葛洪义 赵健旭 | 初审权相对独立的若干问题

一、问题的由来

司法机关依法独立行使职权的内涵不仅包括司法机关在行使职权时独立于其他机关，而且包括法院系统内部的各级法院之间的相对独立的审判权分工，其中，最基础、最关键的环节之一就是初审权的相对独立。在本文中，初审权是指法院审理第一审案件的权力，包括初审法院对案件的排他性的管辖权以及初审法院对与所管辖的案件有关的事实与法律争议的判断权。初审权相对独立是指初审法院对初审案件所行使的管辖权与判断权的相对独立，以及行使初审权的法院与其上级法院在审判权上相对独立的分工。在我国语境下，初审权相对独立特指对第一审案件的审判权与上诉权、再审权的分工，即在上诉审、再审的过程中，保证初审管辖权和初审判断权的权威性和有效性。如果上级法院能够随意审理本应由下级法院管辖的案件，上诉审、再审可以随意推翻初审的裁决，那么，初审法院与法官的权威势必大打折扣。因此，保证初审权的相对独立，既是司法机关依法独立行使职权的题中之意，又是贯彻“让审理者裁判，由裁判者负责”理念的必然要求。在我国目前的司法实践中，法律对法院在初审、上诉审及再审中的权力界限划分不够清晰，基层法院化解矛盾的能力不足，上诉案件、再审案件的数量居高不下，涉诉信访频发。这种现状一方面耗费了大量的司法资源，削弱了行使初审权的基层和地方法院及法官的权威，另一方面影响了保障司法机关依法独立行使职权的制度构建的基本方向和着力点。在本文看来，保障司法机关依法独立行使职权、实现司法公正的主要渠道应该是强化初审法院与法官的审判权力与责任，相反，通过上诉审、再审程序纠正错案应该是特例，而不是常态。否则，大量的上诉审和再审请求会彻底颠覆我国的司法体制。据此可知，在进一步的司法改革中，保障初审权的相对独立应该被纳入议程。

由于初审权问题一般被看作审级之间的分工问题而被纳入诉讼法的框架内讨论，因此，诉讼法学界对这一问题给予了比较充分的关注，而法理学界对此的讨论却相对较少。事实上，这个问题也是一个非常值得关注的法理问题。

首先，如果说法治的基本要求就是权力制约，把权力关进制度的笼子里，那么，法院自身的权力分工就是法治发展的关键所在。分工不清，则责任不清，责任不清，则“由裁判者负责”必将沦为空谈。因此，初审权相对独立问题不仅仅是一个简单的审级划分是否合理、是否具备效能的问题，而且还关涉到司法权应该集中行使还是由审理者分别行使，如何实现司法权力的相互制约以及如何认真看待审判权的独立性等法的一般理论问题。

其次，作为国家主权，司法权一般是由中央统一行使的，以保障公民人权的无差别实现。但司法权的事权则是由不同层级的司法机关分别行使的，其目的是保障作为人权的当事人的诉权。因此，包括初审权在内的司法权的分配不仅仅是一个司法机关内部的权力分工问题，而且直接关系到所有的诉讼当事人的诉讼权利能否实现。国家需要根据人权保障的便利性和有效性来建构司法权的分配制度。鉴于上述缘由，本文拟从法理学的一般理论出发，来探讨与初审权相关的若干理论与实践问题，以期引起更多学者的关注。

二、保障初审权相对独立的一般经验

审判权与司法救济的需求是相互关联、互为前提的。在寻求司法救济的过程中，败诉方希望获得更多的审理机会，胜诉方则希望尽快收获胜诉的果实。给予败诉方上诉、申诉的更多机会是保障人权；确保胜诉方及时实现实体权利，同样也是保障人权。因应着司法救济的需要，审判权的设置实际上也是对双方需求的平衡。由于从出发点上说，任一司法制度都是为了保障法律上的实体权利义务的实现，因此，司法过程首先要考虑的是给予胜诉方以有力的支持，其次才要考虑保障败诉方有机会再次表达自己的合法诉求，司法制度的公正与效率均建基于此。如果一个司法制度给败诉方的救济机会远远超过给胜诉方的支持，那么，该司法制度就会违背设置审判权的初衷。鉴于此，历史上各国的司法制度都在不同程度上考虑了初审权的相对独立问题。

