税费征管现代化服务中国式现代化的思考
作者：
刘 峰（国家税务总局陕西省税务局税收科学研究所）
赵 强（国家税务总局陕西省税务局第三分局）
李佳怡（国家税务总局神木市税务局）
2021年7月，习近平主席在中国共产党与世界政党领导人峰会上指出：“中国共产党将团结带领中国人民深入推进中国式现代化，为人类对现代化道路的探索作出新贡献。”党的二十大报告将“中国式现代化”的特征概括为“中国式现代化是人口规模巨大的现代化，是全体人民共同富裕的现代化，是物质文明和精神文明相协调的现代化，是人与自然和谐共生的现代化，是走和平发展道路的现代化”。从内在逻辑上讲，中国式现代化对税费征管现代化提出了新要求。“严密规范的税费征管体系”是税收现代化“六大体系”之一。税费征管现代化是征管主体运用现代化的思想理念和方式方法科学配置征管资源，高效落实税费法律、制度与政策，确保税费应收尽收的过程，具有推进税收现代化落实落地、助力实现中国式现代化的作用。
2021年以来，税务部门围绕构建“严密规范的税费征管体系”目标，促进税费征管权责、规则、机制、流程、事项等设置科学精细、环环紧扣、标准规范、高效公平，一体式、联动式、协同式理顺税费征管要素之间的关联匹配关系，集成化提升税收治理效能。当前税费征管的基本要素呈现出征管主体共治化、征管对象多样化、征管规则科学化、征管技术智能化等特点，改革路径的创新性探索集中体现在场景化应对、标准化规范、数字化升级三个方面。
（一）税费征管业务场景化
由于征管主体共治化以及征管对象多样化等特征，加之我国是人口规模巨大的国家，区域发展不平衡，现实的税收环境高度复杂，税费征管需要解决的问题越来越错综复杂。行之有效的税费征管业务策略是，基于税务机关和纳税人缴费人“双视角”，因地制宜将复杂问题拆解为简单问题，针对不同类别征管问题从相关人、事项、流程、空间、资源等维度分析并优化，设定为职责明确化、实施有指引、方式具体化、过程可管控、结果符合预期的业务场景，每个业务场景只解决特定的征管问题或实现特定的征管目标。比如，将税费风险管理拆分为税费遵从、政策落实、征管质量、纪检廉政等业务场景。
税费征管业务场景化主要分三步实施。一是精细分类。按征管主体、征管对象、征管规则等要素的本质特征进行精细化分类。比如，税务机关可以将税源按性质分为收入类、财产类和行为类，对不同种类的税源实施差别化的信息采集征管事项。二是精准匹配。对精细分类的征管主体、征管对象、征管规则用征管事项匹配联结，每一类征管事项都由特定的主体遵守相关的规则，对特定的征管对象实施。三是提升质效。深化“放管服”改革，充分利用现代化管理方法和技术手段，在空间上线上与线下结合、在流程上精简环节、在内容上精简报送资料、在方式上增强智能化等，不断提升征管事项场景化实施质效。
（二）税费征管业务标准化
税费征管业务主要是征纳双方在税费征管业务场景下的税费事项办理活动。由于“人”的理念、身份、能力等差异，可能导致征管行为出现偏差。因此，需要以“人”的工作为对象，对其工作范围、责任、权限、质量等作出明确规定，规范、引导和制约其税费征管行为，保证人为因素导致的偏差始终在法律法规、绩效目标、廉政准则等要求框架内，保证征纳双方既做正确的事，也能正确地做事。
税费征管标准主要从五个方面设定。一是法定标准。税费征管业务场景的目标、主体、客体、程序、条件、行为等要素，必须符合现有法律法规、规章制度、工作规范等要求。二是底线标准。要明确规定税费征管业务场景中不能做、必须做或错误的行为，以及违反标准后的法律后果等。三是实施标准。通过场景化、具体化、细节化的任务说明、行动指南、操作指引、工作模板等形式，帮助征纳双方更好地理解征管业务场景，降低行为出错的可能性。四是绩效标准。从管理层面明确税费征管活动在数量、质量、时效等方面的要求，确保税务人履行征管职责、纳税人缴费人履行税费义务的行为达到绩效标准。五是最佳标准。通过过程监控、对比分析、结果评价等，找到更高效率、更高质量、更低成本和更小风险等方面的创新措施，以此为依据制定最佳标准，推动税费征管模式“点、线、面、体”式创新发展。
