落不明，而且从原告的主张和所提供的证据材料看，该案件很有可能并非简单民事案件。对于前者，2020年《实施办法》规定“事实清楚、权利义务关系明确的简单案件，需要公告送达的，可以适用简易程序审理”。如此一来，将会有相当一部分被告下落不明的案件适用简易程序审理。增加小额案件后，法院还需要进行第二次识别，即从简单民事案件中进一步区分出适用小额程序的案件。但由于相对于简单民事案件，小额案件仅仅是原告请求给付的金额比较小，所以第二次区分要比第一次区分容易得多。客观地说，立法机关和最高司法机关已为确立简案的标准付出了巨大的努力，民事诉讼法律和司法解释对确定简案的标准作了尽可能周全的规定，以三个要素界定简案也最大限度地揭示了简案的本质属性。既然如此，司法实务中为什么还会认为适用这一标准并不容易？为什么依然把区分繁案和简案看作是一项困难的工作？问题究竟出在哪里呢？
四、区分繁案与简案的方法
繁案和简案的区分标准与区分的方法虽然是两个不同性质的问题，但两者之间绝不是完全独立、互不相干的。一定的标准要求与其相适应的方法，如果方法与标准不匹配，再好的标准也无法发挥作用。以下从分案的时间、分案的主体、分案的模式三个方面展开，也就是分析在何时分、由谁来分、采用何种方式分。
（一）区分繁案与简案的时间节点
1. 法律规定的时间节点
对于在哪个时间节点区分繁案与简案，长期以来，民事诉讼法律并未作出规定。在司法实务中，法院往往会在受理案件后，就开始对繁案与简案进行甄别和筛选。直到2012年《民事诉讼法》修订，立法机关才在第十二章“第一审普通程序”的第二节“审理前的准备”中对此作出明确规定，即在新增的第133条中规定，“人民法院对受理的案件，分别情形，予以处理：（1）当事人没有争议，符合督促程序规定条件的，可以转入督促程序；（2）开庭前可以调解的，采取调解方式及时解决纠纷；（3）根据案件情况，确定适用简易程序或者普通程序；（4）需要开庭审理的，通过要求当事人交换证据等方式，明确争议焦点”。新增的这一规定，至少有以下两点值得关注：第一，这条规定的位置处在“审理前的准备”这一节，且规定在这一节的最后部分。在民事诉讼的第一审普通程序中，“审理前的准备”是继“起诉与受理”之后的一个程序环节，其功能主要是通过法院的一系列必要的行为，为即将到来的开庭审理做好准备。根据2012年修改前的《民事诉讼法》，该程序阶段的具体任务是向被告送达起诉状副本，告知当事人诉讼权利和义务，向当事人告知合议庭成员，审核诉讼材料，调查收集必要证据。第二，法律明确赋予该程序阶段进行分流案件、决定适用程序的功能，或者说，法律将分流案件的时间节点定在该程序阶段。由于增设了这一规定，“因此，人民法院对案件审理程序进行分流，一般应当在案件受理后、对案件进行实体审理之前这个时间段内进行”。
法律规定在审前准备阶段中分流案件是有充分理由的，因为只有进入这一阶段，法院才有可能针对具体案件作出案件究竟是繁案还是简案的准确判断。起诉与受理阶段所要解决的核心问题是原告提起的诉讼是否符合法律规定的起诉条件，是否存在法律规定的不予受理的情形。该阶段始于原告提起诉讼，终于法院作出受理的决定与不予受理的裁定。在该阶段，法院还未向被告送达起诉状，被告还不知道自己已经被告上了法院，当然也就不可能针对原告提出的诉讼为自己进行辩解。也就是说，在起诉与受理阶段，法院所能接触到的只是起诉状及所附证据材料呈现的原告单方面提供的信息。这些信息只能反映原告提出了什么样的诉讼请求，诉讼请求基于什么样的事实产生，原告有哪些证据材料支持自己的诉讼请求。对于大多数案件而言，法院仅凭单方提出的诉讼资料并不能作出该案件是繁是简的准确判断。
