方世荣 景勤：论法治社会建设中的公众参与式普法
中南财经政法大学法学院教授 方世荣（图）
湖北汽车工业学院马克思主义学院(人文学院)讲师 景勤
目次
一、法治社会建设中普法工作的拓展向度
(一)法治社会建设中的普法功能拓展
(二)法治社会建设中的普法内容拓展
(三)法治社会建设中的普法方式拓展
二、公众参与普法对“谁执法谁普法”局限的填补
三、社会力量参与普法的责任构建
(一)社会组织的“谁管理谁普法”责任
(二)宣教机构的“谁宣教谁普法”责任
(三)家庭的“谁监护谁普法”责任
(四)社会个体的“谁懂法谁普法”责任
内容摘要
为贯彻落实《法治社会建设实施纲要(2020-2025)》的总体目标和“八五”普法规划的安排,我国普法教育要进行功能、内容和方式等维度的拓展。在功能上要全面实现公民法律知识的受教育权;在内容上需增加社会规范等“软法”规则;在方式上要注重通过公民直接参与法治实践的方式来提升法治素质和能力。对此,现有“谁执法谁普法”的国家机关普法责任机制必须拓宽到社会公众广泛参与的责任机制,以社会教育、家庭教育协同国家教育充分保障公民的受教育权利,以社会组织等为主体开展有关社会规范的普法教育,以公众直接参与法治实践的方式来提高法治能力和水平。在“谁执法谁普法”的基础上构建“谁管理谁普法、谁宣教谁普法、谁监护谁普法、谁懂法谁普法”的公众参与式普法责任体系,形成“政社合作”的普法工作新局面。
关键词
法治社会建设 普法 公众参与 普法责任
党的十八大以来,依法治国进入“快车道”。习近平总书记强调将“全民普法和守法作为依法治国的基础性工作”。当前,我国普法工作已形成从“谁执法谁普法”到“社会力量参与普法”的重要变化。2020年党中央出台的《法治社会建设实施纲要(2020-2025)》(以下简称《纲要》)要求“形成人民群众广泛参与普法活动的实践格局”,将社会公众参与普法作为法治社会建设的重要着力点。“八五”普法规划贯彻“坚持以人民为中心”的基本原则,明确提出普法应依靠人民。全国普及法律常识办公室(以下简称“全国普法办”)《2022年全国普法依法治理工作要点》首次将“充分运用社会力量普法”作为加强普法依法治理的基础工作。我国公众参与式普法的新格局正在形成,它意味着原“谁执法谁普法”的理论逻辑需要更新,普法主体将有多样性的扩充,相应的普法责任也应得以再造。但目前学界对于社会力量参与普法的相关问题还欠缺充分研究,本文试就法治社会建设中公众参与式普法的生成逻辑、参与主体的类型及其责任构建提出初步见解。
一、法治社会建设中普法工作的拓展向度
“普法”是普及法律常识的简称,自1985年中宣部、司法部制定《关于向全体公民基本普及法律常识的五年规划》起,普法工作进入党和国家有目的、有计划、有组织的常规化时代。我国后续普法规划将“普及法律常识”改为“法制宣传教育”和“法治宣传教育”,“普法”一词虽仍被广泛使用,但在内涵上已不限于扫盲式的普及法律常识,而是更为全面、深入的全民性法治教育活动。
我国普法工作现已完成了七个五年规划,随着当前法治社会建设的全面深入推进和“八五”普法规划的展开,普法工作有了新的发展和突破。《纲要》提出,到2025年,“法治观念深入人心,社会领域制度规范更加健全,社会主义核心价值观要求融入法治建设和社会治理成效显著,公民、法人和其他组织合法权益得到切实保障,社会治理法治化水平显著提高”的总体目标。达成这一目标,必须在更宽广的视野上认识普法教育的发展,这至少涉及以下几个层面:
(一)法治社会建设中的普法功能拓展
20世纪90年代中期,日本教育界提出了“生存能力”的概念,其包含运用知识和技能独立思考和解决问题的素质。当我国社会进入“社会领域的制度规范更加健全、社会治理法治化水平显著提高”的高度法治化时代,法律知识和能力将是人们依法参与政治生活、理性开展社会交往、有序进行生产生活的重要基础。法律素质无疑要成为社会成员分析和解决问题的必备素质,其决定着个体在社会中的生存质量和发展水平。法律素质是“法律知识、法治意识和依法办事能力等方面的综合状态”。法治社会的背景下,公民获得法律知识和能力的教育,如同获得生活能力、文化知识和生产技能的教育一样,是每个人基本且重要的教育需求,是马克思所提出的“人的全面发展”的重要组成部分。