需要说明的是，上诉制度的普遍存在充分表明，对初审裁判保持一定的改判空间是司法公正的重要保障，初审权本身具有有限性。然而，同样值得注意的是，在各国的司法制度安排中，初审权又具有极其重要的地位。保证初审权的相对独立，既有助于提高司法效率，有效巩固国家司法体制的权威，又能够减少司法裁判的外部干预，有效保证司法公正。因此，保证初审权的相对独立，几乎是不同时代、不同国家的司法实践所面临的共同问题，而金字塔式的司法体制设置则表明，在各个历史时期，不同的国家都将审判的重心放在基层。

首先，保证初审权的相对独立一直是我国古代司法制度的重要关切。我国古代的司法制度对“上诉”程序的启动和运作有着相对严格的限制条件。在杨乃武与小白菜的故事中，杨乃武的姐姐为了替杨乃武翻案，一直状告至皇城北京，最后经过“滚钉板”等程序，才使得慈禧太后亲审该案。尽管这只是一段戏文，但它也能说明，在中国古代的司法制度中，防止和减少滥用“上诉”权利的程序性规定是较为丰富的。

中国古代防止和减少滥用“上诉”权利的程序性规定有以下几种。第一，设定上诉时限。西周以来的各朝法律普遍明确规定了上诉时限，对于逾期上诉的案件，不予受理。将法定时限作为启动上诉审程序的必要条件，有利于促进有需要的当事人尽快行使上诉权。第二，限定上诉理由。在提起上诉时，当事人不能仅仅重复初审阶段的理由，而是需要说明新的理由。这种做法有利于防止上诉审沦为第二次初审，并能够使上诉机关在初审裁判的基础上进行审理，有的放矢地发现初审裁判的疏漏，节约司法资源。第三，将案件发回重审。“发回原审”是中国古代的司法机关处理上诉案件的重要方式。比如，“清代民事案件的上控，一般均批回州县重审，只有少数涉及州县法官曲法枉断的案件，才由府、道、省提审”。上诉机关侧重于发现错误，而初审机关侧重于改正错误，这种制度安排能够在上下级审判机关之间作出功能界分，保证初审机关相对独立的职权范围。第四，设定“无冤上诉”追责制度。在中国古代，对于“无冤上诉”的情形，法律往往会加重当事人或其他相关人员的责任承担。不仅如此，在当事人没有冤情的情况下，如果重新审理该案的官吏对案件进行改判，那么，一经发现，其也需要承担相应的责任。这种将法律责任附加到上诉机关及行使改判权力的裁判者之上的做法，在当时的制度条件下，既有利于促使上诉机关对初审机关的裁判保持必要的尊重，也有利于防止上诉机关因任意改判初审裁判而导致初审机关丧失公信力或初审机关过于依赖上诉机关。其次，不同审级之间审判权的精密分工在其他一些国家的司法制度中体现得颇为明显。诉讼法学者关于各国法院的管辖范围、上诉时限要求、文书提交规范、法律手续办理、诉讼费用交纳以及法院依法裁判等问题的研究表明，世界各国都采取了一定的措施来保障初审权的相对独立。

在上诉审程序的启动环节，许多国家都采取了上诉许可制度。“英国、德国、日本、巴西等国家都普遍实行了上诉许可制度，芬兰、法国、西班牙等国家则在拟定的司法改革方案中提出了这一问题。”上诉许可制度意味着，是否接受上诉属于法官自由裁量的范围，只有在当事人的上诉请求被批准后，案件才可进入上诉审程序，这表现出明显的维护初审权的相对独立的意图。在采取上诉许可制度的国家中，英国采取的是严格的上诉许可制。在英国，“上诉并不被视为自动进行的诉讼程序，在英国公民心中，一般假设一审法院的判决是正确的”。在英国的民事诉讼中，除特殊的法定案件外，如果当事人想要针对郡法院或高等法院的初审裁判提起上诉，那么，须获得上诉法院或原审法院的许可。如果当事人想就上诉审裁判提起第二审上诉，那么，须获得第三审法院的许可。在英国的刑事诉讼中，对有罪判决的上诉，如果仅涉及法律问题，那么，当事人有权上诉；如果仅涉及事实问题或者既涉及事实问题又涉及法律问题，那么，只有得到原审法院的同意，当事人才能上诉；如果仅涉及量刑问题，则必须先取得上诉法院的同意，当事人才能上诉。英国的司法审查之诉同样适用上诉许可制。

