方乐 | 法官责任制度的功能期待会落空吗？

欢迎关注法制与社会发展 2021-09-15

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法官责任制度的功能期待会落空吗？

作者：方乐，南京师范大学法学院教授、博士生导师，南京师范大学中国法治现代化研究院研究人员。

来源：《法制与社会发展》2020年第3期。由于篇幅所限，刊物在此推送未加注释版本，请广大读者前往本刊物网站下载全文阅读。（责任编辑：侯学宾、石晶）

摘要

尽管中央和最高人民法院都对法官责任制度改革作了统一的规划，但受该制度实施所依赖的组织制度和结构的影响，该制度在实际推行中呈现出较为混乱的局面。不同的组织任务会影响法院/法官对法官责任制度的认知，而且组织实施机制的行政化逻辑也会制约法官责任制度运行的实际效果。这些因素会使法官的审判责任无法落实，使法官处于担忧被追责的惶恐之中，使通过司法责任制度改革倒逼法官司法行为规范化的设想朝着相反的方向发展，也会出现法官基于风险管控需要而主动让渡裁判权、案件质量与整体纠纷化解能力下降等负面现象。这意味着，法官责任制度改革的功能期待可能会落空。
关键词：法官责任；司法体制改革；审判管理；司法行政化；组织社会学

引言

作为新一轮司法体制改革的基石与核心，司法责任制度改革旨在通过责任制度的体系化完善与全面推行，使法院系统内部建立起一个权责明晰、权责统一、权力相互制约、权力运行流畅的审判权内部运行机制，在确保审判权良好运行的同时，提高审判质效与司法公信力。中央和最高人民法院（以下简称“最高法院”）对此进行了顶层设计，出台了一大批改革方案，建立健全了一系列制度规范与实施机制，以期通过司法领域中这场深刻的自我革命，在实现“让审理者裁判、由裁判者负责”的同时，破解改革“深水区”领域中的“硬骨头”问题。这些改革方案所统一规划的制度能够得到全面落实吗？或者说，在目前制度运行所依赖的基本组织制度与实施机制尚未发生根本性变化的前提下，这些制度功能能否全部发挥？如果不能，那么，主要是哪些结构性因素和力量导致制度功能的落空？更重要的是，这些结构性因素和力量对于当下中国司法体制改革来说又具有怎样的意义？
本文以《责任意见》所规划的法官责任制度为主线，同时关联性地考察与其相关的配套性制度措施，在当下中国司法场域的基本组织制度和机制的框架中，对司法责任制度改革的效果进行大致评估。这既是为了通过问题的发现来反向推动制度的进一步完善，也是为了揭示当下中国司法场域中的惯性结构，更是为了提醒未来的司法改革方案必须要谨慎且务实地对待法官责任制度。在本文看来，尽管新一轮司法体制改革的“范围之广、力度之大、程度之深，不仅在中国司法文明史上前所未有，在世界司法改革史上也很少见”，但就整体而言，由于法院/法官所置身于其中的组织制度和结构尚未成为司法责任制度实施效果评估的变量要素，因此，意图改善法官境遇、理顺审判权力运行秩序的改革方案可能无法被乐观估计。

一、法官责任制度实施所依赖的组织制度和结构

在司法体制改革中，任何一项新的决策或者制度的实施，只有得到司法人员发自内心的认可或者建立在绝大多数人自愿执行的基础上，并依靠各级司法机关及其工作人员的得力组织和有序推进，才能落地生根、产生实效。因此，“人”的因素、“组织”的因素以及“组织”实施方式的因素，都是制度得以有效实施所不可忽视的基本构成因素。如果我们把“司法人员”或者“司法机关的工作人员”所隶属的组织制度及其结构因素考虑在内，则意味着，在制度实施的过程中，“组织”要素其实是制度能否得以有效实施的决定性因素。

从组织社会学的角度看，法院不仅是一个组织制度，也是一个组织系统。其中，无论是法院内部还是最高法院与地方法院之间，都存在着权威界定、行为示范、资源分配、人事管理等组织制度与工作机制。与此同时，法官也深嵌在复杂的组织社会关系网络中，集多重角色或身份于一体。法官既是审判员，也是公务员，还可能是党员。由此，法官就不仅是法院组织的构成单元，也是一个独立的组织体。重要的是，一个组织体一旦存在，就有自我生存的动力，就会力图找到其继续生存的理由，就会存在自我运行的内在机制与逻辑。这意味着，无论是法官还是法院，均既有自身的行动规范，也有自身的利益关切。在司法体制改革中，任何新的决策或者制度的实施，自然也就会受到组织中的人员构成、职责分工及其协调机制、管理流程、考评机制等因素的影响。

（一）深嵌在组织制度和结构中的法院/法官

首先，就法官责任制度改革直面的群体——法官——而言，组织赋予其多重身份，使得多重责任集于其一身。法官既需要考量“审判责任”，也需要重视“廉洁责任”和“组织纪律责任”。如果再把法官放置于整个政法队伍之中来考察，那么，“政法责任”又是其所必须要承担的。与此同时，由于在当下中国司法场域中，不仅“‘司法责任’这一概念在制定之初就已经被先验性地赋予了不同内涵和外延”，而且不同类型的责任（如“司法伦理责任”“审判纪律责任”“组织纪律责任”“党风廉政责任”）之间的区隔实际上是极为模糊的，这意味着，法官在行动时所须考量的责任类型不得不是整体性、复合化的。此外，法官被问责的机制也是多元化的，既包括了“办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制”，也包括违法审判责任追究、案件发改责任追究、信访责任倒查追究，还可能包括纪律责任追究、党风廉政建设责任追究、领导干部失职责任追究等等。更重要的是，由于不同类型的责任在概念意涵、认定标准上都极为模糊，责任相互之间也没有清晰的边界，这就会导致很多表面上看似不同的责任类型与问责机制其实质却是相互交叉、内在关联着的。这导致在这一“组织”化的司法场域中清晰界定法官的责任类型并对其展开有效问责实非易事，而且，一旦对法官进行责任追究，便极易出现责任追究范围沿着组织社会关系网络从审判责任蔓延至其他责任类型，进而呈现出责任扩大化甚至泛化的趋势。

