税收共治格局构建路径探索
作者：
国家税务总局西藏自治区税务局课题组
党的十九大报告提出的“打造共建共治共享的社会治理格局”要求，是党和国家在更大范围、更宽领域、更大系统中对社会治理事业的立体化、全方位谋划和安排。党的十九届四中全会提出的“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”，为加强和创新社会治理提供了指引。税收治理是国家治理的重要组成部分，对充分发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用具有重要意义。随着大数据、云计算等现代信息技术不断发展，纳税人生产经营呈现多元化、流动化、隐蔽化的特点，仅靠税务机关自身难以对税源实现全面精准管理，需要从全社会层面形成税收共治合力。
税收共治在国家治理体系和治理能力现代化推进的过程中诞生，具备鲜明的时代特征，是国家通过政府、社会组织、企业和个人之间的彼此协作，运用税收权利以达到一定税收目标的过程。
（一）税收共治的主体和客体
在我国政治经济管理机制下，税收共治的主体以政府为主导，不仅包括了税务、财政、银行、海关、公检法等具有公共权力的国家机关，还包括了社会组织、行业协会、企业以及个人等主体，呈现多元化趋势。税收共治的客体是税收所涉及的一切事务和活动，包括税款征收、纳税服务、风险管理、税务稽查以及税收信息化建设等。
（二）税收共治的目标定位
税收的根本职能是财政职能，基本目标是保障国家财政需要，促进资源合理分配，促进经济稳定发展和收入公平分配。税收共治是应时代要求而生的产物，是实现基本目标的重要抓手，是充分整合政府、组织、民众各方力量维护国家税收利益，实现税收治理现代化的重要组成部分。
（三）税收共治的根本指引
在我国治国理政的理论体系当中，国家治理是中国共产党领导的国家行政体制和治权体系根据人民民主专政的要求，从党和人民根本利益出发，促进公共利益实现的过程，是基于市场原则、公共利益、共同认知的基础上建立的合作。只有在习近平新时代中国特色社会主义思想和治国理政理论的指导下，从国家发展建设的大局高度进行税收共治的设计和安排，充分体现党领导下的国家税收治理效能最大化，才能取得预期效果。
（四）税收共治的发展主线
税收共治并不是完全固定或者标准化的，应当结合国家政治体制、经济基础等具体的国情民情予以全方位的统筹考虑。在我国国家治理现代化不断推进的过程中，税收职能定位由最初的“适应市场经济体制”转变为“匹配国家治理体系”，已经发生了根本性变化。税收治理不仅是为了完成收入目标，更是为了促进市场资源配置优化、纳税遵从度提升，更好地维护市场经济秩序、激发市场主体活力。
二、我国税收共治存在的主要问题
随着“放管服”改革和税收征管改革不断深入，我国税收共治格局正在逐步形成，在打击涉税违法犯罪等方面发挥了巨大作用，税收治理能力和治理水平不断提升。然而，对标《意见》和新发展阶段的要求，我国税收共治还存在一定的问题。
（一）思想共识不足，主体参与度不高
部分政府机关缺乏国家治理一体化的整体认知和大局意识，未能充分认识到税收共治在推进法治政府和法治社会的构建、促进经济社会高质量发展等方面的积极作用，而是片面地认为税收共治与本部门工作并无太大关联，实践中还存在各自为政、互不关联的情况。公众作为税收“一线”利益相关者和监督者，受各种主客观因素的限制，参与税收治理的程度并不充分，与政府机关在相互交往中的平等关系尚未充分体现，往往注重义务履行而忽略自身权力的行使。
（二）信息共享不畅，数据运用效果不佳