很多国家也采取了许多措施来规制滥用上诉权的行为。例如，通过限制当事人的“更新权”来防范当事人对上诉权的滥用。更新权是指当事人在上诉审程序中提出在初审中未提出的诉讼材料以展开自己的主张的权利。大陆法系国家一般规定，上诉法院在审理时以承续的初审中的全部诉讼资料为基础，同时允许当事人重新搜集和提供新的资料。对初审案卷材料的继受尊重了初审法院独立的职责权限，防止了初审程序的空转。此外，一些国家还实施了异议保留制度。当事人只能针对在初审中业已提出过异议的那些事项提出上诉，如果当事人没有针对这些事项及时提出异议，那么，便视为其放弃了上诉权，上诉法院不得再受理此类上诉案件。这项制度要求当事人必须重视初审审理过程并及时提出异议，从而有利于更大程度地实现初审审判的制度价值。还有一些国家通过惩罚滥用上诉权的行为来防止上诉权被滥用。而一些国家则在特定的诉讼类型中实施了强制律师代理上诉制度。法国行政诉讼法规定，当事人提起复合审诉讼时，必须由律师代理。强制律师代理行政诉讼，不仅有利于帮助当事人厘清案件的事实问题和法律问题，防止当事人出于对初审裁判的误解而提出上诉，而且也会使当事人因上诉成本的增加而对上诉保持必要的克制。

在上诉程序的审理环节，为保障初审法院的审判功能的充分发挥，各国对上诉法院的案件审理过程进行了比较周延的限制。首先，在审理内容上，法治发达国家的上诉审一般会区分事实问题和法律问题。这些国家多实行三审终审制，其中，一审审理法律问题和事实问题，三审只审理法律问题，至于二审审理法律问题还是事实问题，则因国而异。审级较高的法院基本上只审理法律问题的制度设置能够在初审法院和上诉法院之间形成较为清晰的功能定位。其次，在审理方式上，一些国家通过规定“发回重审”的法定情形来限制上诉法院的审理范围，从而实现对上诉法院的权力制约。比如，加拿大法律规定，“如果无罪裁决是由一个法官和陪审团共同组成的法庭作出的，则上诉法院不能裁定有罪，必须命令重审，并指示是由法官和陪审团审理还是由法官或治安法官审理”。俄罗斯法律规定，“第二上诉审法院如果认为应当对被判刑人适用关于更重犯罪的刑事法律或者判处更重的刑罚，只可以作出撤销刑事案件判决并发还重审的裁定，而无权直接变更刑事判决”。有些国家还直接规定了针对初审裁判的两种救济途径，其中，第一种是变更途径，即当事人请求上级法院撤销或者改变下级法院的判决，第二种是改正途径，即当事人请求原审法院改正其判决。改正途径能够使大量案件在初审法院即告完结，从而使得初审权的相对独立得到保障。再次，在审理结果上，各国的民事诉讼程序一般采用终局判决规则。这一规则强调，“与终局判决相比，案件审理的过程中涉及到的许多中间问题其重要意义并不突出，至少说它们对案件的最终处理结果不致产生多大的影响。而且，其自身独立的价值也尚未使之成为正当程序的实质部分”。出于对诉讼效率的考量和对初审权的权威的尊重，在上诉审中，可以对这些中间问题不予审理。

综上所述，不同时期、不同国家的司法制度均将初审权视为最基础的审判权。尽管各国都保留了对初审结果进行审查的司法空间，但这种审查都是比较克制的。这种克制凸显了司法制度对在初审中获得胜诉的一方的明显的制度支持。

我国的法院体制是“在单一制大国内，以行政区划为单元建构的四级两审终审制，各级法院均承担一审职能，中院以上的法院同时承担二审职能，除正常审级之外，还有再审程序交错配置，形成了复杂的司法结构”。在这样复杂的司法制度设计中，保证初审权相对独立的制度设计理念及制度安排仍是明确的。这说明，对于初审权在一定限度内应具有独立性以及初审所确定的合法行为应当得到保护，设计者并无争议。然而，在具体的制度运作中，初审权的相对独立又受到了不同程度的限制。

在管辖范围方面，根据案件类型和案件的重大复杂程度，我国的三大诉讼法对各级人民法院审理的案件范围作出了规定。这些规定在一定程度上确定了初审法院独立的管辖范围，保障了各级人民法院独立的审理案件范围。但是，在实际的司法过程中，各级人民法院的管辖范围并非绝对独立，《民事诉讼法》就规定，最高人民法院可以审理任何它认为应当由自己审理的案件。而在刑事诉讼和行政诉讼中，突破一般管辖的权力则被赋予给了任何一个上级法院。只要上级法院认为有必要，就有权审理本应由下级法院依法管辖的案件。换言之，在实践中，初审法院的管辖范围并不是那么确定的，法律规定的级别管辖条款最终要受制于上级法院以及最高人民法院的意志。在这个意义上，初审法院的管辖权的独立性受到了一定的限制。

