对著作权行政处罚提请行政复议的申请人资格探讨

华东政法大学知识产权法律与政策研究院  

作者时任上海市文化市场行政执法总队网络（版权）执法处处长

此文发表于《中国版权》2013年第5期

行政复议，是指国家行政机关在行使其行政管理职权时，与作为被管理对象的行政相对方发生争议，根据行政相对方的申请，由上一级国家行政机关或者法律法规规定的其他行政机关依法对引起争议的具体行政行为进行复查并做出决定的一种行政活动。¹ 一般来说，行政复议的构成要件主要有：一是行政部门的具体行政行为；二是由行政相对人提出；三是具体行政行为与申请人有利害关系；四是同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。行政复议的主体是实施行政复议的行政机关，行政复议的申请人是与具体行政行为有利害关系的相对人和相关人。行政复议的客体是有争议的行政决定，行政复议是审查行政决定合法性和合理性并给予相应法律补救的一种行政救济制度。²

《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五条规定：“依照行政复议法和本条例的规定申请行政复议的公民、法人或者其他组织为申请人。”上述规定对行政复议申请人的资格作出了规定，主要体现为构成行政复议申请人资格的三个要件：即一是具备独立行为能力的公民、法人或者其他组织；二是必须有具体的行政行为，对抽象行政行为不可以单独提出复议；三是具体行政行为侵犯其合法权益的。

笔者认为，从行政复议的实践来看，行政复议申请人应区分为狭义的行政复议申请人——仅包括行政相对人，以及广义的行政复议申请人——包括行政相关人以及行政相对人。在行政许可和行政处罚等行政管理实践中，一般来说对行政相对人的理解没有争议，但在与具体行政行为有利害关系的行政相关人是否具备复议申请人资格这一问题上，理论和实务界存在较大争议。

狭义的行政复议申请人是指具体行政行为的承受人，即与该行为有直接利害关系的行政相对人。行政复议的立法目的是为了监督和约束行政机关的具体行政行为，由上级行政部门对下级行政部门具体行政行为的合法性和合理性进行审查。比如，对于违反相关法律、法规、规章的违法、违规行为的行政处罚，必然导致被处罚人的直接利益受损。对于行政部门不予行政许可的决定，行政许可的申请人认为行政部门的具体行政行为与其有利害关系，当然可以对行政部门不予行政许可的具体行政行为提请行政复议。因此，行政复议法通过规定行政相对人有权对行政部门作出的具体行政行为提出复议，来保障行政相对人的合法权益，这是行政立法中行政救济功能的重要体现。

广义的行政复议申请人不仅包括行政相对人，同时包括与具体行政行为有利害关系的其他行政相关人。关于有利害关系的其他人的界定，目前我国的司法和行政部门没有更多的解释。我国行政诉讼法及相关解释中关于原告资格的认定规定以是否具有“法律上利害关系”为标准，原告与行政行为利害关系的形成主要有两种情形：一是相对人状态，即行政主体的行政行为直接处分其权利义务以及形成、改变、消灭其法律地位的个人或组织；二是相关人状态，即行政主体行为处分他人的权利义务以及形成、改变或消灭他人法律地位时权利义务受到影响的个人或组织。³

例如，在某居民商住楼底层经营某KTV文化娱乐经营场所的经营者申请文化场所经营许可证，经文化行政部门审查，决定给予其行政许可。但该商住楼的居民认为文化行政部门许可设立KTV文化娱乐经营场所的具体行政行为会造成扰民以及存在不符合法定行政许可的条件等问题，侵犯了其合法权益，可否向上级文化行政部门或上级地方人民政府提出对该行政许可行为的行政复议？目前，在行政复议的实践中，为了加强对行政部门权利的监督，往往规定其他公民、法人或者其他组织因此类具体行政行为而导致合法权益受损的，均可以申请行政复议，即界定相关人具有广义的行政复议申请人资格。

在上述著作权侵权行政处罚案件中，被著作权行政执法部门行政处罚的侵权人属于行政相对人，面临责令停止侵权、没收并销毁侵权作品、罚款的行政处罚，当然具备法定的行政复议申请人资格。但著作权人作为投诉人是否属于有利害关系的相关人，是否具备行政复议申请人资格仍需进一步探讨。

在行政复议中，关于利害关系的认定标准并不明确。依据《行政复议法》第九条的规定，符合行政复议申请人的重要条件之一是复议申请人必须是认为自身合法权益受到具体行政行为的侵犯，即申请人必须和具体行政行为有法律上的利害关系，但是如何科学划分利害关系的关联程度、认定标准，有关的行政法规、司法解释均没有规定。笔者认为，在实践中往往可以根据申请人与具体行政行为利害关系的关联程度，把利害关系划分为直接利害关系或间接利害关系。

（一）直接利害关系

直接利害关系主要指由于行政机关具体行政行为的实施，直接影响公民、法人和其他组织的合法权益，导致法律关系、法律事实的形成、改变、消灭等，造成行政相对人、相关人的合法权益损害，形成与具体行政行为的直接利害关系。