法院要针对受理的个案作出准确的判断必须“兼听则明”，因此需要等待被告提出答辩意见。根据民事诉讼法律的规定，被告提出答辩的时间恰恰是在继起诉与受理后的审理前的准备阶段。进入这个阶段后，法院才会把起诉状的副本发送给被告，被告才有可能针对原告的诉状提交答辩状。被告在答辩状中既可能会对原告主张的事实全部予以认可，即作出诉讼上的自认，也可能对原告主张的部分事实予以承认，但对其余的事实予以否认，还可能全盘否定原告主张的事实，对双方的纠纷作出与原告所述迥然相异的陈述。原告方在起诉时所提供的用于支持其诉讼请求的证据材料，法院在向被告送达起诉状时会一并送达。被告在提交答辩状时，一般也会对原告的证据材料提出意见，尤其是原告用来支持其诉讼请求的关键性证据材料。例如针对原告提出的合同书，被告在答辩时可能会声称合同上的印章并非本公司的印章，或者声称虽然是自己公司的印章，但该印章是原告偷盖的，自己与原告并未订立该合同。为支持其主张，被告也可能提出对自己有利的证据材料。所以，即使原告在起诉时提供了看似足以支持其诉讼请求的证据材料，该案件也未必是一件简单的民事案件。
诉讼实务中还有两种情况值得重视。第一，被告收到起诉状后在答辩期内根本就不提交答辩状，等到法院开庭审理时才用口头方式提出答辩意见。对选择庭审时才进行答辩的被告，法院显然不能指望在答辩期内区分案件是繁案还是简案。对这样的情形，法院需要采用庭前会议的方式，通知双方当事人及其诉讼代理人出席该会议，在会议上提出答辩意见并提交证据材料，然后根据具体情况来确定该案件的繁与简，来决定适用何种诉讼程序。第二，被告针对原告提起的本诉还可能提出反诉；被告也可能认为真正应当对原告承担责任的是案外人，要求法院通知案外人作为无独立请求权的第三人参加诉讼；法院也可能主动追加第三人参加诉讼。一旦出现上述情况，原本简单的案情就会变得复杂。而被告是否会提起反诉，是否需要追加第三人，这些都需要进入审前准备阶段才能明朗化。
2. 司法实务选择的时间节点
尽管2012年《民事诉讼法》把繁简分流的时间节点确定在审前准备阶段，但法律规定对基层人民法院的司法实务似乎并没有产生实际影响，或者说，在司法实务中法院并未“改弦易张”，按照第133条的规定在审前准备阶段进行繁简分流。这种状况与基层法院分流案件和决定程序的历史有很大关系。只有在考察基层法院选择程序的历史后，才能够解释为什么法律规定的繁简分流的时间节点在审判实务中被普遍忽视。
如前所述，将民事案件区分为简单案件和简单案件以外的案件，前者适用简易程序，后者适用普通程序，这种做法始于1982年《民诉法（试行）》。在该法实施的过程中，审判实务中的通常做法是，法院在受理原告提起的民事诉讼后，即根据案件的性质将其分到民事审判庭和经济审判庭，然后由庭长分配给该庭的审判人员。由庭长来分配案件是改革开放初期法院采用的分案机制。由于 “对什么是简单民事案件，民事诉讼法既无定义，也无列举规定”，审判人员在收到案件后也无从辨别该案件究竟是繁还是简，于是便采取简单化的做法，将分到的案件一律默认为简单案件，适用简易程序，采用独任制审理。这与当时的社会经济发展情状、法院受重视的程度也有很大关系。从改革开放到上世纪八十年代初期，起诉到法院的案件不仅数量不多，案件的类型也有限，且大都是一些传统民事案件。此外，那时基层人民法院的办公条件普遍比较差，不少法院甚至没有独立的法庭，几位法官在同一间办公室办公，法官找当事人谈话与开庭都在办公室进行。
因此，在基层人民法院的审判实践中，简易程序被大量适用，而普通程序则受到冷落。基层人民法院普遍存在适用简易程序的案件范围过宽的问题：有的基层人民法院受理的民事案件，百分之八十到九十，甚至百分之百适用简易程序审理；有的错误理解简易程序的性质，把简易程序作为突击办案的一种方式；甚至有的法院用简易程序审理发回重审和再审的案件。