在这个意义上,普法教育要对公民的生存、发展产生深刻的影响,在法治时代法律知识和法治能力将是公民的必备知识和能力,决定着其在社会生活中的生存、发展水平。基于此,普法所进行的法治教育在功能上已不能只着眼于守法教育,而应置于实现公民受教育权的战略高度来认识,即保障公民有权得到法律常识和法治观念的基本教育,得到掌握相关法律规定和提升法治能力的专门教育,得到不断更新法律知识的终身教育,成为符合法治社会建设时代要求的法治公民。习近平总书记在党的十八届四中全会第二次全体会议、中央全面依法治国委员会第一次会议等重要会议上发表的讲话都提及要把法治教育纳入国民教育体系。“八五”普法规划也明确提出实行公民终身法治教育制度,把法治教育纳入干部教育体系、国民教育体系和社会教育体系。
法律是理性的结果,是“经由诸如程序公正、法律推理、法律论证以及各种具体部门法的一系列智性制度安排和种种法律技术,包括法律语言、法律技巧和法律形式,赋予人世规则与人间秩序以明晰、确切、稳定、可预测与可操作等技术秉性”。这种法律理性的认知需要系统性培养。公民获得法治教育是否属于受教育权的内容目前在理论上尚未明确,多年来我们对公民受教育权的关注主要是在义务教育阶段,侧重于基本道德品质和文化知识的学习。我国2016年制定的《国家人权行动计划(2016-2020年)》提出的受教育权保障既包括学历教育,也包括继续教育。联合国教科文组织早就致力于教育理念的发展,1972年的《富尔报告》提出学习型社会和终身教育,1996年的《德洛尔报告》提出终身学习和学习的四大支柱理念,2015年的《反思教育:向“全球共同利益”的理念转变》提出人文主义教育观和发展观,即尊重生命和人格尊严,权利平等和社会正义,文化和社会多样性,以及为建设人类共同的未来而实现团结和共担责任的意识,其中蕴含了丰富的法治教育内容。因而受教育权的实现不只体现在学校学历教育上,也体现在继续教育中;不仅要满足人们对文化、科技知识的需要,还应满足人们对法律知识的需求。如果从实现公民受教育权的意义来考察,应当确认法治教育是旨在全面培养具有高度法律素质和能力的法治公民,是人才教育体系中的重要环节,在人才强国中具有重要战略地位。
(二)法治社会建设中的普法内容拓展
普法内容事关普法对象法治知识谱系的建构,知识谱系会随着知行关系以及认识本身的螺旋式上升不断叠加,形成新的谱系。法治社会要求人们遵行的制度规则,除了国家制定的有关社会领域的法律规范外,还包括各种社会组织制定的大量社会规范。《纲要》将“社会领域制度规范更加健全”作为法治社会建设的一个重要目标,并明确要加强居民公约、村规民约、行业规章、社会组织章程等社会规范建设,推动社会成员自我约束、自我管理、自我规范,深化行风建设,规范行业行为,这对普法教育知识谱系提出了全面拓宽的要求。社会规范“天然的带有一种‘亲民性’和‘接地气’,对于调节社会生活、民间生活,规范公民日常生活交往,发挥着其不可替代的作用……对于社会治理而言,社会规范有时候会起到国家法律等所不能起到的作用。”因而,它们可以成为国家法律的重要补充,能发挥国家法律约束力之外的、特定社会关系的调整作用。实际上“七五”普法规划已认识到社会规范在社会治理中的重要作用,提出要推进多层次多领域依法治理,发挥社会规范的积极作用。“八五”普法规划更要求把提升公民法治素养与推进依法治理等实践活动有机结合,把公民法治素养基本要求融入市民公约、乡规民约、学生守则、行业规章、团体章程等社会规范,融入文明创建、法治示范创建和平安建设活动。这实际上都表明普法教育内容要由法律规范向社会规范延展。一般认为,社会规范主要包括公德伦理规范和社会自治规范。“七五”普法规划从推进法治教育与道德教育相结合的角度列举了社会主义核心价值观、中华传统美德、社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德等道德规范。道德规范作为法律规范的精神内核,具有以德润法、深化法治建设、提升法治水平的重要作用,不触碰法律的底线“只是最低限度的守法,恪守社会公德、职业道德和家庭美德才是守法的最高境界”。 因而,普法必须是法律规范与道德规范相融合的知识及素质教育。社会自治规范是各种社会组织在自我管理服务中制定的行为规范。这类规范有丰富多样的形态,石佑启教授等学者将它们概括为:自治章程(如基层群众自治组织的章程、企事业单位的章程、社会团体的章程);自律规约(如市民公约、乡规民约、行规行约等);社会组织的行动倡议或指南;行业性发展纲要和标准等不同类型,这些规范在法治社会建设中都可在各自领域或群体发挥调控作用,推进法治社会建设。