上述案例中，商住楼的居民认为文化行政部门许可经营者设立KTV文化娱乐经营场所的具体行政行为侵犯了其合法权益，向上级文化行政部门或上级地方人民政府提出对该行政许可行为的行政复议。即采用了广义的行政复议申请人标准，同时可以认定行政许可的具体行政行为与商住楼的居民有密切利害关系。由于原本不具备合法资质的某KTV文化娱乐经营场所因文化行政部门行政许可这一具体行政行为而成为合法经营单位，导致经营者、居民、行政主管部门的法律关系和法律事实的变化，对于文化娱乐场所、商住楼居民的利害关系有影响，可以认定为对商住楼的居民有直接的利害关系。因此，为了约束文化行政部门的行政许可的具体行政行为，将商住楼的居民列为该具体行政行为的行政复议申请人是合法、合理的。另外，在涉及违反《治安管理处罚法》的打架斗殴等纠纷案件中，虽然公安部门对加害者处以行政处罚，但如果受害者认为公安部门对其伤情的认定损害其自身权益，甚至对加害人处以行政拘留以代替刑事拘留，那么该具体行政行为对其已产生直接利害关系，加害者可以对此提出行政复议申请。

在上述案例中可以看到，赋予直接利害关系人行政复议申请人资格有利于保护直接利害关系人的权益，有利于监督行政部门实施具体行政行为的合法性和合理性，保障正常的行政管理秩序和社会公共利益。

（二）间接利害关系

间接利害关系主要指具体行政行为的实施虽然没有直接影响公民、法人和其他组织的合法权益，导致法律关系、法律事实的形成、改变、消灭等，但有间接造成其合法权益受到侵害的影响，造成行政相对人、相关人的合法权益受损，形成与具体行政行为的间接利害关系。

例如，未成年人的父母向文化行政执法部门投诉网吧擅自接纳未成年人。虽然文化行政部门对网吧作出了行政处罚，但未成年人的家长认为由于行政处罚较轻或者监管不力，行政机关的具体行政行为间接造成了对孩子的身心伤害，未成年人家长能否对此提出行政复议？在该案中，文化执法部门对网吧接纳未成年人的行为予以行政处罚的直接利害关系人是相对人网吧业主。网吧接纳未成年人进入网吧的违法行为并非因文化执法部门是否予以行政处罚的具体行政行为引起，更没有改变网吧接纳未成年人的法律事实。文化行政部门对网吧的违法行为依据法规、规章的规定予以行政处罚的决定是对网吧违反公共管理秩序的惩罚，是保护公共利益的体现。如果未成年人因网吧擅自接纳而导致的其合法权益受到侵害，更多是通过民事诉讼的方式来寻求司法救济。因此，认定行政执法部门对网吧的行政处罚与网吧因接纳未成年人而对其造成利益损害有直接的利害关系，无疑是比较牵强的。相对来说，将其认定为有间接的利害关系比较妥当。

上述案例中，某权利人向地方著作权行政执法部门投诉某企业侵犯权利人著作权，著作权行政执法部门依法对侵权人予以了行政处罚，但投诉人认为著作权行政执法部门的行政处罚较轻，未能保障其合法权益，对其著作权的保护有利害关系，因此向当地人民政府提出行政复议申请。在该案中，著作权行政执法部门行政处罚的相对人是侵犯著作权人合法权益的侵权人。对拥有著作权的投诉人来说，侵权人已经侵权的法律事实和形成的法律关系以及因此导致的权利人合法权益的受损并不因行政部门的具体行政处罚行为而产生，投诉人的直接利害关系体现在权利人因侵权人的行为而导致的财产利益损失等，而对此类侵权行为的损害赔偿只能通过民事诉讼的途径寻求司法救济。著作权行政部门依据《著作权法》的四十八条规定，对侵权人侵犯权利人著作权，同时损害公共利益的行为予以行政处罚，侵权人可能履行行政处罚，也可能拒绝履行。上述具体行政行为更多体现为能否及时制止侵权人的侵权行为而产生的对权利人间接利益的影响，即应该定性为间接的利害关系。如果在本案中，由于著作权行政部门拒绝受理权利人的投诉，这一不作为的具体行政行为，造成权利人的权益进一步受到直接损害，权利人应可以对此行为提出行政复议申请。

其他诸如游客因不满旅行社的服务对旅行社违反行政法规的投诉，消费者因对商品质量不满对商店违反行政法规的投诉，网络游戏用户因不满网络游戏公司的服务对网络游戏企业违反行政规章的投诉等，如果行政执法部门对违法、违规的企业予以行政处罚，投诉人与行政部门的具体行政行为往往没有直接利害关系，但希望加重行政处罚的，投诉人是否均可以因处罚较轻等间接的利害关系为理由提出对此类具体行政行为的行政复议申请是值得商榷和探讨的。