审理之初一律采用简易程序的做法并不意味着案件本身一定是简单案件。在审理的过程中，法官有时会发现案件其实并不简单，继续实施独任制进行审判存在困难。于是，办理该案件的法官便会向庭长提出组成合议庭并转用普通程序审理。经庭长同意后，案件改用普通程序进行审理。1991年《民事诉讼法》新增了审限制度，适用简易程序的案件的审理期限是3个月，而适用普通程序的案件的审限为6个月。对适用简易程序的案件规定较短的审限原本是希望法院在选择该程序时持谨慎态度，不要像原先那样几乎不加区分地适用，将那些并不简单的案件也用简易程序审理，以至于难以在3个月的审限内审结案件。然而，为简单民事案件设定较短审限的做法并未起到督促基层人民法院合理选用简易程序的效果。或许是路径依赖的缘故，审判实务中基层人民法院的法官们依然采用先用简易程序审理的做法，除非案件属于司法解释明确规定的不得适用该程序的案件。至于出现了因不该用简易程序而用了该程序导致无法在规定的审限内审结的情形，则采用转换程序的做法进行应对。于是，在1991年《民事诉讼法》实施后，基层法院的简转普增加了一种新的类型——适用简易程序的案件在3个月的审限内无法审结，履行一定的报批手续后，将其转为普通程序。
实践中的这种做法具有一定的合理性。即使是在1991年《民事诉讼法》采用三要素方式定义简单民事案件标准的情况下，法官在收到案件之初，也无从判断该案件事实是否清楚，当事人之间的权利义务关系是否明确，双方的争议是大还是小。这些信息通常需要在法官找双方当事人谈话后才能浮现出来，在调解过程中才能确定。
虽然1982年《民诉法（试行）》已经规定了“审理前的准备”，但从所规定的内容看，还不是完整的审前准备程序，并无明确和固定争议焦点、交换证据这些审前准备程序的核心内容。1991年《民事诉讼法》，对“审理前的准备”这一节并未作实质性改动，审前准备的核心内容依然阙如。基层人民法院在审理民事案件时，很少会在开庭前通知双方当事人或其诉讼代理人到法院专门进行一次审前准备。与开庭审理相比较，审前准备虽然在性质、任务、功能上明显地不同于开庭审理，但在所需要花费的时间上，未必会比开庭少多少。以庭前会议方式进行准备，意味着法官在开庭前需要把双方当事人或其诉讼代理人召集到法院，在会议上确定争议焦点、交换证据材料。从时间和精力上看，这等于要多开一次庭，这对于逐渐感受到“案多人少”压力的法官们来说显然是不受欢迎的。他们宁愿选择不要庭前会议的直接开庭，并且尽可能通过只开一次庭就把案件审结。审前准备也可以采用书面方式进行，但即使采用书面方式进行，也需要法官在开庭前就认真研究双方当事人提出的诉、辩主张和为支持这些主张所提供的证据材料。采用书面方式需要具备一定的条件，尤其是需要双方当事人的配合：原告在起诉状中需要对支持其诉讼请求的事实作具体的、清晰的陈述，需要提供相关的证据材料；被告需要在答辩期内提交答辩状，需要提交支持其答辩意见的证据材料。民事司法实务中的实际情况经常并非如此：原告的起诉状通常会写得非常简单，其提供的证据材料也不完整；有些被告在答辩期内根本就不提交答辩状，等到开庭时才提出答辩意见和支持其答辩意见的证据材料。遇到上述情形，法官就是想进行书面准备，也是有心无力。
（二）区分繁案与简案的机构
随着民事司法改革向前推进，法院开始对权力过于集中的做法进行反思。我国法院原先实行的是立、审、执不分的一条龙式案件处置机制，案件从立案到审理再到执行都由同一个审判庭负责。后来成立了执行庭，开始了审执分离。到了1996年，高级人民法院、中级人民法院和部分基层人民法院设立了告诉申诉庭。该庭除了负责处理申诉信访外，还承担立案功能。到了1999年底，全国各级法院普遍设置立案庭，真正实现了立审分离。
立案庭成立后，由立案庭根据案件的类别把它们分到各个业务庭，然后再由业务庭的庭长把案件分给具体承办案件的法官，即“庭长根据本庭收结案和存案情况、案件类型、案件复杂程度、法官能力等各种因素，综合考虑在本庭内统筹分配案件”。这种分案方式存在着容易滋生关系案与人情案，难以满足法官对分案公平的要求，可能造成庭长通过分案来影响、控制法官等弊端。在认识到指定分案模式存在的种种问题后，最高人民法院决定对分案模式进行改革，在《人民法院第二个五年改革纲要（2004—2008）》中提出，健全和完善科学的审判流程管理制度，逐步做到同一级别的法院实行统一的审判流程管理模式。在考虑案件类型、难易程度等因素的前提下建立和完善随机分案机制。2014年，最高人民法院发布《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》，其中提出要完善法院分案机制，建立随机为主、指定为辅的案件分配制度。