金税三期系统全面推广上线后，大数据云平台的推出和风险管理体系的健全，为税收治理提供了坚强的信息化基础，进一步提升了涉税数据的分析识别度，降低了征纳成本，提高了税法遵从度。然而在实践中，税务系统内部还存在信息系统整合不够、数据共享不畅、数据与业务融合不深等问题。在外部，政府部门间的系统数据尚未实现直接互通，需要通过国家级或省级信息交换平台进行共享，或者由税务机关根据征管需求向相关部门提出数据共享请求，信息数据跨部门壁垒依然存在，难以流畅共享。另外，当前各部门信息交换共享并没有统一的数据口径和采集标准，信息离散度高，需要人工分析比对，不利于开展深度有效、细致全面的整合分析。
（三）法律依据不健全，主体约束力不强
截至目前，我国税收共治的主要法律依据只有《税收征管法》，具体体现在第五条、第六条。相关规定略显宽泛，缺乏实践层面可操作性，存在“仅规定义务而未规定责任”问题。同时，由于我国尚未出台全国层面的税收保障办法，目前已出台的税收保障办法主要集中在省、市层级，法律级次低、参与领域窄，对跨区域、跨部门税收治理造成了较大障碍。
（四）国内外环境变化，凸显征管困境
从国内看，长期以来我国税收征管的对象以实体经济为主，征管手段主要适用于生产经营场所固定、经济收入稳定的市场主体。随着个人所得税改革以及社会保险费和其他非税收入征收职责的划转，税务机关面对的纳税人、缴费人数量急剧增长，兼之随着平台经济等新业态的大量涌现，纳税人、缴费人生产经营呈现出多元化、隐蔽化趋势，征纳双方信息不对称问题日益严重，给税收征管带来了前所未有的挑战。从国际看，发达国家在国际税收共治当中起着主导作用，是国际税收规则的制定者和倡导者，发展中国家由于财力资源和征管经验相对不足，参与国际税收协调治理的力度不够，以打击税基侵蚀和利润转移为核心的国际税收共治需要两者共同关注和高度重视。
（五）自媒体快速发展，舆情处置能力亟待提升
近年来，公众对税收的关注程度不断上升。在抖音、微博等自媒体不断发展的背景下，公众参与税收共治的方式和途径也越来越多样化。笔者调研发现，在营改增、税收征管改革、大规模减税降费政策等推进的过程中，各类正面和负面涉税舆情时有发生。税收舆情的持续升温表明了公众参与税收治理的意愿和程度都在不断提升，也给税务机关在舆情预防监控、研判处置等方面都提出了更高更严的要求。税收舆情的及时应对和处置体现了税务机关对公众诉求和关切的及时回应和有效反馈，有助于及时有效获取税源信息、掌握案源线索，提升税务机关公信力，构建和谐公平公正的治税环境。
欧美发达国家在长期发展中已经在税收共治方面进行了不少探索，积累了许多先进经验。国外税收共治经验在一定程度上可以为我国税收共治提供有益借鉴。
（一）构建去中心化的税收共治新格局
欧美发达国家对公共事务治理采取国家与社会责任分担的协同治理机制，呈现“去中心化”的发展趋势，对政府、市场、社会、公众的角色和职能进行了重新界定。政府部门主要承担引导社会公众参与、共同协调服务社会公共事务等职能，企业、个人和中介组织都可以承担公共管理责任。税收治理在以税务机关等政府机关为主导和以企业为主体的基础上，通过加强社会组织与公众参与的方式，达到分担、转移、化解政府单一管控模式下的风险和压力的目的。
（二）强调公众参与的多元化治理
欧美发达国家普遍认为社会公众参与是社会治理不可或缺的一环，是制定相关政策、提供公共服务的重要组成部分。美国在《2019年纳税人优先法案》提出推动标准化、社会化的社会合作，共建税收服务新模式。这种模式既有助于化解社会矛盾，也有助于弥补政府和市场双重失灵的短板，还有助于保障政府行政决策的科学民主。公众参与权和监督权等权利可以通过信息公开、有效回应等方式体现，促使政府行为价值导向从以效率为核心向以公平正义为中心转变。
（三）加强信息技术对税收的支持
美国法律法规赋予了美国国内收入局（IRS）广泛便捷的涉税信息获取渠道，如《1998年改革与重组法案》制定了完整的信息现代化规划，充分借助现代化信息技术手段，全面推进税收信息化建设，强化征收管理和纳税服务“无纸化”办理，不断加强身份信息被盗用和骗取退税等方面的信息共享与分析，实施电子账户身份信息认证，健全货币结算体制，充分利用“货币—银行—企业”检查系统监控资金流向。在大数据运用方面，丹麦税务局则根据通过大数据取得的纳税人涉税信息，为纳税人提供申报预填单服务。
