中国式现代化背景下的税制改革：意义、原则和路径
作者：
韩一多（浙江财经大学财政税务学院）
储德银（安徽财经大学）
纪 凡（上海财经大学公共经济与管理学院）
党的二十大报告指出，要以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。这是中国共产党在新时代新征程的中心任务，也是中华民族的夙愿和期盼。实现中国式现代化，必须着力破解桎梏经济社会发展的深层次体制机制障碍，更好地将中国特色社会主义制度优势转化为国家治理效能。税收制度作为国家治理的基础性制度，是中国特色社会主义制度体系的重要组成部分，新一轮的税制改革要以中国式现代化的本质要求为基本遵循，顺势而为、乘势而上，使税制成为推动实现中国式现代化的重要支撑，为经济社会稳定发展提供强大助力。
（一）从构建高水平社会主义市场经济体制的视角：税收是宏观经济的“调控阀”
党的二十大报告基于实现第二个百年奋斗目标，着眼于全面建设社会主义现代化国家的历史任务，作出了“构建高水平社会主义市场经济体制”的重大战略部署。深入学习贯彻党的二十大精神，推动实现全面建设社会主义现代化国家的宏伟目标，必须坚持以习近平经济思想为指引，准确认识并全面把握构建高水平社会主义市场经济体制的重要意义和深刻内涵，加快推进高水平社会主义市场经济体制的构建进程，为中国式现代化夯实制度基础。
构建高水平社会主义市场经济体制要找准有效市场和有为政府的结合点，在更好地发挥政府作用上发力。税收作为政府宏观调控的重要手段之一，其微观经济影响覆盖了生产、流通、分配和消费等各大领域，充分发挥税收“调控阀”的作用是构建高水平社会主义市场经济的必然要求。
一方面，税收作为经济的“晴雨表”，是宏观经济的“好参谋”。税收因为载录了市场主体的生产经营状况，能够迅速、全面、准确地反映现实经济运行状况，在服务宏观经济决策、助力市场主体纾困解难中承担重要角色。例如，在疫情防控期间，税务部门运用增值税发票数据可以精准定位产业链上下游的相关业务关联方，有效为纳税人化解购销衔接不畅的问题，促进供需双方按照市场化原则对接，实现产业链畅通、供应链循环。此外，税务部门、银行金融机构和金融监管部门联动展开的“银税互动”活动，有效帮助企业将纳税信用转化为融资信用，很好地缓解了小微企业等群体的融资难、融资贵的难点与痛点。
另一方面，税收是财政制度发挥内在稳定器作用的重要途径。一是税收的自动稳定经济作用。自动稳定器的作用主要依赖于税收制度中某些特定的制度安排，例如，在经济繁荣时期，累进税的税制设计使得政府税收收入增长幅度超过个人收入增长幅度，起到抑制通货膨胀作用，反之在经济萧条时期，政府税收收入下降幅度会超过个人收入下降幅度，有抑制经济衰退之效。二是税收的相机抉择政策。相机抉择政策是政府所采取的一系列更具能动性的政策措施。根据具体宏观经济形势变化，政府会采用多种灵活的税收政策以熨平经济波动，谋求既无失业又无通货膨胀的经济稳定增长（高培勇，1997）。当下，我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，无论是优化税制结构、减税降费还是鼓励科技型企业创新发展等，均是“逆经济风向”的税收调整，是化解“三重压力”、构建高水平社会主义市场经济体制、助力中国式现代化的重要举措。
（二）从实现全体人民共同富裕的视角：税收是公平收入分配的重要手段
中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化，而完善收入分配制度是实现共同富裕的重要路径。收入分配公平不仅是改善民生、实现发展成果由人民共享、实现共同富裕最重要和最直接的方式之一，也是中国式现代化的本质要求之一。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“‘十四五’规划纲要”）提出，我国经济社会发展的主要目标之一是2035年全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。共同富裕是全体人民的共同富裕，从完善收入分配制度的角度出发，税收政策作为政府宏观调控的重要手段，在三次分配过程中均能够较好地兼顾效率和公平，是缩小收入分配差距、公平收入分配的重要手段。