其次，就法官责任制度实施的组织单元——法院——而言，尽管新一轮司法体制改革的目标之一在于破解司法的行政化，在推进法院内设机构改革中出现审判团队的组织管理模式，但当下中国法院系统里的“行政化”以及分庭管理的模式依然存在。一方面，当下中国的法院在事实上依然是一种由院长全面负责的、科层化的组织管理单元。另一方面，法院内的分庭管理制度使法院的审判或多或少呈现为“一种行政事务上的科层制”的状态——尽管这种状态在不断减弱。院长或者分管副院长、庭长或者审判团队的“团长”，都会把他们对承办案件的法官的行政权力或者组织内其他支配性等级权力的优势扩展到审判权上，使审判权的运行受到这种组织制度及其结构逻辑的影响。这些其实也就构成了当下中国司法场域中制度实施的基本组织环境。因而，基于“司法的行政化使得法官对于法院整体所产生的依附性”这一现象目前还未被消除，法院整体本位依然是当前我国法院建构与运行的基本模式。因此，当案件的承办法官面临被问责之时，很可能就会导致他所在的审判团队或者“所在庭室负责人、分管副院长乃至法院整体都要被追究相应的责任”这种问责连带化局面，进而形成一种“权力在法官、压力在法院、责任在院长”的权责结构。

上述情况反映出，不仅法官责任制度改革发生在具体的组织场景之中，而且这一改革中任何新的决策或者制度的实施都会受制于其中的组织制度结构与组织实施机制。当然，如果再诉诸更大范围的组织化的制度要素实践，则其中的关联性便会更加紧密。而这意味着，不仅法院/法官是深嵌在组织制度与结构关系之中，而且组织要素将日益成为影响法官责任制度实施效果的重要变量。

（二）深受组织制度和结构影响的法官责任制度实施

当我们把视野投向制度的实际运行情况时，便会看到，尽管《责任意见》明确规定法官只须对其履行审判职责的行为承担责任（《责任意见》第25条），并同时规定七种应当依纪依法追究相关人员违法审判责任的类型（《责任意见》第26条）和八种再审改判但不得作为错案进行责任追究的类型，尽管《责任意见》已将法官违反职业道德准则和纪律规定所须承担的责任排除出司法责任的范围（《责任意见》第25条），但在行动和观念上，法官对责任类型的认知或考量依然是整体性的，也更关注自身利益。这表现为，法官更容易将《责任意见》中的“责任”主动识别为“组织纪律责任”和“刑事责任”，而有意忽视《责任意见》已将“组织纪律责任”和“司法伦理责任”排除出去的现实，还会对《责任意见》积极且正向传递的“审判责任”的关注度降低。这意味着，法官现实面对或者所须承担的责任类型与范围并未伴随着制度的明晰化而减少，制度变革的预期效果并未得到很好实现。

从问责制在全国法院系统的运行情况来看，法官会将责任类型予以整体考量，“审判责任”“组织纪律责任”“党风廉政责任”是同样重要的。据最高法院工作报告的数据统计，全国法院系统受到责任追究的法官主要是因为“利用审判执行权违纪违法”而需要承担“组织纪律责任”和“廉政责任”。由于一方面，“利用审判执行权违纪违法”和违反“组织纪律责任”“廉政责任”在内容上往往存在交叉；另一方面，违反“组织纪律责任”“廉政责任”往往又是“审判执行权违纪违法”问责启动的前置审查程序，因此，伴随着近些年来党风廉政建设标准和组织纪律要求（尤其是中央“八项规定”施行以来）不断提高，对于法官而言，他们不仅需要日益强化对责任类型的整体考量，而且他们所承担的责任实质上增加了。因此，面对具有给法官减负预期的法官责任制度，法官普遍坦言当前“职业压力前所未有”，“责任和风险太大”，也就不难理解了。

从法官责任制度在法院系统中的实施来看，一方面，尽管最高法院对法官责任制度进行了统一规划，也尽管它了解到地方法院在有关法官责任的概念意涵、认定标准、类型界定、追责程序与工作机制等方面存在乱象，但它似乎并未打算要对此进行整治和清理。我们发现，在很长一段时间里，最高法院从未在任何正式的规范性文件中严格而完整地使用过“错案责任”或者“错案责任追究”的概念表述，也从未对“错案”下过定义，更未将“错案”直接作为追究法官责任的标准。与此同时，最高法院在行动上也试图表明它并不完全认同“错案”和“错案责任”这两个概念。例如，从“一五改革”到“四五改革”，最高法院在“纲要”中频繁使用的表述一直都是“审判责任”或者“办案责任”。除此之外，最高法院还试图将新建立的法官责任制度与错案追究制区别开来，强调尽管错案是客观存在的，但“司法责任制不是错案追究制”。然而，对于地方法院在这一轮司法体制改革中所出台的“错案责任追究”相关规定，以及这些规定中对于“错案”的界定和追究机制的建构所存在的差异甚至混乱局面，最高法院却一直未采取太多的积极行动。相反，面对这些差异化规定在实践中受到的各种诟病，最高法院似乎更愿意将此看成是一种司法体制改革的地方性实验，给予最大限度的包容。最高法院这种在责任制度实施上“严于律己，宽以待人”的姿态值得思考。另一方面，最高法院的做法不仅与各级各地法院在司法体制改革中紧锣密鼓地推出“法官错案追究制”而形成的雷霆之势形成鲜明对照，也与媒体报道或者社会舆论所渲染的法官枉法裁判、司法腐败的严重状况以及所聚焦的法官错案追究制度的理想功能有一定反差。而且，实际发生的法官因由错案而被问责的情况其实并不多见，主要是组织纪律责任或者廉政责任以及由此而被追究刑事责任。这反映出，法院系统里的问责制实施“更像是慈爱的家长责打调皮的小孩，戒尺高高举起却轻轻放下”。这种“严而不厉”的状态耐人寻味。