在上诉程序方面，我国三大诉讼法均规定了相应的上诉制度，且在启动条件上，对上诉的主体、时间和程序都作出了限制。在民事和行政诉讼中，对于上诉案件的处理方式，如果初审法院认定事实错误或者适用法律错误，那么，上诉法院应当依法改判、撤销或者变更原判；如果上诉法院因初审法院认定事实不清而裁定撤销原判决，那么，上诉法院可以将案件发回重审，也可以在查清事实后改判。在刑事诉讼中，对于上诉案件的处理方式，如果上诉法院认为原判决事实不清楚或者证据不足，可以在查清事实后改判，也可以撤销原判，发回原审法院重审；如果上诉法院认为原判决认定事实没有错误，但适用法律有错误，或者量刑不当，那么，上诉法院应当改判。也就是说，在上诉案件的审理过程中，如果上诉法院发现初审裁判存在适用法律错误的问题，那么，其应直接改判。如果上诉法院发现初审裁判存在认定事实不清的问题，那么，其既可以改判也可以发回重审。虽然我国诉讼法将“发回原审法院重审”限于案件的事实认定存在问题在一定程度上体现了对初审法院认定案件事实之职能的确认，但是，在初审法院的事实认定可能存在问题的时候，究竟是直接改判，还是发回重审，仍然由上级法院决定。因此，在本质上，法律并未存在上诉法院和初审法院之间就事实认定和法律适用作出清晰的职能界分。

在审判依据方面，无论是上诉法院还是初审法院，都应当依法裁判。在一定意义上，不同审级的法院采用相同的裁判标尺是对初审权相对独立的保障。我国《宪法》规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”《中华人民共和国法官法》则进一步细化了对法官在依法履职过程中的独立性的保障。《中华人民共和国刑法》则以徇私枉法罪、枉法裁判罪等罪名确定了枉法裁判的刑事责任。这样的一些规定使得无论是在初审、上诉审还是在再审中，法官都能够依据相同的规则而非他人的意志行使审判权。然而，在司法实践中，疑难案件无法可依或者法官对同一法律的理解不一致的情形在所难免。在规则缺位的情况下，我国的“法官依法审判”之规定就显得比较单薄。由于现有法律对于法官独立性的保障更多体现为防止法官受到当事人以及利益相关方的干涉，而没有涉及国家权力体系中的纵向架构对于法官独立性的潜在影响，因此，上诉法院仍然有可能对初审法院及初审法官进行干预，致使初审权的独立性无法完全依据法律得到保障。

此外，我国的法院系统存在着法官地位的科层化、法院管理的行政化情形，体现为一种科层化的官僚体制。由于内部权力的一元化控制之命令统一原则和责任的单向负责原则能够保证科层制系统的独立运转，因此，科层制本身对初审权的独立是没有妨碍的。但是，由于科层制的运作依赖于人的因素，因此，当科层化的官僚体制作用于对初审权保障不周的司法体制时，制度约束的缺失便会导致在科层制系统内上级对下级滥用“权力优势”，进而引发下级对上级的“服从”和“不独立”。上述制度因素的彼此叠加导致我国《宪法》规定的上下级法院之间的“监督与被监督”的关系异化为事实上的“领导与被领导”的关系，这种事实上的关系进一步压缩着初审权的独立空间。其实，对初审权独立性造成制约的因素不只包括科层制下法律保障的缺失，更包括我国长期以来根深蒂固的司法审判指导思想以及国家对待初审法院、初审法官的基本态度。

一方面，法院系统内部的家长制管理与初审权的相对独立之间存在紧张关系。说司法权属于国家主权，并不意味着每一个司法机关都是国家主权的行使者，相反，各个司法机关在人、财、物、事等各项权力上都有各自的权限；说司法权属于司法机关的专属职权，也不意味着司法机关整体对当事人负责，而是意味着由不同的司法机关和裁判者依法定职权对当事人负责。将司法机关依法独立行使职权看作是法院系统作为一个整体对审判结果负责，显然与“让审理者裁判，由裁判者负责”的司法改革要求不一致。长期以来，与经济领域的相关改革相比，在政治领域，我国一直未能很好地解决中央与地方、上级与下级以及集体与个体的关系问题，总认为上级比下级、集体比个体更靠得住。目前，虽然司法改革的目标已经逐渐向信任法官个体的司法责任制方向发展，但是，由于体制问题没有得到解决，因此，司法责任制的落实尚有待时日。按照《中华人民共和国人民法院组织法》的有关规定，在我国，行使审判权的是众多审判组织，而非法官个人，法官是在审判组织的架构内行使审判权。初审权的最终行使基本是以集体、组织的方式实现的。组织不信任个体，必然导致个体依附于组织，向组织推诿责任。这与司法责任制改革的初衷显然是不一致的。同样，作为下级的初审法院在制度上也未受到足够的尊重。在为上级法院保留足够的控制下级法院的权力更有利于司法公正这种观念的指导下，下级法院的专业能力及其相关制度建设很难成为以司法公正为目标的司法改革的主攻方向。在我国现行的司法制度中，虽然立法者试图从管辖范围、上诉程序及审判依据等方面对初审权的相对独立进行保障，但是，几乎所有的保障措施都留有“后手”，都为了方便实现上级对下级的监督管理而给上级预留了例外，从而也为人为干预审判以及法院领导对审判工作的实际领导创造了条件。这便导致上级法院可以合法地对初审权的行使进行干预，致使我国初审权的独立性过于“相对”。