（四）税收“硬法”和“软法”的有效结合
依法治税是税收共治的核心，可以用来调节税收关系和规范税收共治中的相关原则、规范、标准等。硬法是指由国家制定的法律法规，可以理解为正式的法律规则。如美国法律赋予了美国税务机关向有关部门获取一切所需信息的权利，保障多部门税收协作的顺利实现。软法是指由非政府组织、社会公众根据彼此之间的共识制定的，对当事人双方有一定约束力的协议或约定，可以理解为非正式、非普遍性的做法。如经济合作与发展组织（OECD）通过召开会议、发表报告等多种方式参与税收治理，虽然其不具有立法资格，但作为硬法的补充，能够满足治理各方的需求，提升治理效能，并对社会各界依法纳税行为进行合理引导。
（一）价值定位
税收共治蕴含政治、法治、共治、善治以及全球化治理等多个方面的内容，应当以实现税收职能为主要目标，在国家、社会等多个层面形成普遍认同。
1.凸显政治，治理目标要由“组织收入”转变为“为民聚财”，与宏观发展大局相呼应。我国治理是中国共产党领导下以政府为主导、以人民为中心的治理，是充分体现党和人民意志的治理。我国税收治理理念应当始终围绕国家治理当中以人民为中心的内核不断深化，以促进科技创新和经济转型、实现可持续发展、促进社会公平等为治理目标，从长远视角推动解决我国改革发展面临的核心问题，并随着新时代的发展不断深化和升华。
2.凸显法治，治理理念要由“部门利益”转变为“社会价值”，与依法治国理念相呼应。国家治理现代化要求税收治理体系具备稳定性和适应性，能够随着经济社会的发展相应作出完善和调整，在经济社会发展的过程中保持基本稳定。相关部门应当尽快通过健全税收法律体系明确税收共治参与各方的责任和义务，为推进依法治税提供根本性保障。在地方行政体系中，应当以政府为主导，充分发挥领导协调作用，从全局利益而非部门利益的角度制定实施共治政策。
3.凸显共治，治理主体要由“一元作战”转变为“多元协作”，与社会主义核心价值观相呼应。西方核心价值观与法治体系是为了维护个人和市场自由主义，而我国的核心价值观和传统文化倡导的是爱国、敬业、诚信、友善。要构建“党政领导、税务主责、部门协作、社会协同、公众参与”的税收共治格局，应当尽快建立健全多元协作的社会主体税收共治参与机制，统筹协调各方力量共同实现差异化、多元化的治理目标，在平衡局部利益的同时，实现整体利益最大化。
4.凸显善治，治理方式要由“刚性执法”转变为“刚柔并济”，与以人为本理念相呼应。税务机关应当持续优化税务执法方式，促进正式制度和非正式制度有机结合，在采取税收宣传、辅导解读等方式保障纳税人合法权益的同时，督导纳税人积极履行法定义务，提升纳税人满意度和税法遵从度，构建征纳双方和谐互动关系，推动各类主体积极参与税收共治。
5.凸显全球化治理，治理视角要由“国内”转变为“国内国外”，与新发展格局相呼应。当前世界正经历百年未有之大变局，加速全球税收治理已经成为国际共识。在国家中长期经济社会发展战略布局方面，党中央、国务院提出了构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。税收共治需要匹配国家发展战略，在加强对外税制协调、倒逼国内税制优化的同时，积极融入国际发展格局，提高我国在全球税收治理中的话语权，全方位推动我国税制改革优化，提升我国税收现代化水平，构建与经济全球化、数字化相适应的税收制度体系和征管模式。
（二）主体架构
1.领导力量——加强党的全面领导。坚持中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。我国正处于社会转型期，经济社会发展等方方面面都面临巨大的机遇和挑战，同时面临国际经济复苏乏力、经济全球化等国际税收问题。这些都需要在中国共产党领导下，从国家层面全面布局、统筹应对。因此，构建税收治理共同体，必须坚持党的全面领导。