上述状况主要反映出，地方法院是一种组织体，且上下级法院之间因由组织科层结构使它们面临的组织任务、所欲实现的组织目标并不完全一致。与最高法院相比，地方法院在法官责任制度的实施上拥有更多的地方性知识以及对这些知识进行技术化处理的紧迫需求和狭窄空间。因此，尽管《责任意见》试图通过赋予法官责任制度以更加清晰、丰富与科学的内容，最高法院也期望借此建立一个格式统一、内容完整的法官责任制度体系，但“组织”要素及其制度结构的逻辑机理导致该制度体系并未发生根本变化。至少就上述初步分析来看，新一轮司法体制改革所推行的法官责任制度并未实质改变法院/法官所处的责任境遇。那么，为什么最高法院不试图解决其与地方法院在法官责任制度施行上所存在的分歧？

二、不同的组织任务对法官责任制度功能发挥的影响

实际上，法官不仅关注自身利益，而且在组织制度的实践中，这种利益考量在主体间还各有侧重，各自不同。与此同时，由于上级法院的各项政策、指令需要通过下级法院/法官的日常工作并辅以各种专项活动来加以执行落实，因此，上级法院就必须给予下级法院一定的空间。而也正是由于这种偏差性因素和结构性空间的存在，给法官责任制度本身及其运行带有一定的不确定性，进而影响制度功能的整体发挥。

（一）不同的组织任务对法官责任制度认知的影响

就法官而言，尽管从制度规范的意涵来看，《责任意见》着力于界定并重点突出法官的“审判责任”，试图把“司法伦理责任”限定在一个较为严格的范围之内，并尝试着将“纪律责任”排除出法官司法责任的范围，而法官在责任的考量中不得不保持整体性的警觉，对责任进行整体考量。这是组织制度及结构关系的整体性体现，也是法官最大化规避风险的现实需要。就法院而言，无论是最高法院还是地方法院，在事实上都并不认可错案。一方面，尽管最高法院在《责任意见》中列举了不得作为错案追究的八种情形（《责任意见》第28条），但其仍不愿意对错案进行追究，这便解释了法院系统对法官问责的规范建制整体完备但实施频率却非常低的原因。另一方面，地方法院不得不在实践中或紧或松地推行“错案追究制”，最高法院对此也或多或少地给予充分理解并私下里默许。这反映出不同组织环境中的主体对法官责任制度的现实利益关切与制度安排之间存在某种差异性，以及由这种差异性的利益关切形成的内在张力进而导致制度运行不顺畅。

首先，就法院内部的司法管理者而言，他们所承担的审判监督与审判管理这两项组织任务在整体上并未得到减轻，且他们在监督与管理时所能依赖的司法化的公开路径却不断被挤压，所能诉诸的正式的制度性资源也在逐渐减少。例如，伴随着防范干预审判的相关规定的出台，以及法院内部审判权与审判管理权在司法体制改革的制度建构中逐步明晰化，司法管理者以往借助行政权便能够影响审判权运行的便利化做法不仅在制度上已不再具有合法性，而且在工作机制运行中也不顺畅。与此同时，无论是符合司法规律的案件质量评估体系和评价机制（《责任意见》第12条），还是科学化的法官业绩评价体系和业绩档案（《责任意见》第13条），这些审判监督与审判管理所能依赖的新制度新机制，不仅需要时间成本也需要经济成本。审判监督与审判管理在当前的制度配置和成本分担上的变化，以及不同类型的司法责任之间模糊化的边界，使司法管理者转而更加倚重“党管政法”这一正式且合法化的机制，利用法官的“组织纪律责任”“党风廉政责任”甚至“政法责任”来监督、管理法官对于“办案责任”和“司法伦理责任”的履行。这意味着，不仅被《责任意见》排除的“组织纪律责任”在实践中又被法院内部的司法管理者光明正大地捡了回来，而且以往未被制度化但却无形存在的“政法责任”可能会在其他责任类型的制度化空间受到挤压后，以更为有形且更为强势的方式出现在对法官进行责任追究的现实场域中。