（三）税费征管业务数字化
税费征管业务数字化是将征管主体、征管对象、征管规则等要素，在数字世界中映射为数字孪生体、计算机程序、智能化算法等，实现对所有税费征管要素的全方位、精准式、实时化的感知、影响、控制并匹配联结，更广范围、更深层次、更高程度地优化征管业务场景和确立征管标准规范，提高税务人的执法、监管能力和纳税人缴费人履行涉税涉费义务能力，推动税费征管方式方法由线下与线上结合、人工与智能结合、管理向治理升级，形成税费征管体系可持续高质量发展格局。
税费征管数字化主要从三个维度展开。一是数据化。通过数据的采集、处理和管理，特别是优化各征管主体之间的数据共享机制，将税费征管业务全要素、全过程用结构化数据实时映射和记录。二是数智化。利用税收大数据和智能算法，智能化整合业务场景和征管资源，由机器辅助人甚至代替人实施征管事项，最大化提升效能、降低成本和控制风险。三是数治化。通过推进各征管主体共享数据、业务协同、合作共赢，实现税费征管的成果共享，用数字化协同共治推动实现跨部门、跨行业、跨区域的精诚共治，形成闭环式、循环型、高质量改革发展机制。
二、税费征管现代化面临的挑战
按照构建“严密规范的税费征管体系”目标要求，主要应做到税费征管权责、规则、机制、流程、事项等设置科学精细、环环紧扣、标准规范、高效公平，但由于税费征管对象多样化以及经济社会发展的数字化、虚拟化等原因，当前仍面临一系列挑战，主要体现在征管体制机制适应性、征管法治程度、征管能力相对不足等方面。
（一）税费征管体制机制有待进一步优化
当前，由于征管权责设置、流程设计、资源配置等与征管对象多样化等匹配度相对不足，税费征管质效、风险等问题显现。一是当前部分税费征管权责由税务部门与其他政府部门分工负责、共治共管，实际运行中税务部门和其他政府部门之间的合作机制缺乏明确而具体的指引，跨部门征管合作机制面临诸多困难。二是当前的税费征管流程尚未达到匹配征管对象多样化等进行科学设计的程度，使实际工作中缺乏科学、细化、便捷的征管流程。
（二）税费征管法治化水平有待进一步增强
税费征管是征管主体基于法定职责的行政执法行为，应该遵循法定职责必须为、法无明文不可为的原则。但是，由于相关法律规范尚未针对征管主体共治化、征管对象多样化等变化同步修订更新，税费执法、司法、守法实践中存在法治化水平不高的问题。一是税费征管法律规范立法过程的社会公众参与度不足，尚未形成税费征管法律规范修订的常态化动态完善机制；2015年修订的《税收征管法》及其实施细则、规范性文件，尚未科学细化征管主体权责、征管流程等，尚未科学规范数字化征管资源共享机制。二是税务执法、司法、税法的行政解释中不同程度存在依据模糊等不足，距文明公正执法要求存在一定距离；税务行政处罚种类涵盖了没收非法所得、没收非法财物、加收滞纳金和罚款等多种形式，裁量空间较大。三是由于目前我国对于自然人的税费征收方法是“以代扣代缴为主、自行申报为辅”，有的扣缴义务人可能存在纳税遵从度不高、管理不严、过度纳税筹划等不足；由于现行税费征管法律规范中针对自然人规定不足，可能影响自然人税费征管法治化水平。
（三）税费征管能力有待进一步提升
在税费征管执行层面，存在征管主体理念、能力、合力不够以及现代化征管资源不足等问题，进而带来征管成本较高、质效较低问题。如何提高税费征管主体的政治引领能力、谋划创新能力、科技驱动能力、制度执行能力、协同共治能力和风险防范能力，是当前面临的挑战。一是纳税人缴费人既是税费征管现代化的重要参与者，也是税费数据的主要生产者，但目前的税务应用系统构建以税务人视角居多，主要按照征管规范设置菜单，需更多地向纳税人缴费人视角转化。二是税务人的信息化水平、数据分析能力、业务素质经验整体与数字化转型升级需求差异较大，亟需风险分析、数据管理、信息技术应用等方面能力突出的复合型人才；运用新技术新工具开展风险研判、监控、应对的质效不高，风险防控模型和体系尚不够完善，难以适应市场主体数量急剧增加和税费事项复杂的变化。三是由于尚未形成全国统一、高效公平的税费征管信息平台与跨部门税费信息共享格局，高水平AI、机器人等智慧税费征管资源不足，税费征管要素互联、网络协同、价值共生的生态系统建设有待进一步加强。