另一方面，“实事求是，有错必纠”的司法观念与初审权的相对独立之间存在紧张关系。实事求是是指尊重与案件相关的客观事实，并以事实为裁判案件的基础；有错必纠是指在任何情况下，一旦发生裁判错误，就必须予以纠正。毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中指出：“我们的方针是：‘有反必肃，有错必纠’。……但是发现了错误，一定要改正。无论公安部门、监察部门、司法部门、监狱、劳动改造的管理机关，都应该采取这个态度。”正是在这一指导思想的影响下，我国的司法程序在制度上为随时纠正各种审判错误留下了大量空间，例如，无论在什么时候发现错误，初审法院及其上级法院都可以启动纠正程序，包括检察机关、信访机关在内的其他机关也可以随时“提醒”法院错误的存在。这种司法观念具有明显的“家长制”色彩，类似于一种处理家庭内部事务的理念。然而，国家并不是由利益与情感一体化的家庭成员所组成的共同体，国家是由不同利益主体组成的。在法庭上，法官要站在客观中立的立场上裁决利益对立的双方之间的诉求，而双方（或多方）当事人既有自己应该享有的诉讼权利，也有自己必须承担的诉讼责任。有错必纠的理念在强调纠正错误的同时，却疏于关注产生错误的原因和承担责任的主体，没有把诉讼主体作为真正独立的、具有责任能力的利益主体来对待。这便会导致初审法院可能因为其他主体的错误（如当事人举证不力、主张错误等）而承担责任，也会导致无法真正地减少和杜绝错案。“实事求是，有错必纠”的司法观念虽然在表面上呈现出了国家机关“敢于担当”的英雄气概，但实际上属于大包大揽，忽略了正确处理问题所不可缺少的合理的责任分配制度。在这样的司法理念的指导下，维护初审权的独立难免底气不足。

可见，在审判制度设置上，是依据法律办事还是依据上级领导的意见办事，这个问题并没有随着全面依法治国的持续推进而得到根本性的解决。如果这个问题不解决，那么，依法裁判就难以落到实处，而建立在依法裁判基础上的初审权的相对独立也就无从谈起。

落实我国的初审权相对独立制度是全面推进依法治国、保障人权、实现国家治理能力和治理体系现代化的必然要求，目前来看，这一落实工作已经具备了初步的条件。一方面，全国法院的上诉率一直居高不下，而二审发改率却在持续下降。尽管发改率的下降既可能是一审法院的审判质量有所改进所致，也可能是其他因素（如事先请示等）所致，但是，它仍然能从一个侧面反映出，初审法院和法官完全有可能承担更多的审判职权和责任。上诉率的居高不下说明，尽管中央和地方都在不断尝试对司法体制进行一系列的重大改革，但这些改革均没有化解掉当事人的强烈上诉意愿。而为了保证司法公正、回应人民群众的司法需求，必须从初审权制度改革着手来尝试化解当事人的上诉意愿。另一方面，中央将司法责任制作为司法改革的“牛鼻子”，也为初审权的相对独立提供了强有力的组织保证和良好的改革环境。下文将针对这两个方面展开论证。

首先，从司法数据来看，2002年—2017年，全国法院的上诉率一直居高不下，在中央全力推进司法改革的2013年前后，这一数据没有明显变化。但是，二审发改率则略有下降。这说明，司法改革需要进一步在与初审权相关的上诉、申诉条件等方面着力，强化初审法院和法官在改进审判质量工作中所应该承担的责任。

以《最高人民法院公报》公布的相关数据为基础，笔者搜集并整理了2002年至2017年全国法院的案件上诉率（图1和表1）及二审发改率（图2和表2）的相关数据。图1和表1的数据表明，全国法院的上诉率在2002年为18.18%，随后呈逐渐上升趋势，于2010年达到最高，为25.82%，随后呈缓慢下降趋势，于2017年降至19.71%，但仍高于2002年的水平。整体而言，在有数据可查的16年内，全国法院的上诉率稳中有升。