2.主导力量——精准定位政府角色。国家治理现代化的创新之处就在于重新定位政府角色，将国家政治职能转向管理服务职能。结合我国实际情况，我国政府治理能力与社会发展程度尚不匹配，政府管理能力仍大于社会自主能力。因此，税收共治依然还需要各级政府发挥主导作用，从协调各方利益和谋求长远发展的高度出发制定宏观层面的战略规划。
3.依靠力量——坚持以人民为中心。不论税收的职能和定位如何改变，以人民为中心的治税立场是我国任何时期都始终坚持的政治立场，需要公众的参与来体现人民的需求。现代社会中，公民通过微博、微信等多种信息平台方式参与国家治理及税收治理已经成为普遍趋势，公民的角色已经由信息的被动接受者转变为信息的主动传播者。因此，基于以人民为中心的现代治理方式形成社会共治，能够切实有效地实现税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用。
4.辅助力量——鼓励引导社会力量。行业协会、工会等能够完整表达社会公众共同利益诉求，在参与政策制定、与政府平等合作等方面有诸多优势。涉税中介机构具有独立、专业的特点，能够就税收政策风险点与税务机关和企业进行充分沟通，发挥税企桥梁作用，既能帮助税务机关了解企业诉求，也能帮助企业提升政策解读能力，尽可能将税收风险化解于萌芽状态。构建良好的税收共治格局必须充分鼓励引导行业协会、工会、涉税中介机构等社会力量参与其中，借助社会力量更好地满足纳税人诉求、提升税收治理效能，推动税收治理体系和治理能力现代化水平不断提高。
税收共治格局需要结合税收职能和我国现阶段发展情况，从适应国家治理现代化的角度进行构建。构建税收共治格局可以划分成三个维度，即税收共治的法治建设、税收共治的运行机制、税收共治的管理手段。
（一）严密规范、权责明晰的法治建设
1.从立法层面确立税收共治地位。税收共治最重要的基础是司法保障，其有效运行必须以健全的法律体系作为前提和保障。因此，从国家层面修订完善税收共治基本法律迫在眉睫。应当尽快从立法层面明确各级政府、相关部门在税收共治中的职责，及时修订《税收征管法》，明确不履行或消极履行税收共治职责应承担的法律责任，解决现行法律“仅规定义务不规定责任”的问题，让更多职能部门、社会力量、群众组织加入税收治理体系。相关部门应当自上而下夯实税收共治法律体系，通过清晰有力的法律保障明确相关治理主体地位、权利义务、参与方式、监管评价以及追责制度，推进税收共治在实践中有法可依、有理可据。
2.从地方层面健全税收共治制度。虽然税收法律能够为税收共治提供纲领性指导，但具体执行还需要各地结合自身实际制定符合本地发展需要的地方性法规或解释细则，以起到有效补充税收法律体系和确保立法宗旨实现的作用。同时，税收共治格局的形成是一个长期复杂的过程，经济形势发展和各类改革推进都是影响税收共治的重要因素，需要根据随时可能发生的新情况和新问题提出对策，及时制定或修订相关补充性规章和规范性文件，提升税收共治的针对性和时效性，保障地方性法规的执行质效。
3.从执行层面细化税收执行规范。税收制度包括税收法律法规、部门规章和规范性文件，可以理解为税收基本法、程序法、实体法以及相关规章制度的有机组合。我国税制体系依然存在税收程序法的滞后；税收法律与行政法规、规章制度的比例失调，税收规范性文件衔接不畅等与经济社会发展不匹配的问题，尚待税务部门从部门规章、规范性文件等方面予以及时跟进和完善。
（二）健全有效、开放共治的运行机制
1.明晰共治主体的职能定位和责任分工。税收共治主体既包括税务、财政等政府部门，也包括公众和社会组织等外部主体，各个主体的职能和影响力不尽相同。作为税收共治的主导者，各级政府应当积极构建健全的税收共治协调引导机制，在弥补市场缺陷、服务民生发展等方面发挥主体作用；各级税务机关应当抓好日常征收、管理和服务等工作；银行等金融机构应当立足本职工作，夯实税收公共服务基础；公民、涉税中介机构、社会组织等应当积极参与税收共治，依法履行监督职责。形成良好的税收共治格局需要构建健全有效、开放共治的运行机制，形成分工合作、平衡互动的和谐关系，实现税收治理主体结构平衡。