根据福利经济学三次分配理论，初次分配关键点在“富裕”，是市场根据资本以及劳动等生产要素的贡献程度进行分配，更加注重效率。正是因为初次分配对效率的考量，税收优化资源配置的调节职能也是建立在中性税制的基础之上。首先，要充分利用增值税的中性特征，促进生产、分配、流通到消费的全环节畅通，不断提升资源配置效率，减少税负沉淀。其次，要积极协调其他税种，共同致力于促进初次分配结构优化。一是发挥消费税调节价格、引导消费结构以实现调节收入分配的职能；二是通过对企业利润课税、改变资本和劳动要素的相对价格，实现降低资本要素收入份额、增加劳动要素收入份额的初次分配目标；三是征收资源税会改变征收范围内资源税负水平、对资源价格产生深远影响，可以有效降低低价占有资源的垄断风险。
再分配更加强调促进社会公平正义。税收在实现传统收入职能的同时，也为“切好蛋糕”提供了重要制度支持。一方面，超额累进的税率设计使高收入者承担更多税款，促进了收入分配的纵向公平；另一方面，采用综合计征的个人所得税有效克服了收入来源不一对税负的差异化影响，使同等收入水平的个人缴纳同等税款，助力实现收入分配的横向公平（李旭红 等，2022）。
第三次分配主要是对初次分配和再次分配的有力补充，是建立在个人自愿基础上的一种鼓励性政策。税收促进第三次分配主要是通过税收优惠政策的引导，具有渐进性特征。我国增值税和所得税等均有鼓励慈善捐赠的税收优惠政策：企业向非营利性社会福利机构捐赠的物资免征增值税，企业家以个人名义进行的公益捐赠可在个人所得税申报时享受税前扣除政策等。可以看到，在中国式现代化的新征程中，税收履行着新的历史使命，通过推动构建完善的收入分配制度持续助力实现高质量发展的奋斗目标。
（三）从确保国家长治久安的制度保障视角：税收在国家治理中发挥基础性、支柱性和保障性作用
党的二十大报告指出，要不断增强社会主义现代化建设的动力和活力，把我国制度优势更好转化为国家治理效能。推进实现中国式现代化需要国家治理赋能加分，才能激发动力、产生活力。党的十八届三中全会以来，现代财政职能被高度概括为“优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安”。现代财政职能覆盖现代税收职能，现代税收职能亦即包含在现代财政职能之中。换言之，中国式现代化背景下的税收职能摆脱了既定组织政府收入、实现宏观调控目标的框架，作为国家治理的基础和支撑性要素在国家治理的全过程、不同领域发挥了不可替代的重要作用。
在全面建设社会主义现代化国家的战略安排中，深入推进税制改革、建立现代税收制度是中国式现代化的重要方面。税收制度是国家按一定的政策和原则构建的税收体系，是由多个税种或税类构成，内涵一定的税收政策和税收原则，通过税制结构显映的统一体（高培勇，2023）。现实中，无论是税收政策、税收原则，还是税收体系都围绕一定的税收职能作业，与实现一定的税收职能相连，具有显著的时代性和阶段性。在中国式现代化的新征程中，税收职能的边界得到极大拓展。
新征程实现中国式现代化需要更好地发挥税收在优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平和实现国家长治久安中的关键作用。一是税收需要在更高层次、更广阔的范围内发挥资源优化配置作用，这既要体现在组织收入上，也要活跃于流量和存量、收入与财产等国家治理领域的其他资源领域中；二是要通过税收制度安排和税收运行秩序设计，更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用，构建公平统一的市场；三是促进社会公平的税制改革不仅需要着手于缩小收入差距，也要关注于培育中等收入群体、规范财富积累机制；四是在囊括经济、政治、文化、社会与生态文明的广阔视阈下，通过合理有效的税制安排，促进人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安，从而保障中国式现代化稳步推进。
二、中国式现代化背景下税制改革的原则
（一）立足中国国情，以稳为先
人口规模巨大是中国式现代化的重要特征，也成为中国式现代化建设道路上的关键挑战，从经济、社会等多方位对税制改革提出了新要求。税制改革要坚持连续性、稳定性和可持续性，以满足人民需要为落脚点，保持宏观税负总体稳定和中央地方总体财力格局稳定。