其次，就地方法院而言，它们深嵌在“条条”与“块块”的组织网络与结构关系之中，并需要完成相应的组织任务。因此，地方法院在实践中既需要接受来自“条条”上的各上级部门的指导与监督，也需要处理好“块块”上其与地方各党政机关的关系。从“条条”关系看，上级法院往往会通过开展司法专项行动、司法改革试点、司法规范化建设、司法工作考核等方式来指导并推进下级法院的司法工作。地方法院不仅需要接受上级法院所布置的这些任务，而且还要接受上级法院对这些任务落实情况的各种检查与考评。这样，上级法院的“动作”就会影响到下级法院对司法责任的二次分配。与此同时，地方法院在“块块”关系中还受到来自其他主体的限制。第一，检察院可能会成为地方法院对司法责任进行通盘考量时的“一道紧箍咒”。在实践中，一方面，地方法院/法官在处理有检察院参与的案件时，必须要积极寻求检察院的支持与配合，要与检察员事先进行充分的沟通并认真对待其意见。另一方面，因检察官自身有定罪考核的要求，一些地区的检察机关也会主动地向法院/法官反映定罪意见，持续不断地向法院/法官施加压力，要求法院/法官按照他们的意思来处理案件。如果法院/法官没有配合好，那么，检察院就很有可能会提起抗诉。而一旦抗诉，这种情形在很多基层法院往往又会被当成“错案”来进行追究。严重的时候，还可能会出现一些极端情形。例如，检察院可能会动用全部力量，将这一法官承办的所有案件都“过”一遍，不仅关注案件的事实认定与法律适用上是否存在问题，还会审查法官在案件处理时是否有不规范行为以及违纪违法行为。如此一来，法官面对的就不再是一个检察员，而是整个检察院，他不仅要担心其眼前或者以往的案件是否会遭到抗诉以及由此所带来的问责，还更担心其是否会因为以往的一个行为而受到刑事责任的追究。这意味着，检察机关的权力压力，不仅会使法官可能面临共时性责任的追究，还会让其面临历时性问题的责任审查以及追责处理。第二，来自地方人民代表大会的监督可能会使得地方法院出于谋求利己评价的动机（如地方“两会”期间对法院工作报告的投票情况）而“不得不放低姿态，谨小慎微，甚至如履薄冰……曲意示好”。尤其是当人大代表对相关案件进行督办并询问案件的承办进展以及催促法院/法官向其汇报之时，无论是承办法官还是其所在的法院，都需要极为谨慎地平衡好各方利益，权衡好案件处理的法律效果和社会效果，以确保案件处理“不出事”。在对这种案件的处理过程中，法官面对的“任何一件事都不是小事，工作上的任何一件事都不能掉以轻心”。这意味着，他们的“态度”可能会影响到法院对司法责任的通盘分配。第三，由于近些年来被提交法院的社会纠纷日益复杂，这些纠纷所涉及的利益日渐庞繁，地方党政机关作为地方纠纷化解的主要部门，对法院的审判工作日益重视，尤其是对于那些涉及地方重大利益或在地方具有重要影响的案件，地方党政机关往往都会“过问”。与此同时，地方党政机关也会“基于地方发展或者治理的要求，为司法机关分派并要求其完成司法职能以外的任务，或要求司法机关将司法职能不恰当地用于某些地方发展事务，如为某个项目或某些企业提供特别保护”。此外更重要的是，地方党政机关还会将地方法院的日常工作纳入其总体目标之中，并将地方法院作为地方党政机关的一个部门来予以考核。

这意味着，在“条块”关系结构中，地方法院不仅需要完成上级各部门下达的各项司法任务，也需要积极回应地方社会的各种司法需求。而为了提高落实任务或者回应需求的司法能力，地方法院不仅会结合地方实际对最高法院的规则要求或者改革方案在予以基本落实的前提下进行适度的变通，也会加强内部管理，以在有效管控司法风险的同时提高地方法院的整体司法效能。例如，地方法院在根据《责任意见》制定实施细则时，会尽最大可能地对《责任意见》进行在地化解释，以期在实现司法责任分配结构二次调整的同时，确保其对于重大案件处理的整体管控。又比如，对于司法体制改革原初提出的由承办法官审理案件、签发文书的“谁办案、谁签发、谁负责”的方案，大部分基层法院都会将其变通为由审判长参加案件的合议并签发文书，同时规定审判长一般由法院的院长/副院长、庭长/副庭长担任，以此来管控承办法官素质参差不齐所带来的司法风险。再比如，在推进法院内设机构改革时，地方法院认为，“分庭管理模式与团队模式并无本质冲突，可结合使用”。因此，地方法院往往采取分庭管理模式下的团队模式。还比如，地方法院积极出台错案追究制这一做法既反映出地方法院对“错案”问题的重视，也反映出地方法院对“错案”所可能产生的后果的担忧，因而地方法院须借此来加强法院的内部管理以管控风险，在这个问题上，“宁可紧一些，也不能出事”。当然，“条块”关系不仅影响着地方法院司法责任的整体承担与分配实践，也影响着地方法院所须承担的司法责任类型与责任范围。从实践来看，来自“条条”上的各种检查与考评，其指标都是综合性的，既包括地方法院审判事项下有关司法公正、司法效率、司法效果中的二、三级指标体系及其责任事由，也包括司法伦理以及组织纪律、党风廉政建设等责任中所含的各个子栏目。与此同时，组织纪律责任、党风廉政建设责任还构成了地方法院效能建设的重要指标，在上级法院的工作考核中往往又是“一票否决”的事项。这意味着，对于地方法院而言，“条条”关系结构中的司法责任分布，实际上也是整体性、综合化的。此外，因由“块块”关系的影响，地方法院所须承担的责任不仅包括司法/法律责任，也包括社会/经济/政治责任。这样，地方法院所须接受考核的事项就不仅包括司法能力，也包括为地方大局服务的能力，还包括政法机关与政法人员履职尽责的能力与水平。例如，一些地方法院基于党风廉政建设的要求，规定地方法院只要有一名法官被纪律处分或因违法被追究刑事责任，全法院法官的绩效工资就会下降一档甚至二档，或者年终精神文明奖就会被取消。而一旦责任追究的范围从法官个人连带至整个法院，从司法/法律领域蔓延并扩大至社会/经济/政治领域，出于责任化解与风险规避的现实考量，地方法院的司法管理者就会更加严格地建立起法院内部的司法责任管理体系与考评机制，以期能够加强对案件处理的风险评估与审判权运行的风险管控。这也将使法官在地方法院内部面临更多权力被削弱的可能以及更为繁杂的司法责任类型管理与更为细致的指标考评。