党的二十大报告指出，中国式现代化的本质要求是：坚持中国共产党领导，坚持中国特色社会主义，实现高质量发展，发展全过程人民民主，丰富人民精神世界，实现全体人民共同富裕，促进人与自然和谐共生，推动构建人类命运共同体，创造人类文明新形态。
基于税收的职能作用、严密规范的税费征管体系在税收现代化“六大体系”中地位和作用，可以清晰地把握中国式现代化与税费征管现代化的内在逻辑关系：前者是全局、后者是局部，前者是宏观、后者是微观，前者是总体部署、后者是细分领域，前者侧重共性特征、后者侧重专业特点。税费征管现代化只有准确把握中国式现代化的内在要求与具体要求，以党的集中统一领导为政治保障，以中国特色社会主义道路为根本遵循，以人民为中心，以共同富裕为目标，以现代化的思想理念、方式方法突破体制机制等不足，才能更好地服务中国式现代化。
（一）中国式现代化对税费征管现代化的内在要求
党的二十大报告对“中国式现代化”的本质论断以及特征概括，从政治的高度对税费征管现代化提出了一系列内在要求。
首先，从政治立场看，“坚持中国共产党的领导，坚持中国特色社会主义”“人口规模巨大的现代化”要求税费征管现代化要始终坚持在党的领导下走中国特色社会主义道路，服务好十几亿纳税人缴费人，确保现代化为了人民、依靠人民、成果为人民共享。
其次，从奋斗目标看，“实现高质量发展，发展全过程人民民主，丰富人民精神世界，实现全体人民共同富裕，促进人与自然和谐共生”要求税费征管现代化要服务高质量发展，贯彻民主法治精神原则，文明执法、精准监管，发挥好调节收入与财富分配、促进资源环境保护、支持生态文明建设等作用，助力实现全体人民物质与精神共同富裕、人与自然和谐共生，走可持续发展之路。
最后，从全人类共同价值观看，“推动构建人类命运共同体，创造人类文明新形态”“走和平发展道路的现代化”要求税费征管现代化应该具备全球视角，加强国际税收深层次合作，服务构建新发展格局，实现高水平对外开放，参与、引领构建全球税收治理新秩序，解决好人类共同面临的气候、环境与生态恶化等问题，增强互信互助，树立人类共同价值观，为全人类着想，引领人类文明发展新方向。
（二）中国式现代化对税费征管现代化的具体要求
中国式现代化对税费征管现代化的总体要求，涵盖对目标、路径、方式、成果等全过程、各环节的要求，是全面全程全方位的。立足税费征管的落实与执行政策的职能定位，特别是针对现代化过程中面临的主要制约因素，税费征管现代化当前重点应聚焦适应高效化与高质量、法治化与公平性、协同化与人民性等要求。
一是高效化与高质量要求。为共同绘就经济社会高质量发展、人与自然和谐共生的中国式现代化美好蓝图，税费征管现代化必须紧密围绕中国式现代化的特征与本质等，持续不断地进行适应性调整、优化、变革；必须不断加强征管投入，科学配置资源，提升征管能力，加强精准监管，提升监管质效，实现精诚共治，强化征管保障，真正做到依法征收、应收尽收，降低征纳成本，减少税费流失，实现投入产出效益最大化，服务经济社会高质量发展。
二是法治化与公平性要求。在全过程人民民主等要求下，税费征管现代化必须落实税收法定、依法治税等法治化要求。只有充分民主基础上的法治才能更好地维护全体人民的根本利益，只有公平法治保障下的民主才会实现真正的全过程人民民主，赢得民心；没有高水平的民主法治就没有高水平的规范化、制度化、标准化，十几亿纳税人缴费人的合法权益就难以保障。税费征管现代化只有在税收法定原则指导下的法治化轨道上才能平稳、全面、协调、可持续发展进步。