除此之外,党内法规作为社会主义法治体系的重要组成部分,也是普法的重要内容,在法的类型划分上,有学者将党内法规也归于国家法律之外的重要软法规范。党内法规作为党员尤其是党员领导干部的行为规则,通常在标准上严于国家法律法规对普通公民确立的行为规则,党内法规还将模范地遵守宪法法律作为党员义务和党的纪律,这表明,党内法规在社会依法治理中具有十分重要的作用,全体党员掌握和遵守党内法规能进一步提升法治建设水平。我国党员群体庞大,截至2021年12月31日,中国共产党党员总数为9671.2万名,党员以及大量入党积极分子群体在全体成年公民中已占有较大的比例,他们作为人民群众中的先进分子,能在法治建设中发挥骨干带头作用。同时,广大人民群众要在党的领导下投身社会主义现代化事业,贯彻执行党的路线、方针和政策,参与协助党的作风建设、反腐倡廉工作等,因而也必须学习掌握相关党内法规。“七五”普法已将学习宣传党内法规列为重要任务,要求宣传《中国共产党章程》(以下简称《党章》)《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》等各项党内法规。“八五”普法则进一步要求把学习掌握党内法规作为合格党员的基本要求,列入党组织“三会一课”内容。
(三)法治社会建设中的普法方式拓展
普法工作经过多年的推进发展,已有了丰富多样的形式,如宣讲法律常识、解读法律条文、涉法事务指导、典型案例警示、旁听司法审判等,但基本上还是国家机关作为传播一方,公民作为受众一方的说教性方式。它们固然有必要,但仍是有局限的,即公民直接参与法治实践获得体验和锻炼的方式不足。在现有普法机制下,公民真正的法治实践通常是作为涉法事务的当事人进入执法或司法程序,以其切身利益关系为动力进行法律知识的积极学习和实际运用。现实表明,这一实践过程比单纯听取法律知识讲解等,能使人更深入地了解、掌握相关法律知识,切实锻炼、提升法律水平和能力,因为在实践中获取的知识才更接近知识的本身:“实践是可产生原理、方法、技艺的,原理、方法和技艺等以实践为‘身体’,只有放在它最本己的‘身体’中,它才是它。只有直接沉浸于实践才能学习知的自身”。然而涉法当事人群体在现实生活中是极为有限的。
因此,传统讲解法律知识(尽管有多种形式)的方式需要向组织公民参加法治实践的方式伸展。“八五”普法已强调在立法、执法、司法过程中开展实时普法,并通过各种形式扩大社会参与。实际上,公民参与纠纷调解,参与协助执法,参与立法或决策建言,参与听证活动,参与司法审判的人民陪审活动等,都是对公民极有益的法治实践,但以往通常认为这是立法、决策民主,执法、司法民主的工作方式,很少思考它同时也是重要的法律学习、体验和提升能力的方式,因而需要丰富认识,在普法教育中注重推行、发展公民参与法治实践活动,广泛提供参与途径。当然,公民参与前述法治实践活动因受制于一定条件而使得人群范围有限,对于广大普通民众而言,以不同形式参与法律知识传播则是一种普遍、可行的法治实践活动。公民积极践行普法宣传的过程,也是学习、理解和掌握运用法律知识的过程,更是锻炼提升法律素质和法治能力的过程。因此,在全社会组织、倡导公民积极投身丰富多样的普法教育活动,是更能提升普法质量和扩大普法效果的教育方式。公民参与这类法治实践,担当起传播法治知识、维系法律秩序的社会责任,将比以国家机关为主的单级传播形成更大的覆盖面和影响力。
法治社会建设中普法工作在上述功能、内容和方式等方面的不断拓展,对目前实行的“谁执法谁普法”责任制度提出了必须创新、突破的要求。
二、公众参与普法对“谁执法谁普法”局限的填补