2012年前后，我国开始了自下而上的繁简分流改革。在这一改革中，不少基层法院建立了速裁庭或者组成速裁团队，由速裁庭、速裁团队专门负责审理简案。也有的法院虽然未专门成立速裁机构，但各审判庭之间进行了分工，由少量审判庭负责审理简案，其余审判庭负责审理繁案。例如，上海市浦东区人民法院由民四庭、民七庭负责审理简案，前者审理物业纠纷、电信纠纷，后者审理标的额30 万元以下的借款合同纠纷、买卖合同纠纷、承揽合同纠纷等纠纷。
在进行繁简分流的改革后，立案庭在随机分案时就需要先进行繁案与简案的识别与筛选，然后把简案分配给速裁庭、速裁团队的法官，把繁案分配给其他审判庭的法官。也就是说，各地法院在繁简分流的改革中，于立案后就开始对案件分流，而不是等到进入审理前的准备程序再进行分流。这种做法为最高人民法院所肯定。按照最高人民法院2017年5月为推进繁简分流改革而发布的《民商事案件繁简分流和调解速裁操作规程（试行）》（以下简称2017年《操作规程（试行）》）中的要求，案件程序分流一般应当在登记立案当日完成，最长不超过3日。为了在该阶段实施繁简分流，2017年《操作规程（试行）》专门为负责立案的部门配备了专职或兼职程序分流员。其主要工作职责是负责立案后的程序分流工作，通过对案件进行识别和区分，对适宜调解的，在征求当事人意见后，转入调解程序；对应当适用简易程序、速裁的，转入相应程序，进行快速审理；对应当适用特别程序、普通程序的，根据业务分工确定承办部门。
专门由程序分流员来确定适用何种程序，是顺应繁简分流改革而采取的一种新举措，但这一新举措在分流案件的时间节点上，与基层人民法院原来的做法并无本质性区别。它同样是在审前准备阶段之前就决定适用何种程序。二者的差异仅在于，原先是由负责审理具体案件的法官或者立案庭的工作人员来决定适用何种程序，而现在则由程序分流员来决定适用何种程序。而在这个阶段，负责分案的程序分流员最多只能根据案件的类型或标的数额进行区分，而无法从实质上判断案件究竟是繁还是简，于是便导致了如下情况：在立案环节被识别为简单的案件，速裁机构法官在审理时却发现该案件的基本事实存在着重大争议，完全不符合简案的标准；而对于被程序分流员作为繁案分配到其他审判庭的案件，法官在审理时却发现案件并不复杂，原本应当作为简案分给速裁机构审理。
由此得出的结论是，按照当下的繁简分流改革采用的分案方式，《民事诉讼法》第133条规定的在审前准备阶段对案件进行分流根本无适用的余地，该条关于繁简分流的规定实际上处于被弃置状态。
（三）区分繁案与简案的方法
1.第一次分案的模式
（1）电脑分案+人工分案
在进行繁简分流的改革中，有些法院尝试借助大数据信息化技术，运用电脑软件识别繁案与简案。江苏省法院系统是全国较早实行电脑分案的法院系统之一。下文以南京市中级人民法院为例说明这一模式。南京市中级人民法院开发了繁简分流智能识别、分案系统，该系统内嵌在人民法院综合信息管理平台。案件在立案后，法官点击“繁简识别”，便可一键识别出简单、普通或者复杂案件，实现繁简案件自动识别、分案。根据实际操作情况，识别出的繁案占比大致为60%，简案占比为40%。然后在此基础上进行人工调整，人工调整的目的是为了扩大简案的比例。具体做法是对被系统识别为繁案的60%的案件，再根据案件的类型，把真正属于繁案的案件挑选出来，剩下的案件作为简案，最终使简案的比例达到70%左右。
（2）人工分案
人工分案是指由立案庭或者诉讼服务中心的工作人员在立案阶段对所受理的案件查看后进行分案。相对于电脑分案，这是一种传统的分案方法。