三是协同化与人民性要求。税费征管现代化要与党的建设、国家治理、人民对美好生活的向往保持高度一致，既要与党和国家的路线方针政策协同，又要维护十几亿纳税人缴费人的根本利益。为此，税费征管现代化首先应立足全面加强党的建设的政治站位，服务保障国计民生的大局，税费征管体制、机制、方式等重大改革都要在党的统一领导下安排部署和组织实施；其次要坚持党建引领，将党的建设与税费业务管理、组织实施、监督检查等紧密结合起来，通过加强党的建设推进税费征管业务落实落地、提质增效，同时通过高效化、法治化的税费征管，实现为国聚财、为民收税，体现党的执政理念与方式；最后要贯彻以人民为中心的思想、全心全意为人民服务的宗旨，在现代化过程中紧密依靠纳税人缴费人并在结果上最终让纳税人缴费人得到实实在在的益处。
（三）以现代化思想方法突破制约因素，落实中国式现代化要求
党的二十大报告在财政体制、科教兴国、绿色发展和共同富裕等多方面论述中强调了要发挥税收的作用。面向未来的税费征管现代化，要坚持中国共产党领导，坚持中国特色社会主义道路，坚持以人民为中心等新时代核心价值定位，围绕构建“严密规范的税费征管体系”目标，运用系统思维、辩证思维、创新思维、战略思维等，在深化征管改革的实践探索中持续完善税费征管体制机制，提升法治化水平，提升征管能力，确保其与中国式现代化同频共振，不断夯实财政根基，促进经济社会高质量发展，助力中国式现代化行稳致远。
1.基于场景化思维与设计，进一步提升税费治理能力，落实高效化与高质量要求。针对征管对象多样化等挑战，应运用复杂问题简单化、简单问题标准化、标准问题数字化的管理思维和技术手段，通过场景化思维、方法、技术等，按照税收、社会保险费、非税收入等分类，围绕各税费种登记、申报、评估、监管等征管事项流程进行场景化设计，使税费征管业务更加具体化、精准化、高效化。一要基于税收、社会保险费、非税收入征管事项“场景”，以税收大数据技术为驱动，通过“数据+规则”，大力推进信息共享、税费共治、以税资治，夯实财政与社会保险费根基，进而助力调节收入与财富分配，引导人才、科技、自然资源、数据等生产要素合理配置，促进供给与需求的有效匹配，促进经济社会全面协调可持续发展；通过规范化、标准化等征管方式，切实加强对数量众多的非税收入的科学化、精细化征管，更好地保护自然资源、生态环境，有效增强地方政府公共服务与管理能力，创造有利于经济社会高质量发展的营商环境。建立健全统一的自然人纳税人纳税信用评估管理机制，加强对重点行业、高收入高净值人群监管，增强全社会诚信纳税意识，提升税法遵从度。二要贯彻以纳税人缴费人为中心的征管理念，建立纳税人缴费人参与税费征管现代化的机制，优化升级现有税费征管软件系统，构建人机融合信息化系统，增强税费办理质效与便利度；针对市场主体数量急剧增加和税费事项复杂的变化，加大税务信息化人才队伍建设力度，尽快充实信息化、数据分析等专业人才，提升税收数据分析应用能力，升级风险防控模型和体系，提升税收大数据应用能力；提升税收数据信息集成化水平，加快构建统一的税费信息平台与跨部门税费信息共享格局，引入高水平AI、机器人等智慧税费征管资源，加快智能办税、征纳交互、内外融通的税费征管现代化建设。三要基于税费治理“场景”中产生的数据信息，通过统计比对分析，挖掘利用各行各业市场经济主体与自然人的信息资源与价值，统筹破解公共管理与服务中普遍存在的信息不对称、政策不确定、能力不匹配等基本问题，为市场经济运行、国际国内“双循环”、政府公共治理等提供更大价值、更优决策，推动经济社会高效化运行、高质量发展。
2.实施标准化、规范化做法，进一步高效精准落实税费政策，落实法治化与公平性要求。面向“十四五”乃至党的第二个百年奋斗目标，要按照习近平法治思想、党的二十大精神、中国式现代化要求，在党的集中统一领导下推进税收法治化，既要将税费征管事项中标准化、规范化的成熟做法通过法治化加以广泛应用，又要在法治化原则指导下不断将税费征管新思路、新方式、新举措标准化、规范化，使数字化税费征管越来越高效、便捷、管用。一要贯彻落实税收法定原则，提升税费征管体制机制等制度体系的法治化程度和水平，增强其科学性、合理性、确定性；增强税费征管法律规范立法的公众参与度、民主性，健全税费征管法律规范修订的常态化、民主化法治完善机制；进一步优化自由裁量权设定，提升税费执法、司法能力和税费法律的行政解释水平。