最后，就最高法院而言，它既需要建立一个科学的法官责任体系，明确法官的权力清单与责任清单，实现法官“权—责—利”相统一，并在此基础上通过司法问责倒逼司法行为规范化，提高司法审判质量，也需要建立一套合理的司法问责标准与追责程序机制，以期在有效治理法官“失责”行为的同时，又不至于因追责过多而损害法院/法官的整体/群体形象。由于期望法官在裁判时不发生任何“错误”无疑是一种“妄想”，而利用严苛的责任制度来制裁这种“错误”又会“摧毁法官在社会变革与法律演进中的作用”，因此，最高法院须在制度的权力/责任配置中，拿捏好其中的分寸，把握好进退的尺度。与此同时，最高法院既需要为法院系统提供一个相对可操作的、有关司法问责的基础性方案或者框架性规划，也要给地方法院基于自身利益需要而进行的自主性探索与类型化实践留够必要空间。而从司法问责的程序实践来看，当下中国法院系统里的责任追究，更像是在做“排除法”一样，只要能够予以合理的说明，层层筛选机制就会将责任“大事化小，小事化了”。此时，错案认定从程序上看倒像是在尽力寻找案件并非错案的理由。与此同时，尽管地方法院制定的实施细则会与最高法院的方案有所出入，也尽管地方法院有关“错案追究制”的推行局面略显混乱，但至少从文本出台的节奏上看，专门规定、正式程序、实体问责、错案倒查、终身负责等当下中国法院系统里的这些热闹的行动，都足以让人们感受到每个法院都给予错案追究足够的重视。这不仅能够再次强化法官的司法责任心，也能够在一定程度上积极回应社会对法院系统缺乏法官问责而导致司法不公甚至司法腐败的质疑。此外，更重要的是，尽管面对地方法院在法官责任制度的实践中所呈现出的略显混乱的局面，但最高法院对此一直未作清理也未正式表态。

（二）不同的组织任务对法官责任制度功能的影响

不同的组织任务对制度有着不同的关切，这对于法官责任制改革而言，既是制度资源分配的主导性力量与比例格局的基础，也是法官问责程序机制启动所须面对的惯性力量和组织情境的保障。与此同时，不同主体对责任认知所呈现出的整体性，在“法官—司法管理者”“地方法院—地方党政机关”“地方法院—最高法院”这三组结构中，一方面会不断融合、聚集并结构化，进而使原本就趋向整体性的责任认知更具整体性，使原本并不清晰的责任类型区分更模糊；另一方面也会不断与制度安排产生偏离，从而呈现“严而不厉”的状态。这种状态看似有利于法官，实际上却从另一个角度反映出法官责任制度在整体上处于运行不畅、功能难以有效发挥的状态，甚至意味着其中一些规定在某种程度上已“形同具文”。

如果再把法官责任制度运行中最高法院与地方法院、地方法院与地方法院之间的某些做法并不统一这一复杂因素同时考虑在内，那么，当前法官责任制度的运行状况反映出的是一种弱司法权力运行基础上的弱司法责任承担与追究格局。它既反映出在法官责任的整体性考量与分担中，当下中国法院系统内部存在一种出于风险管控与责任担当需要而对法官司法权力的监管甚至分解、“盘剥”的机制，以及由此导致法官责任及其追究在这种机制中也同时被消解的格局，也反映出法院系统内部各审判主体的司法权力与责任配置不均衡所带来的司法管理者对法官责任追究的一种制度化的现实妥协。我们在实践中看到，一方面，对于一些具有群体性、敏感性、疑难性的案件，“特别是关系国家利益的案件，办理中如果出现问题，一线法官确实负不起这个责”，也不愿意负这个责。另一方面，“真的把权力下放给法官，让法官独立裁判，庭长放心吗？院长放心吗？上级领导放心吗？社会放心吗？都不放心”。很显然，这就需要在谨慎“放权”的同时要加强“控权”，需要通过寻求显性机制之外的、更为细致甚至更为隐秘的内部性机制来有效管控司法权力运行的系统性风险。这意味着，法官责任制度在实践中呈现出“严而不厉”的状态，其实是在制度运行的不确定性结构中法官的司法权力与司法责任皆处于“弱势”状态下所达成的一种“权—责”统一与动态平衡，是法官在法院系统内部面临司法权力被分解时司法责任也被分解的现实格局。而这对于当下中国的司法发展显然是不利的。首先，制度及其运行的不确定性会使法官责任追究制成为始终悬在法官头顶上的“达摩克里斯之剑”，给法官带来无形压力的同时，也让他们时刻处于担忧可能被追责的恐惧之中。与此同时，伴随着“案多人少”矛盾的日益尖锐，这种恐惧还可能呈几何倍数增长。毕竟从根本上来说，“不确定性因素的存在，使得人们对于这种制度本身的担忧远远超过了对于这种制度在运行之中可能带来的危害的恐惧”。其次，这种制度资源与人力资源在供给上的不稳定，不仅会导致司法行为的不规范以及司法制度在运行中变形甚至异化，也会加剧司法资源在供给上的紧张并导致司法资源在供需上的错配，进而影响司法效率，还会在加剧司法不确定性的同时，为法外因素影响司法权力的运转提供更为便利的空间。最后，这些因素综合起来还会加剧司法管理者对法官司法行为以及案件审判质量与处理效果的担忧，促使他们通过各种正式或者非正式的机制更加严密地管控法官行使司法权力，以确保将司法风险降至最低。