2. 健全各部门互联互通的协同共治机制。构建良好的税收共治格局应当尽快转变以税务机关为主导的现状，在政府内部成立综合管理部门，负责建立健全跨部门协作规程和协调联动机制，出台明确的涉税涉费信息共享目录，统一数据共享的技术标准和业务口径，促进涉税涉费数据的深度融合和高效联动，促进税收征管能力不断提升。同时，还应打破部门壁垒，在不同部门间形成强大的区域协调力、部门联动力和资源统筹力。税务机关还应充分挖掘税收大数据价值，推进与外部门业务的集成和联动办理，扩展业务一体化办理范围，进一步优化营商环境。
3.建立有效的治税责任监督落实机制。从部门协作的角度看，为保证税收共治相关制度、章程和工作要求真正落地，应以常态化、长效化协作机制为依托，凝聚多部门联动合力，建立健全包括联席会议、数据对账、工作通报、公开公示等在内的日常工作机制，形成集管理、考评、奖惩等于一体的全方位监督管理制度，还可设立相关专项资金进行保障，增强参与各方的使命感和积极性。
从社会参与的角度看，涉税中介机构在公民涉税信息的提供、税收违法行为的举报、民众意见的收集反馈等方面具有明显作用。构建良好的税收共治格局应充分尊重涉税中介组织等主体的独立地位，大力发展社会主义制度下的涉税中介行业，加强对涉税中介组织的执业监管和行业监管，充分发挥涉税中介桥梁作用。同时，建立健全群众举报制度，充分发挥社会公众对协税护税的积极作用，强化对征纳双方涉税行为的监督。
（三）智能高效、集中统一的管理手段
1.建立安全标准的数据采集处理体系。深化改革创新，优化制度环境，促进人工智能和实体业务深度融合，构建数据驱动、人机协同、跨界融合、协同共治的智能社会治理体系。重视互联网和大数据的应用，通过搭建涉税数据共享平台推动信息共享机制的长效规范运行。重视涉税数据安全，建立科学有效的涉税数据管控体系以及纳税人隐私保护、法律救济制度和保护措施，确保个人隐私和商业秘密安全。
2.深化拓展综合治税共享应用。构建良好的税收共治格局需要充分发挥各地“互联网+政务服务”平台资源统筹和数据集成优势，打造可以实现银行、税务、市场监管、公安等多部门共享的信息交换平台，以政务服务平台为载体，加强各部门信息的交互比对和业务的关联处理，推动跨部门业务集成和联动办理。进一步完善社会信用体系建设，提升涉税数据的精准度和及时性，协同发挥税收数据共享共用的优势。推动税收信用与人民银行征信系统实现互通互认，通过对税收失信行为实施联合惩戒的方式，提升涉税违法成本，对高风险及低信用纳税人亮起红灯。同时，还应针对企业需求建立税企高层对话平台，加强税务机关与大型企业之间的沟通互动，通过签订合作协议、备忘录等方式拓展税收共治宽度和深度。
3.充分挖掘涉税数据背后的巨大价值。一是依托电子税务局、大数据、云计算等加强以数治税建设，促进业务与技术融合，完善征管质量评价监控体系，优化动态信用风险监管，推动税收征管区域一体化协作。二是整合多部门数据，加强各部门交互共享能力，加强对重点行业、重点企业的集中协同管理，从而制定有针对性的管理措施。三是运用税收指数分析经济发展现状及趋势，为税收政策制定和宏观经济运行等提供信息反馈、监督保障、决策参考方面的支撑。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第7期。）
欢迎按以下格式引用：
国家税务总局西藏自治区税务局课题组.税收共治格局构建路径探索[J].税务研究，2022（7）：119-124.
-END-
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