图2和表2的数据表明，上诉法院对上诉案件进行审理后，发改率从2002年的25.27%急剧降低，直至2013年，发改率达到14.22%，随后稍有回升，于2017年达到18.02%，但整体水平仍然远低于2002年的水平。

从以上数据不难看出，2002年至2017年，全国法院的上诉率居高不下，并有所提升，而二审案件的发改率却呈降低趋势。上诉率的居高不下说明，司法改革并没有使得人民群众的初审满意率明显提高，而二审发改率的降低尽管不能充分证明初审法院审理案件的能力和水平有所提升，但是却能够说明，在目前的司法体制下，上诉审对初审的监督制约并不明显，初审法院和上诉法院在事实认定和法律适用上的差异越来越小。二者的结合足以表明，很多当事人对于初审法院的审判能力的认识和判断不够准确，对初审法院的审理结果始终保持着一定的不信任。上诉人是否只在必要的时候提起上诉，是衡量一国的司法系统是否稳定、是否具有权威的重要标准。如果社会对初审法院保持信任和尊重，在裁判不存在错误的情况下，对上诉保持克制，那么，就可以节约大量的司法资源，有效提升司法效率。而要想使社会对初审法院保持信任和尊重，对上诉保持克制，一方面，必须转变人们的认识和观念，给予初审法院与其业务能力相匹配的信任和尊重，树立初审法院的权威性；另一方面，必须进一步强化初审权相对独立的制度安排，对上诉权的行使和上诉程序的运作进行必要的限制，在维护初审权相对独立的基础上，实现司法权力的最优配置。

其次，作为司法改革“牛鼻子”的司法责任制，其建立的前提条件就是区分各级法院、法官的审判责任，落实初审权的相对独立制度。强化初审权相对独立的制度安排不仅符合司法实践的迫切需求，更是法治语境下的司法责任制得以贯彻的重要保障。2013年，党的十八届三中全会提出“要完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判，由裁判者负责”。2014年，党的十八届四中全会提出“实行办案质量终身负责和错案责任倒查问责制”。2015年，中央全面深化改革领导小组第十五次会议审议通过了《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》。该意见指出，“完善人民法院的司法责任制，必须以严格的审判责任制为核心，以科学的审判权力运行机制为前提，以明晰的审判组织权限和审判人员职责为基础，以有效的审判管理和监督制度为保障，让审理者裁判、由裁判者负责，确保人民法院依法独立公正行使审判权”。随后，中央还出台了一系列以“完善司法责任制”为重要内容的司法改革文件。2017年，最高人民法院发布了《最高人民法院司法责任制实施意见（试行）》。该意见结合最高人民法院的职能定位和工作实际，对最高人民法院内推行的司法责任制的基本原则、审判组织与审判人员、审判流程及审判监督与管理等内容作出了规定，为进一步落实“让审理者裁判，由裁判者负责”的改革要求提供了规范和指导。2018年，党的十九大报告指出，要“深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。

司法责任制是司法体制改革的基石。要推进司法体制改革，就要紧紧牵住司法责任制这个“牛鼻子”。而要实现司法体制改革所提出的“让审理者裁判，由裁判者负责”的改革目标，就必须保证初审权的相对独立。司法责任制是对“法治”理念的贯彻，是“权责一致”原理在司法领域中的体现。责任的产生源于合理行动的需要，责任的存在使得人类的合作成为可能。司法机关是行使国家司法权力的机关，而作为司法权力核心的审判权则是一种支配性权力。如果不能保障审判权行使的独立性，那么，行使初审权的主体就难免会依据上级的意志而非规则行使权力，这将与“规则之治”的基本思路相违背。质言之，如果不能保证初审权的相对独立，那么，初审权甚至司法权力整体的正当性都会受到质疑。不仅如此，根据“权责一致”原理，由于行使权力的主体与承担责任的主体应该是一致的，所以，在逻辑上，审理者、裁判者与责任承担者应指向同一主体。如果要求进行初审的审判组织承担责任，那么，这一审判组织就必须拥有与责任相匹配的相对独立的审理和裁判案件的权力。否则，审判权本身的正当性就会因为与“权责一致”原理相冲突而受到冲击。可见，在全面建设社会主义法治国家的大环境下，在司法体制改革进一步深化的背景下，要想实现依据规则的国家治理，要想真正落实司法责任制，就必须强化初审权相对独立的制度安排。