由此可见，尽管《责任意见》试图将法官从整体性的责任类型与范围的纠缠中解放出来，使其只承担审判责任，但从实践来看，这并不成功。与此同时，尽管《责任意见》也试图让法院内部的司法管理者将职责限定在对审判事务的监督与管理上，但从实践来看，法院还是不得不更关心案件处理的社会效果以及法院所须承担的外部社会责任，也不得不基于整体性责任承担的现实考量而利用多种责任机制联合管控法官的审判责任。此外，尽管最高法院在《责任意见》中希望地方法院能够将注意力从“错案追究”转移到法官的“违法审判行为”，但地方法院还是不得不借助包括“错案追究”在内的更多制度资源与追责机制来管控法官的司法行为。更重要的是，从结果上看，尽管这种整体性的司法责任格局有助于解决司法的眼前问题，但它却并不利于司法的未来发展。

三、组织实施机制对法官责任制度运行效果的影响

就实践来看，地方法院/法官对司法事业的“不负责任”是以法院/法官“负责任”的面目展现出来的，其问题何在？

（一）组织实施机制中的责任“层层加码”现象

对法官责任的推进落实、管理考评、问究追查等组织实施机制，无疑需要引起我们足够的重视。因为正是经由这一实施机制的传导与转化，法官责任才从一种制度符号转变为一种行动观念，从法院外部进入法院内部，也从上级法院传导至下级法院，还从法院内部的司法管理者传导至每一个法官，最终达到司法权力与司法组织机构的末梢，从而将一种外部性的司法压力转化为内在性的司法行动。也正是由于这一机制的存在，使法院/法官在完成组织任务、实现组织目标时，同样需要遵循这一机制的运行逻辑，进而直面这种整体性的司法职能期待与复合化的司法责任要求，并把它们作为自身司法责任考量的一个重要因素。虽然组织实施机制是制度功能有效发挥至为关键的要素，但在当下中国司法场域中，这一机制在运行中体现出一种责任“层层加码”的现象。这一现象主要表现为两个方面：

首先，责任在推进落实中层层增加。这在实践中表现为：当包括法官审判责任在内的整体责任传导并转化时，尽管从形式上看都有明确的“第一责任人”，但由于责任的整体落实从根本上来说仍然需要各级法院或法院内各部门以及每个法官的协同推进，因此，它实际上是一种“各司其职、各负其责”的状态。而伴随着近些年法院所面临的责任压力与日俱增，尤其是随着来自党风廉政建设主体责任和信访维稳主体责任的压力加大，为了明确责任和下卸压力，上级法院或者法院内部的司法管理者在实践中就不仅会对责任的条目与清单进行细化，也会将责任与压力进行下传。正是在这种责任层层下传的过程中，上级法院为了保证留有必要的指标余地来完成责任落实情况的整体考核工作，便会给下级法院或者法院内的各部门施加更大的责任与压力，甚至对责任逐级增加新的内容或者提出新的要求，“夹带”现象由此形成。这便导致责任在层层下传的过程中表现为在机制上层层下卸，但在内容上层层增加，最终造成下级法院或者个体法官所须承担的责任不断加大。

其次，责任在管理考评时层层加重。为了确保责任在各个层级的落实中都得以完成，与责任层层下卸相伴随而来的便是责任考核的层层加重。这种考核从形式上看，既可能包括司法专项任务考核，也可能包括法官个人考核、审判业务庭或者审判管理部门的集体考核与法院的整体考核，还可能包括月度考核、季度考核、半年考核、年终考核等。

这种“层层加码”机制的存在意味着，无论是上下级法院之间还是法院内部，都存在一种组织化的科层制结构和制度性管道。而事实上，不仅法院的科层制、“法院的官僚化，像世界上任何机构的官僚化一样，是不可避免的”，而且，当下中国法院在上下级关系以及内部构造上也确实呈现出一种层级化的组织体系结构特征。与此同时，法官被嵌套在统一的行政等级体系中，其行政级别（共四等十二级）以科级、处级、厅级甚至部级的面貌呈现出来。而科层结构里“层层加码”机制的运行凸显的又是一种行政化的逻辑。因为“层层加码”现象的根源就在于行政化的体制，而且它的本质也是一种行政化的权力行使逻辑在科层制组织内的单向流动。这样，伴随着法官责任制施行中“层层加码”机制的深入实践，不仅会进一步强化法院系统中已经存在着的科层化结构，也会使法院/法官原本具有行政色彩的行为因导向结构性关系而更加行政化。例如，这一机制会不断训练法官在观念上要努力从“顶层设计者”的角度看问题，要求法官哪怕只是做司法机器上的“螺丝钉”，也要有大格局，要有全局观，“不仅理解自己在整部机器上的位置，也理解上级作决策的意图”。这一机制要求法官在行动上既要“勇于担当、能够担当、敢于担当”，又要充分考虑处在办案后续流程中的高层级法官（如院长、庭长或者审判长）的意见，进而使“本应平等型的裁判权关系变成为层层负责、上下服从的准行政关系”。又比如，这一机制不仅使上级法院掌握着对下级法院进行司法责任考核的指标设定权、检查验收权、考评奖惩权，也使下级法院主动以上级法院的责任考评为导向来布置工作。