二要贯彻落实《关于进一步深化税收征管改革的意见》，加快《税收征管法》修订步伐，针对征管主体共治化、征管对象多样化现状，细化并合理划分职权，优化征管流程，健全针对数字经济体系的数字化征管资源共享机制与规范，深入推进精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治，构建与现代税收制度相匹配的税费征管现代化体系，实施好我国税收征管领域的第三次大变革。三要以信用为基，通过“信用+风险”税费征管机制建设以及基础性税费征纳管理、宣传等方法，将纳税缴费信用纳入公民、企业的社会信用体系中，推动十几亿纳税人缴费人形成依法纳税缴费的理念、思维、习惯，夯实民主法治的信用“基石”，形成全民守法的文风风气。四要通过制度化、机制化的政府部门之间的税费共治活动，更加全面地将信息交换、数据共享、协作机制等纳入依法行政工作体系之下，推动法治政府建设，提高政府公信力，优化营商环境，打造诚信社会、法治中国。
3.以数字化升级优化税费征管模式，匹配经济社会发展方式，落实协同化与人民性要求。共同富裕是渐进式长期目标，需要分阶段、分区域、分领域，以先富带动后富、物质富裕促进精神富裕的方式实现。税费征管现代化必须贯彻落实新发展理念、新发展阶段、新发展格局要求，匹配经济社会发展方式，分步骤、分区域、分领域协同推进实施。当前，必须充分发挥数据驱动作用，按照原则性与灵活性相结合的理念，动态优化税费征管模式，使征管主体权责更明晰，征管对象管理更精准，征管规则设计更科学。一要针对征管主体共治化发展，动态优化征管权责设置，使税务部门与其他政府部门职责清晰，跨部门征管合作机制更加顺畅高效；针对征管对象多样化发展，动态优化征管流程设计，形成科学、细化、便捷的征管流程。二要以数字化转型适应数字经济发展趋势，充分运用大数据、云计算、人工智能、移动互联网等现代信息技术，着力推进内部与外部数据汇聚联通、线上线下有机贯通，驱动税费监管、执法、服务等制度创新和业务变革；通过高效公平的税费征管发挥好税费政策调节作用，减轻市场经济主体与社会成员的税费负担，引导市场经济主体选择优势行业、科学配置资源、创新发展、绿色发展，最大限度解放和激发生产要素活力。三要运用数字化的税费征管手段与财政、金融、法律等其他政府宏观调控工具统筹使用，构建跨部门、跨区域、多方参与的常态化、长效化协作机制，打造党政领导、税务主责、部门协作、社会协同、公众参与的共建共享税收治理新局面；加强智能化税收大数据分析，不断强化税收大数据在经济运行研判和社会管理等领域的深层次应用，为各级政府提高公共治理能力贡献税收智慧；支持国家重大发展战略，共同破解深层次矛盾与问题，协同促进经济、政治、文化、社会、生态的协同发展，促进经济可持续发展、基本公共服务均等化、民生保障有力、区域发展更加平衡、社会和谐有序文明、美丽中国建设。四要以数字化转型加强国际税收征管合作，依托“一带一路”征管合作机制、区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）等国际合作平台，深化务实合作，加强安全保障，优化营商环境，促进共同发展；应对国际税收竞争、有效防止税基侵蚀和利润转移，深度参与国际税收规则制定，推动二十国集团（G20）等发挥国际经济合作功能，提高参与全球税收治理能力，协同推进高水平对外开放，走和平发展道路。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2023年第4期。）
欢迎按以下格式引用：
刘峰，赵强，李佳怡.税费征管现代化服务中国式现代化的思考[J].税务研究，2023（4）：29-35.
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●宏观经济环境变化与财税政策宏观调控体系完善——以保市场主体和促居民消费为稳经济重点方向