初审权相对独立对初审权制度改革的要求是，既要采取有力措施适度加强初审法院和初审法官的审判权，又要保证上级法院对一些重大案件有足够的干预能力和改判空间。不过，这两方面的考量并不影响我们对司法改革整体方向的判断。我们亟需认真分析并重述“实事求是，有错必纠”这一指导思想的内涵，使得这一思想与基本的法治理念和“权责一致”的原理相契合，而不能让对“正确性”的追求妨害到初审权的相对独立。上级法院及其法官的决定并非一定优于下级法院及其法官的决定，在司法改革中，必须切实尊重初审法院及其法官的初审权，保障各级法院及其法官都能按照自己的法定权限行使审判权。

落实初审权的相对独立地位，需要从两个方面着手，一是对不同审级法院的管辖事项进行清晰的分工，二是改革现有的上诉制度。就第一点而言，目前我国上级法院对下级法院的管辖事项的接管是没有明晰的规则界限的。初审管辖权的不稳定以及上级法院对初审管辖事项的任意接管会直接损害初审权行使的相对独立性。为了避免这种现象的发生，应该对各级法院的管辖事项作出明确的界分。通过将相应层级的司法事权事项交由相应层级的法院进行管辖和审理，管辖权的任意接管和渗入将得到有效的遏制，基层司法机关的初审权也将得到有效的保障。司法机关的独立性归根结底是司法机关的主体性问题。司法机关的相对独立必然要靠独立的职权范围来实现。同时，对于依法原本应由下级法院管辖的案件，如果上级法院要求直接管辖，那么，必须建立一个由上级法院法官参与的必要的公开听证程序。只有案件符合法定事由且经过听证程序，上级法院才能直接管辖，这样便能在保障上级法院对案件的控制能力的同时，减少并严控随意变更下级法院管辖权的行为。就第二点而言，在积极稳妥地按照司法规律推动司法改革的原则下，我们可以适当地借鉴各国的有益司法经验，对现有的上诉制度进行以下几个方面的改革。

第一，必须解决不同级别法院、不同审理阶段的功能定位问题。“在我国，无论一审、二审、再审还是复核审，各级法院均贯彻全面审理原则，既审查事实问题，也审查法律问题”，这种局面必须彻底改变。按照法治国家的制度经验，初审法院一般既审理事实问题也审理法律问题，上诉法院以及更高审级的法院则只审理法律问题，而不再审理事实问题。在上诉审过程中，如果遇到事实认定不清的情形，一般应当以发回重审甚至强制发回重审的方式解决，而不能任意改判。司法裁判中的事实认定与法律适用具有不同的性质。事实认定因个案的不同而具有较大的差异，没有统一的模式和一贯的认定规则。由于法律适用往往不仅具有个案意义，还具有普遍的规则意义，所以，法律适用对于法官的专业能力和业务水平的要求往往更高。基于上述考虑，应该对基层法院、中级法院、高级法院和最高法院进行合理的职能定位，对初审和上诉审进行合理的功能定位，将事实问题和法律问题分别归属于最适合的审级范围内，对级别较低的初审法院的事实认定能力保有足够的尊重和信任。

第二，必须规制当事人滥用上诉权的行为，充分发挥初审的功能。上诉权诚然是当事人的基本权利，司法制度应当对其予以充分的保障。然而，现实中确实存在滥用上诉权的行为，而这又与我国上诉制度本身的不科学、不规范有关。我们可以尝试实施异议保留制度，即若当事人未针对有关问题在初审阶段及时提出异议，便视为其放弃了对该异议内容的上诉权，以此来激励当事人认真对待初审。同时，还需要多多关注当事人对上诉理由的说明，如要求当事人侧重对一审判决中所存在的问题进行说明，而避免仅仅对案件内容进行重述。在现代司法语境下，中国古代的“罪加一等”经验也可以与诉讼费用制度、滥诉罚款制度相结合，将古代制度中的“罪刑负担”转化为“财产负担”，以减少当事人滥用上诉权所带来的对司法资源的浪费。此外，在特定诉讼类型中，还可以通过采用强制律师代理制度来增进当事人对案件的专业判断，并借由上诉成本的增加来防止当事人滥用上诉权。

第三，必须防止上诉法院滥用改判权。在明清时期，如果负责案件复审的“监察官吏”为“朦胧辨明者”，那么，其就要负刑事责任，且复审裁判者所承担的责任比初审裁判者承担的责任更大。如果复审改判发生错误，那么，复审裁判者不仅要承担错案责任，还必须因不当行使改判权而承担额外责任。这对当代中国的司法制度改革具有借鉴意义。只有合理配置权责，才能保证上诉法院对初审法院的判决保持必要的尊重，对改判权的行使保持必要的克制。