根据上述案例可知，直接利害关系与具体行政行为的实施有密切关系，即具体行政行为直接导致法律关系、法律事实的形成、变更、消灭等，并对行政相对人和相关人产生直接利害关系的影响。可以总结为：行政行为导致损害结果，损害结果形成利害关系，利害关系引起行政复议；无行政行为则无损害结果，无损害结果则无利害关系，无利害关系则无行政复议。间接的利害关系与具体行政行为的实施有关联关系，即因权益人的利益受损寻求行政保护而导致的具体行政行为，并对行政相关人产生间接的利害关系影响。损害结果的产生往往出现在具体行政行为之前，具体行政行为的实施，对制止行政相对人的违法行为所造成的损害结果的进一步扩大有间接利害关系。可以总结为：损害结果在先，具体行为在后，损害引起投诉，投诉导致具体行为，具体行为关联利害关系。

由于在实践中，目前关于利害关系的界定标准不明确，较容易导致行政复议申请人资格认定的争议。在上述著作权人投诉侵权人侵权行为、未成年人家长投诉网吧接纳未成年人行为、游客投诉旅行社违法经营旅行社业务行为，行政执法部门均对上述违法违规行为予以行政处罚。如果允许投诉人以间接利害关系为由提出行政复议申请，那么复议机关很可能变更、撤销被复议人作出的具体行政行为，那么被复议行政行为相对人的利益可能会受到损害，被复议行政行为的相对人同样有可能对行政复议机关提起行政复议或行政诉讼，行政管理的秩序将受到较大影响。因此，涉及利害关系的标准认定在行政复议中十分重要。

依据《行政复议法》第四条的规定，行政复议实行合法、公正、公开、及时和便民的原则。从行政复议法的立法精神来看，行政复议最根本目的是为了监督行政机关的具体行政行为，保护公民、法人或者其他组织的权益不受侵犯，基于申请而予以受理、审查的行政决定，主要体现在对行政相对人的合法权益的保障。行政相对人是行政机关的具体行政行为的实施对象，与具体行政行为形成直接的利害关系。同时，在行政复议中，赋予更大范围的行政相关人的行政复议申请权利，采用广义的行政复议申请人资格可以充分体现行政法的公正原则。

但是，行政复议活动在遵守合法、公正原则的同时，也必须遵守及时和便民原则。比如，针对有关行政处罚、行政许可等行政决定的告知程序，作为有利害关系的行政相关人是否有获得具体行政行为的告知权。目前的行政处罚法、行政许可法均对行政部门的行政处罚决定、行政许可决定规定了法定的告知程序，但均没有规定对利害关系人的告知程序。但如果为了保证公平，增加对具体行政行为有利害关系人相关人的告知程序，将对行政效率产生影响，增加行政管理的难度，不利于体现行政复议的及时和便民原则。

行政管理所涉及的具体行政行为应当体现公正优先、兼顾效率的原则。行政复议不仅应当遵循合法性原则，还需要遵循合理性原则，而行政诉讼主要遵循合法性原则。行政处罚主要是对违反公共管理秩序、损害公共利益的违法违规行为的惩罚，其存在的合理性主要是由于行政管理的高效率。如果模糊与具体行政行为有利害关系的界定，可能导致大量的行政复议和行政诉讼出现，不利于行政管理部门提高工作效率，甚至造成行政部门的懈怠和不作为。如果上述所列举的案例中，与具体行政行为有间接利害关系的相关人均可以提请行政复议，必将对行政管理秩序带来较大冲击。

在上述著作权行政处罚案件中，显然被著作权行政执法部门予以行政处罚的侵权人是行政相对人，可以在法定期限内向实施具体行政行为的著作权行政执法部门的同级人民政府或上级主管部门提出行政复议。复议机关基于公正、公开原则，可以通知著作权人作为第三人参与行政复议。但认定著作权人属于《行政复议法》第九条规定的利害关系人，进而受理其行政复议申请值得探讨和商榷。

对于一些争议问题，可以通过发布行政解释来解决。比如，公安部2007年发布《公安机关执行<治安管理处罚法>有关问题的解释（二）》的第十一条规定：“关于被侵害人是否有权申请行政复议问题规定，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，治安案件的被侵害人认为公安机关依据《治安管理处罚法》作出的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议。”其他诸如国家版权局制定的部门规章《著作权行政处罚实施办法》均没有关于著作权权利人具备行政复议申请的权利的相关规定。新修订的《著作权法征求意见稿》赋予行政部门更多的行政处罚权，而由此可能产生的针对著作权行政处罚的行政复议将会大量增加，因此正确界定行政复议申请人的资格也就十分重要，同时也无法回避。

引注：

¹ 见罗豪才、湛中乐：《行政法学》，北京大学出版社 2012年第3版，第483页。

² 见叶必丰：《行政法与行政诉讼法》，高等教育出版社2007年第1版，第225页。

³ 见沈福俊主编：《行政法与行政诉讼法案例与图表》，法律出版社2010年8月第1版，第371页。