此外，更为重要的是，这种机制的存在还会使法院系统的激励机制在司法管理中失灵，进而使司法管理只能越发地依赖惩罚性机制，从而反向强化机制的行政化特征。由行政化逻辑所主导的责任“层层加码”机制会更加致力于“将错案率、重审率、改判率作为法官的紧箍咒，这些指标彻底改变了法官的激励，法官从此类似于公务员，不存在法官个人声誉市场，相反，少出错，降低风险，避免承担责任才是要务”。换言之，对法官来说，司法裁判中的第一要务并非以独立判案并承担责任来汇聚法官个人的司法声望或者职业声誉，而是以责任的组织化分解与风险的行政性规避来实现在官僚体制中的“自保”。如此一来，法官就会日渐放弃个人化的判断而依赖组织化的决策，期待领导对案件的最后拍板。

（二）组织实施机制行政化的后果及其逻辑

这种由行政化逻辑所主导的责任“层层加码”机制会产生一系列的后果。第一，它会加重下级法院，尤其是基层法院和一线办案法官的工作负担，加剧基层法院“案多人少”矛盾的尖锐性。来自上级考核主体复杂而繁多的考核指标，最终都需要基层法院或者一线办案法官来一一落实。而当基层法官面临各种考核并需要填报各种表格时，他们投入办案的时间和精力就会遭到这一繁重工作的挤压与分解，由此加剧其所能投入到案件处理中的司法资源的紧张程度。

第二，它会使法官在审判权行使上的独立性不足。责任的“层层加码”会使法院内部的司法管理者在某种程度上加强对本法院其他法官的司法监督管理，而这必然会与法官依法独立行使审判权形成抵牾，对法官自由裁量权带来空间上的制度性压缩，从而影响法官的独立判断。与此同时，原本可以通过审判委员会、庭长和院长对案件审批的层层把关机制、向上级法院请示汇报机制、连带化法官之间的责任等方式来强化法院内部风险管控的做法，现在或多或少都受到了新制度的梗阻，因而使司法管理者转而或者依赖纪检、监察等方式，或者利用组织纪律责任、党风廉政建设责任来监督管理法官的司法行为。很显然，这种对风险管控从司法的内部机制转向非司法化机制的做法，对于司法发展而言，无疑是弊大于利的。

第三，它会造成审判质量的下降。这一机制运行所带来的后果是，法院/法官为了满足层层考核所需的数字管理上的要求，“办案不以司法公正为唯一标准而以符合考核指标体系为重要导向，进而采取种种不当举措，功利化地追求指标排名”，进而从实质上影响审判质量的提高。

第四，它会导致基层法院或者一线办案法官纠纷化解能力的下降。责任的“层层加码”与层层下压会使得无论是一线办案法官还是基层法院，均害怕因为工作“出事”而承担责任，进而规避风险，要么选择主动让渡裁判权，将纠纷推给上级法院，要么拖延审判，从而造成司法效率的下降以及纠纷在地化解政策的无法落实。法官在实践中为了推诿责任或者“为了规避风险，越来越愿意在法律框架内做事，也越来越缩手缩脚”。“结果将问题不断上推，基层解决问题的能力越来越弱”，由此不仅导致错过解决问题的最好时间与空间，使“一个小矛盾很有可能酿成大矛盾”，也形成一种更难解决的基层司法不作为，造成矛盾化解压力顺着法院层级不断上升，并随之逐渐放大。

第五，无论是主动还是被动，一旦司法权力因由这一机制的运行而处于不完全行使状态，经由层级结构的传导，这种状态就会造成每个层级的责任主体实际上拥有或者行使的都是不完整的司法权力。这便使法院系统中一直以来被推行的“还权于合议庭”“还权于法官”或者强化主审法官审判权力与责任的努力都被消解了。与此同时，基于“权—责”相统一的朴素判断，经由这种多层级结构中不完全权力行使状态的不断结构化，最终就会形成一个“不完全责任”的体系。

第六，这种“不完全责任”的体系经由这一机制的不断实践而累积起固化效应，进而在上下级法院之间以及在法院的内部结构中形成一个“不负责任的体系”，导致无法有效发现“不完全责任”的真正承担者。从根本上来说，层级结构越复杂，责任落实的链条就会越长，而链条越长，信息的通畅就越无法得到保证，就越会出现因信息不通畅而导致责任在落实过程中不明晰、不对称甚至走样、失真。例如，面对“层层加码”机制运行所带来的压力以及这种压力的体制性捆绑，处于司法组织机构或者司法权力末梢的被考核者会出于压力分解与风险规避的考量，而采取相应的对策来应付责任的考核。他们很有可能会提供形式上合理或者满足责任考核数目化管理要求但实质上却并不真实的司法信息，即“有水分”的数据，甚至假的数据。与此同时，这种信息上的失真不仅会伴随着信息链条的延长而不断被放大，也会使来自层级链条中的主动发现信息的激励机制失灵，进而造成信息传递上的扭曲，且最后要由处于信息链条最顶端但又是信息掌握“最劣势”的考核主体来承担整体性的司法责任。这必然造成司法责任的“第一责任人”或者“主体责任人”无论是在责任的自我承担上，还是在责任的下查追究上，都处于动力不足的局面。由此可见，一个看似追责的过程，实际上在这种信息不流畅的机制中转变为一个将责任化解于无形的层层推诿过程。