一是税制改革要保持宏观税负总体稳定。国家税务总局数据显示，“十三五”时期我国宏观税负从2016年的17.47%下降至2020年的15.2%。在大规模留抵退税的作用下，2022年我国宏观税负进一步下降至13.8%，较2020年减少1.4个百分点，较“十二五”时期末的2015年减少4.4个百分点，创近年来新低。与之同时，根据国际货币基金组织（IMF）的统计数据横向比较看，2020年我国宏观税负远低于同时期的丹麦（47.1%）、法国（30.6%）、英国（25.9%）、德国（23%）、美国（19.6%）等发达国家。无论是横向对比还是纵向对比，都说明我国宏观税负已经不高。当下，出于保障落实国家重大战略和重点任务、推进中国式现代化的现实需要，政府强有力的宏观调控以及与之匹配的财政汲取能力不可或缺，保持宏观税负总体稳定、更好地发挥税收职能成为改革发展的重要基石。
二是税制改革要保持中央地方总体财力格局稳定。中央地方之间财政关系的调整始终与不同时期的政治和经济形势相关联，在变化中不断适应不同阶段国家整体目标的需要。由于我国幅员辽阔，地区之间经济、文化等方面差别迥异，全体人民共享的中国式现代化既诉求于中央政府统筹协调，发挥“抽肥补瘦”的宏观调控，也对地方政府因地制宜提供高质量、具有针对性的公共服务和公共产品提出了更高要求，因此捋顺央地收入关系、充沛地方税收收入成为激励地方政府履职效能的关键。在目前中央和地方财力大体“五五”分配的格局下，为了更好地发挥地方积极性，税制改革要通过科学合理划分中央与地方政府间的财权，稳定地方预期，在完善地方税体系、培育地方主体税种中有所突破，实现财力向困难地区和基层倾斜的目标，不断增强基层公共服务保障能力。
（二）以人民为中心，以民为主
坚持以人民为中心是中国式现代化的五大原则之一，是推动中国式现代化的必然选择。推进中国式现代化必须全面加强中国共产党的领导，坚持以人民为中心。习近平总书记指出：“只有坚持以人民为中心的发展思想，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，才会有正确的发展观、现代化观。”正确理解、把握以人民为中心的发展思想就要切实解决与人民生活密切相关的多维利益问题。税收不仅是筹集国家财政资金的主要手段，不同的税制设计和税收政策安排还会通过收入分配、公共服务等渠道直接影响居民的获得感、幸福感。顺应人民群众对美好生活的期待、更好地推动共同富裕，是税制改革的落脚点，也是中国式现代化的要求。
以人民为中心的税制改革要坚持以民为主，税制设计要以“富民”和“惠民”为导向，税收工作也要围绕“利民”和“便民”展开。在税制设计中，一是以“富民”为目标的税制设计内涵着对税制中性的高要求。一方面，要以实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为税制设计的出发点和落脚点。坚持改善增值税税收中性的调整方向，不断革除阻碍资源配置、扭曲市场经济的税收征管体制机制弊端；另一方面，要利用好税费政策精准“滴灌”，助力地区因地制宜发展“富民”产业。二是以“惠民”为目标的税制设计要把持续优化税收营商环境作为推进中国式现代化税收工作的着力点，在改革中不断聚焦主体需求，对标国际先进水平，通过提效税费优惠政策落实、便利办税缴费、公平税收执法监管等措施，打造市场化、法治化、国际化的税收营商环境。在税收工作中，一是要切实将税收征管改革作为新征程税收工作的重要抓手，稳步实现“利民”目标。持续推进税收征管改革、降低征纳成本、增强征管效率、提高税法遵从度和纳税人满意度，实现税收法治、税收共治和市场自治的有机统一。二是要利用现代科学技术、打造优质便捷的税费服务体系，共赴税收工作“便民”目标。例如，采用大数据、人工智能、区块链技术等，使办税缴费更加简单、简便、简捷，将以人民为中心的发展思想贯穿税费服务的全过程，提升人民群众办税缴费的满意度和幸福感。
（三）贯彻新发展理念，以新为引
理念是行动的先导，新征程的税制改革必须以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为指导，在增强创新能力、促进均衡发展、助力生态环保、扩大开放发展、实现共同富裕等重点领域和关键环节，统筹协调、系统谋划，更好地发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性和保障性作用（中国税务学会课题组，2022）。