第四，可以通过调整审级制度，实施有条件的上诉许可制。我国现在实行的是四级两审终审制。当然，由于审判监督制度的存在，两审在我国的司法实践中未必可以完成案件终审。此外，申诉案件、涉诉信访的大量存在说明，目前的两审终审制已不能完全适应广大人民群众的司法需求。鉴于现在较多国家都实行三审终审制，可以考虑将我国的审级制度提高为三审，并配套实施第三审即终审的上诉许可制，在不过度增加较高层级法院的诉讼负担的情况下，保障初审权的相对独立。这样设计的合理之处在于，当最高审级较低时，初审法院基于“地方性”和“关系性”等因素，容易对上诉法院产生依附性心理，初审权的相对独立难以得到保障。而当最高审级提升后，普通案件的最终决定权不再属于初审法院的直接上级法院，而是属于距离初审法院较远的更高级别的法院，由于初审法院的直接上级法院不再掌握案件的最终决定权，而掌握案件的最终决定权的上级法院又在职级上距离初审法院较远，因此，上级法院对初审法院的权力干涉以及初审法院对上级法院的依赖必然减少，初审权的相对独立将得到较大的保障。第三审即终审的上诉许可制本质上是对特别重大、具有重要影响的案件有条件地提供三审审理的制度安排。通过这样的制度安排，部分信访案件、申诉案件将被纳入正常的审判程序，依法定事由、法定程序进行审理。对于当事人而言，由于存在法定的寻求三审救济的制度权利，所以，他们必然更愿意根据相关的制度安排，尽最大努力按照法定条件提起对二审的上诉。而负责三审审理的法院，则可以根据法定事由来决定是否受理上诉。由于存在法定事由，因此，三审案件量不会比申诉的案件量更大。这样，有条件的上诉许可制不仅能够为申诉案件提供一个更好的制度性的救济通道，从而改变当事人通过各种方式寻求再审、信访的盲目和无序状态，而且能够大大弥补最高人民法院通过行政化的方式统一裁判的不足，还能够更有效地保障初审权的相对独立。

保障初审权的相对独立，实质上意味着承认初审法院和法官具有独立的司法权威。无论是扩大初审权的权力范围，还是限制上诉权、上诉审判权的行使，其目的都是希望能够有效促使行使初审权的司法机关在司法过程中享有更大的权力，能够有效促进司法领域的人权保障。但是，权力都存在被滥用的风险。初审权的相对独立必须解除人们对初审权被滥用的戒心和担忧。

由于初审案件数量庞大，因此，初审权被滥用的机会往往更多。解决初审权被滥用的问题只能依靠制度，而不能依靠上级，对滥用初审权的行为的规制最终要依托于司法责任制来实现。可以说，司法责任制既是初审权应当相对独立的原因，又是初审权得以相对独立的保障。建立司法责任制，必须要依法对司法权力进行划分。司法机关与其他国家机关之间、初审法院与上诉法院之间以及案件审理组织（审理者）与法院系统内的其他组织或人员之间应该有清晰的法定权力和职责的划分。只有每个主体都能够按照法律规定的权限行使各自的职权，并承担相应的责任，法院系统才能良性运作，并最终实现“让审理者裁判，由裁判者负责”。建立司法责任制，还必须明确向谁负责的问题。法官没有上级，法官只能向法律负责，而不可能向上级法院负责。因此，对于法官是否滥用权力、是否违法裁判，不能由上级法院或者上级组织判定，而是要通过向“社会”、“公众”公开，由独立的专业委员会进行判断。由于“司法要获得人民大众的信赖，首先就应当让人民大众了解司法裁判形成的过程、结果和责任”，因此，审判公开和公众、舆论监督就是司法责任制的前提。凡是符合法定公开条件的庭审过程和裁判文书，都应该向社会公开，而法院的裁判文书需要对案件的事实认定和法律适用进行详细说理，每一份裁判文书都应该有明确的责任主体。唯有如此，才能在保证司法权相对独立的基础上，真正落实司法责任制，也才能在落实司法责任制的基础上，实现初审权的良性运转。

总之，初审权的相对独立既是必要的，又是可行的。只要我们转变司法观念，把司法审判的工作重心放在基层，充分信赖广大的一线审判人员，辅之以较为完善的司法责任制，把初审法院和法官作为司法审判的主要力量，在保障败诉方享有救济权利的同时，建立一个能够给予合法行为以坚定、充分、有效、及时的支持的审判制度，我们就一定会越来越接近司法公正的目标。

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