第七，这种“不负责任的体系”所带来的司法信息失真会使基于此而形成的司法政策以及司法改革举措在实施中的动力和效应层层衰减，最终不仅影响司法改革举措的具体推行，也会导致司法改革的整体目标日益模糊，甚至出现司法改革又回到原点的尴尬局面。

隐藏在组织实施机制行政化后果背后的是审判管理权的力量主导与逻辑宰制。在实践中，由于以审判权运行为中心的“服务性管理远未成为现实”，相反，“审判管理更多奉行控制性理念，追求全面把控与精细监控审判权运行，以实现对案件处理过程与结果的控制”，所以，这造成审判管理权实质干预审判权的局面，进而“在相当程度上固化甚至加剧了审判权运行的行政化”。由于当下中国法院存在着巨大的事权和人员编制，因此，在法院中，除审判事务管理外，还有庞大的行政事务管理。审判管理与行政管理不仅在机构与人员的性质上都具有司法行政性质，在事务上有时也多有重合，由此也就导致审判事务管理权往往与行政事务管理权相裹挟，或者审判事务管理权借助行政事务管理权来行使，进而催使审判管理在日常行动中“不断延展、扩张自己的权力”，甚至行政管理权的强化使整个法院系统以及法院内部结构发生一种组织性的变化。

从上下级法院的关系看，这种变化不仅使整个法院体系日益“纵向一体化”，也使地方法院越来越像“一个个服从上级法院制定的激励机制、积极参与竞争的单位”。因此，我们看到，虽然最高法院下达审判绩效考核的指标体系，“原本是为了掌握审判动态，便于政策指导，但在实践中，各地法院普遍将其用作下级法院以及本院法官工作业绩考核和排名的指标，用作法院和法官工作奖励、晋升的依据”，由此出现“下级围绕上级转”的格局。与此同时，地方法院也可能会在最高法院设置的考核指标体系的基础上，主动增加考核指标。这种对考核指标的主动加码，表面上反映的是地方法院对考核工作的重视以及相互之间的竞争关系，暗含的却是司法与行政相混同的制度机制及其结构逻辑。“审判质效竞争作为上级法院的指挥棒，在强化上级法院对竞争控制的同时也加剧了审判指导的行政化，还使得上下级法院间围绕竞争的行政动员最终转嫁为一个法院内部的行政动员。”此外，地方法院还可能会根据司法管理的需要而对指标配置不同的权重，从而既实现通过审判管理调控审判权的目的，也确保法院内部资源配置权的权力主体能够在有效调动法院内的每一个法官的同时，也对法院司法风险的整体管控拥有掌握力。如此一来，享有法院内部资源配置权的院长/庭长，在绩效管理上就会表现得更为积极，管理手段也就会更趋于行政化，由此给审判权的运行带来行政化色彩，致使审判权内部运行机制上“多主体、层级化、复合式”的格局被强化，甚至出现“院长对副院长、副院长对庭长、庭长对法官是一种领导与被领导、支配与被支配的关系”的局面。这都表明，以行政化为逻辑导向的审判管理权运行一旦从服务走向管理、从幕后走向前台，便会使法院系统在上下级管理以及内部管理上日趋科层化、行政化。

这种科层化显然会为责任“层层加码”机制的形成与运行再次夯实基础，这种行政化的力量也会为这一机制的实践提供持续的推动力。而这其实意味着，以审判权的运行逻辑为基础建构起的责任制度与以审判管理权的运行逻辑为基础建构起的追责机制，两者的制度逻辑并不耦合反而是相互矛盾的，这就必然导致制度运行的不顺畅。因为如果严格地以行政化的标准来对司法行为及其主体进行问责审查，则显然违背了司法的规律，但如果以司法化为标准，则又会使以行政化为主导逻辑的机制运行起来动力不足，进而出现法官责任制度的“虎头蛇尾”。也正是基于此，法官责任制度在实践中呈现出一种“对内施加压力、对外分解压力”的符号化效应格局，也就不难理解了。而这也表明，在组织要素尚未得以重塑或者没有根本性变化的前提下，法院系统里的司法行政化现象“近些年反而有加重之势”，法官责任制度在当下中国的实施效果不仅无法被乐观估计，而且强力推行很有可能会走向它理想效果的反面。

结语

新一轮司法体制改革意在通过一系列“去行政化、去地方化”的举措来破解改革中的体制性捆绑，进而达致改革的预期目标。我们需要意识到，如果更大程度地依法、独立、公正地行使审判权是当下中国司法发展的未来方向，如果审判权与审判管理权的逻辑统一以及审判权与司法行政事务管理权相分离是一种必然趋势，如果省级以下的地方法院实施人财物统一管理并且只建立省一级的法官遴选委员会与法官惩戒委员会，那么，这不仅将改变司法责任分配的现有制度格式与结构比例，也将改变司法责任制度的运行机理，还会对地方党政机关借助政法体制影响司法、传导责任产生影响。尽管这些改革的方向以及方案都还有待在中央与地方的博弈中被继续探索并不断完善，但这至少提醒我们，在有关司法责任制度建构与运行的实践中，要对此抱有积极的预期并留下足够的空间，要意识到，我们既需要在概念表述与规范建制上对法官责任予以精准化、类型化甚至统一化，也需要在制度的实践中逐步将法官审判责任同其他责任类型相区隔，尤其要把它从社会责任中剥离和独立出来，更要对现有的责任机制进行司法化改造以消解其中的行政化逻辑，从而谨慎而务实地推动法官责任制度实施所依赖的组织结构与环境的实质性改变。任制度改革才能被顺利推进，逐步取得预期的效果。

《法制与社会发展》2020年第1期目录摘要

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