一是要深入贯彻创新发展理念。税收作为国家调控经济的重要杠杆，对激发市场活力、激励创新活动具有重要作用。新征程的税制改革要围绕创新驱动发展战略，以企业所得税为突破口，进一步优化企业所得税优惠政策结构，在持续优化完善税率、免税以及研发费用加计扣除等政策基础上，不断拓宽企业研发创新初期的相关优惠。与此同时要持续深化增值税改革，通过畅通增值税抵扣链条、优化留抵退税等政策设计，增加企业可支配收入、促进企业研发创新（储德银，2023）。二是要深入贯彻协调发展理念。税制改革要实现税制结构与经济发展水平相协调，逐步提高直接税比重。同时要理顺中央和地方财政收入划分关系，通过完善地方税体系、统筹协调地方专享税与央地共享税的衔接，构建有利于充分调动“两个积极性”的税制结构。三是要深入贯彻绿色发展理念。“推动形成绿色发展方式和生活方式，是发展观的一场深刻革命。”绿色是新时代中国的鲜明底色，绿色发展是中国式现代化的显著特征。服务于中国式现代化的绿色税制建设迫在眉睫。要坚持以环境保护税为主体，充分发挥资源税、耕地占用税、车船税、增值税、消费税在资源开采以及生产、流通与消费各环节中的调节作用。四是要深入贯彻开放发展理念，拓展中国式现代化的发展空间。在解决发展内外联动的问题中，要进一步深化我国现代税收制度与国际税收制度的融合，不断加强国际税收合作、积极参与数字经济等国际税收规则和标准制定。五是要深入贯彻共享发展理念。坚持发展成果由人民共享是中国式现代化的价值遵循，也是新征程税制改革的目标导向。税收因为具有调节收入分配、调控宏观经济的重要职能，对实现共同富裕、促进共享发展具有重要作用。
（四）坚持法治引领，以法为本
在深入推进中国式现代化的进程中，法制毫无疑问发挥着引领、规范和保障的重要作用。要充分发挥法制在推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用，以法制现代化筑牢中国式现代化的制度根基。税收在国家治理中发挥着基础性、支柱性和保障性作用，因此，作为法治体系重要组成部分的税收法治体系建设在深入推进中国式现代化中的重要性不言而喻。
我国税收法治是包括税收法律规范体系、税收法治实施体系、税收法治监督体系和税收法治保障体系的综合体系（李林木 等，2023）。税收法律规范体系是税收法治体系的前提和基础。一方面，党的十八大以来我国税收立法取得了重大进展和突破，其中包括新通过9部税收法律、完成3部税法的修订工作。尤其是《个人所得税法》的修订，通过将分类所得税制转为综合与分类相结合的所得税制，极大地提高了立法的科学性，为公平收入分配、促进高质量发展提供了长足动力。另一方面，服务于中国式现代化的税收法治体系还具有较大的改进空间。企业所得税促进高质量发展的作用有待加强，要妥善解决增值税的生产地原则造成的税收与税源背离问题，并对抵扣机制缺陷引发的税收遵从问题予以高度重视。另外，还要逐步提高支持创新的企业所得税税收优惠政策立法层次，增强激励效果，进一步均衡城乡、区域之间的所得税优惠政策，促进区域均衡发展。此外，要充分发挥自然人税收法治体系促进共同富裕的作用。无论是个人所得税还是财产税的改革，都要以调节贫富差异、公平居民收入分配为目标。
（一）优化税制结构，推动共同富裕
党的二十大明确指出，分配制度是促进共同富裕的基础性制度，并再次强调了税收在分配调节中的重要地位。服务于中国式现代化，税收推动共同富裕的关键是要优化税制结构、提高税制公平性。与间接税不同的是，直接税税负不易转嫁，对于调节居民收入、健全收入分配制度具有重要意义。综观世界各国的税收实践，更高的直接税比重往往映射了社会公平的政府税制政策目标。正是基于我国目前的税制架构以及经济发展阶段，“十四五”规划纲要强调了“健全直接税体系，适当提高直接税比重”的税制建设要求，党的二十大报告更是创造性地提出了“规范财富积累机制”的新论述。这就意味着，服务于中国式现代化的税制结构，一是要继续完善综合与分类相结合的个人所得税制度，扩大个人所得税综合征收范围、着力调节过高收入、规范资本性所得管理，并基于通货膨胀以及相关经济指标，建立基本减除费用与专项附加扣除的动态调整机制；二是要积极发挥财产税制度在规范财富积累机制中的重要作用，进一步挖掘房地产税收筹集收入、调节居民收入差距的潜力，研究开征遗产税和赠与税以充分调节代际收入差距。此外，还要加大公益捐赠所得税优惠，充分发挥第三次分配作用。