人工分案首先要区分案件是繁还是简，然后根据筛选结果来决定究竟是将案件分配给审理简案机构的法官，还是分配给审理繁案机构的法官。区分繁案还是简案的工作通常由程序分流员承担，但司法实务中也有的法院由办理速裁案件的法官自己对受理的案件进行挑选，选出一定比例的案件作为简案。审理法官自己挑选的优点在于把选择的权利与责任紧密联系在一起，从而会促使法官们在挑选案件时更为慎重。此外，由速裁法官自己挑选，实际上是让他们承担了程序分流员的主要工作，使配备专职的程序分流员不再必要，节约了法院的人力资源。
2.第二次分流
由于第一次分流是在立案阶段完成的，分案所依据的信息是由原告单方面提供的，所以无论是采用“电脑+人工”的分案方式还是采用“人工分案”的方式，都无法做到对每一个案件进行准确识别，一定数量的识别错误在所难免。发现识别错误的时间是在法官审理案件的过程中，也就是在审前准备程序或者庭审过程中。如果将简案误作为繁案分配给审理繁案的法官来适用普通程序审理，此时再转换程序，重新将案件分流到速裁庭审理，无论是对法院还是对当事人而言，都是极不经济的选择，并且这样至多是为当事人提供了过度的程序保障，而不会减损当事人的程序权利。所以，对此无需再进行二次分流，不必再把普通程序转为简易程序。需要再次进行分流的是另外一种情形，也就是误把繁案当作简案分流到速裁庭用小额程序或者简易程序审理。对这类案件，如果不再次进行分流，不仅速裁法官继续审理存在困难，有悖于“繁案精审”的改革初衷，而且会减损当事人的诉讼权利，实质性地削弱对当事人的程序保障。
因而，一旦发现了误把繁案识别为简案，法院须采用一定的方法对程序进行调整。调整的具体方法在司法实务中并不统一。有的法院要求审理该案件的法官将案件退还给立案庭，再由立案庭把它分配给负责审理繁案的法官。也有的法院采用只换程序不换庭的办法，也就是案件依然留在速裁庭，由速裁法官组成合议庭适用普通程序审理。
结语：认真地对待程序转换权与异议权
立案后进行繁简分流的方法与民事诉讼法律所采用的区分繁案与简案的实质性标准并不匹配。指望法院的立案机构在这一时间节点根据原告单方面提供的诉讼材料对个案的繁与简作出精准的区分是不现实的。按照《民事诉讼法》第133条的规定在审前准备阶段进行繁简分流固然与实质性标准相契合，但在这一时间节点进行分流会极大地提升法院的办案成本，所以正如实践所表明的，法院不太可能在这一时间节点进行繁简分流。
只要继续在受理案件后这一时间节点进行繁简分流，无论将来如何改进分案的具体方法，较多数量的识别错误就不可避免。对于可能出现的识别错误，可通过程序转换权与异议权来应对。程序转换权是指法官在审理过程中依职权主动将简易程序转为普通程序。在2021年修改《民事诉讼法》 时，立法机关显然已经注意到了这个问题，故在新增的第163条中规定“人民法院在审理过程中，发现案件不宜适用简易程序的，裁定转为普通程序”。2021年《修改决定》规定部分适用普通程序的案件亦可采用独任制并扩大了适用小额程序的案件范围，同时规定了法院在审理过程中发现不适合适用独任制的应转为合议制，规定了法院在审理过程中发现不宜适用小额程序的裁定转为简易程序或普通程序审理。异议权是指当事人针对法院依职权适用的程序提出不同意见的权利。2021年《修改决定》针对法院在第一审程序中决定对由普通程序审理的案件适用独任制，赋予当事人提出异议的权利；针对法院决定适用小额程序审理案件，赋予当事人提出异议的权利。
无论是法院依职权转换程序，还是根据当事人的异议转换程序，都是对案件的二次分流。既然第一次分流时无法精准识别，那么第二次分流便是对第一次分流的必要矫正措施。由于我国《民事诉讼法》赋予当事人的异议权是相对较弱的异议权（当事人提出的异议须经法院审查批准才能导致程序的转换），所以二次分流能否有效发挥作用的关键在于法院。只有法院认真对待程序转换权，充分保障当事人的程序异议权，二次分流才能有效发挥作用，繁简分流改革的目标才能够真正得以实现。
《法制与社会发展》2022年第5期目录摘要
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