（二）推进税制由收入功能型向发展功能型转变，助力经济高质量发展
高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，是中国式现代化的本质要求。在中国式现代化的背景下，应以高质量发展为主题，推动税制由收入功能型向发展功能型转变，促进实现经济质的有效提升和量的合理增长。要充分发挥税种的组合优势，形成支持创新发展、绿色发展和协调发展的税收政策体系。在支持创新发展方面，要构建涉及企业所得税、个人所得税和增值税等多个税种，涵盖不同创新环节、多种企业类型，包括直接优惠和间接优惠多种手段的税收优惠政策体系，加大对“卡脖子”的关键领域企业与新基建企业的增值税优惠、提高对基础研究的所得税优惠、完善高端人才与紧缺人才的个人所得税优惠政策。在支持绿色发展方面，要在完善环境保护税、资源税等绿色税种的同时，推进增值税、消费税、车船税等传统税种的“绿化”调整。既要发挥环境保护税等绿色税种的正向激励和反向倒逼作用，又要逐步形成引导、促进绿色生产与消费的税收制度导向。在支持协调发展方面，要完善支持西部开发、乡村振兴等税费政策，以及支持长江经济带、京津冀地区以及黄河流域生态保护与高质量发展的税费政策，关注税收执法标准的统一性，不断消除政策差异、推动城乡和区域协调可持续发展。
（三）提高税收效率，提升税收服务国家治理效能
提高税收效率是推进实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，是实现中国式现代化的必由之路。税收效率原则是对政府征税活动的约束和规范，具体包括经济效率和行政效率。
在经济效率方面，协调处理好政府与市场关系是提高经济效率的关键，也是提升税收服务国家治理效能的重要抓手。税收作为政府宏观调控的重要手段，税种的税率、税收优惠等要素的调整会对市场微观经济主体行为产生深远影响。助力推进中国式现代化，提升税收服务国家治理效能的税制改革，要在坚持市场在资源配置中的主体地位的基础上，通过完善企业所得税加计扣除等方式，充分发挥税收制度对市场行为的引导作用，推进要素市场化改革，促进高新技术产业和区域协调发展。
在行政效率方面，要持续优化税收营商环境。一方面，要致力于打造高效的征管机构，形成高精的税费征管技术，构建完善的税费征管制度以及健全的税收风险管理机制，加强严密规范的税费征管体系建设；另一方面，要充分发挥第三方中介机构的作用，与税务部门共同打造和谐的税收营商环境，提升税收服务国家治理效能。
（四）建设合作共赢的国际税收体系，构建人类命运共同体
加强国际税收合作是我国坚持走和平发展道路、助力中国式现代化的重要内容。目前，我国已经签订多个多边税收协定，并主导成立了“一带一路”税收征管合作机制，积极参与了多项国际税收相关活动，为不同发展水平国家间的协调发展作出了巨大努力。但建设合作共赢的国际税收体系仍任重道远。一方面，双边与多边国际税收协定的数量和质量仍有提升空间。我国要加快与未签订税收协定的国家进行谈判，不断构建互利共赢的全球税收协定网络。另一方面，要深度参与国际税收规则和标准的制定。面对以改善国际税收秩序为初衷的“双支柱”方案，我国要结合数字经济发展的实际情况和水平，既要积极争取国际税收规则变革的话语权，反对单边征收碳关税、数字服务税等，也要不断研究加强国内税法与国际税收规则的衔接，严厉打击国际逃避税，深入参与税基侵蚀和利润转移（BEPS）行动计划，推进全球治理公平合理，推动构建人类命运共同体。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2023年第9期。）
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韩一多，储德银，纪凡.中国式现代化背景下的税制改革：意义、原则和路径[J].税务研究，2023（9）：13-19.
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