进入二十一世纪,以全球化为背景的“新治理”理论提出:人类政治生活的重心正在从政府的统治走向新治理。“新治理”的概念与传统的“统治”有着本质的区别:“统治的权威必须是政府,治理则包含有非政府,是政治国家和公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构同私人机构的合作、强制与自愿的合作”。这一理论推动了合作治理在社会治理中的广泛运用。当前,全体社会成员共建共治共享被认为是法治社会的共识性特征,与“新治理”理论契合。法治社会建设要求推进多层次多领域依法治理,法律治理是社会治理的重要手段,“法律治理在人类历史上的出现是人类走向文明的标志,也是保证人类文明传承的重要手段之一”,法律治理需要通过普法进行基础性保障。我国普法责任经历了“谁主管谁负责”“谁执法谁普法”两个阶段。从“一五”普法规划至“五五”普法规划,普法的日常工作主要由司法行政机关负责,大量国家机关的主要职责中并无普法任务。“六五”普法规划首次确立“谁执法谁普法”的原则,“七五”普法规划将“谁执法谁普法”继而明确为责任制度,中共中央办公厅、国务院办公厅2017年印发《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》,使普法责任形成新的具体分解,各国家机关都确立了普法职责。由各国家机关共担普法责任,对于广泛覆盖各自工作领域,充分发挥不同法律知识供给的专业优势,运用立法、执法、司法等不同活动开展精准普法,在任务承担上合理分工等,成效明显。在法治社会建设中,这种责任模式也存在一定的结构性局限。主要表现为:
首先,从实现公民的法律知识受教育权来讲,仅靠“谁执法谁普法”的责任制度是难以全面保障的。受教育权实现是一个系统工程,需要国家教育责任、社会教育责任和家庭教育责任等不同层面来加以落实。国家教育责任具体由教育、文化行政机关以及立法、执法和司法机关来落实;社会教育责任具体要由教育机构通过学前教育、学龄期各级学历教育以及公民所在单位或组织的职业教育、自治管理教育等来落实;家庭教育责任则需要监护人和亲属等通过家庭生活教育来落实。它是一种公民的终身教育,需要国家、社会和家庭力量等共同发挥作用。《教育法》《义务教育法》《职业教育法》《工会法》《未成年人保护法》《家庭教育促进法》等,都有各类学校等教育机构、社会用人单位以及家庭的法治教育责任的原则性规定。据此,“谁执法谁普法”的单一国家机关责任尚不能保障公民受法治教育权的实现。
其次,国家机关普法在内容上有资源的局限性。法治社会建设中普法内容从国家法律向社会规范、党内法规的拓展,难以由“谁执法谁普法”的责任制度来全部承载,无法满足法治社会建设中社会群体的多元法治需求。不同的行业群体、城市与农村居民群体、少数民族群体等都有其特定的自治性行为规则,各自需求的行业伦理、职业道德、社会规范等法治资源,与国家法律法规存在一定的差异性。因此,由国家机关来承担这些社会软法的教育就有资源上的欠缺,也超出了其工作职能范围。“谁执法谁普法”责任制的设定是有利于将法治教育与各机关的立法、执法、司法等职能工作结合起来开展,但若教育内容超出其工作范围,也会分散其履行主要职能的精力。
其三,“谁执法谁普法”的教育方式相对单一,无法替代公民自身参与法治实践的教育方式。缺乏实践体验的教育必然难以完全奏效。国家机关普法主要是输出法律知识的方式,且多为促使对方增加法治观念、遵守法律秩序、服从法律权威,配合执法或司法活动的顺利进行。而全面培养法治公民、实现公民受教育权需求的教育不只是教育者一方对受教育者一方的单纯知识传递,更需要注重使受教育者在实践中掌握知识和锻炼能力。
党的十九届四中、五中全会和国家“十四五”规划均强调要建设“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。在此之前,公众参与国家管理的领域已有不断拓宽的趋势,如从立法、执法、行政决策到环境保护、公共服务等。党的十八届三中全会将“社会管理”发展为“社会治理”后,“协同治理”这一新公共管理改革中的概念愈加受到重视,其可为公众参与普法提供理论支撑和实践指引。基于“谁执法谁普法”责任制度的局限,需要通过调动各种社会力量的参与、协同加以弥补。在法治社会建设中,社会公众既是普法的对象,也要成为普法的主体,形成由社会公众广泛参与法治实践,开展自我教育、相互教育的新型普法模式。公众参与普法可以将法律精神和规则转化为朴素的生活感知和通俗易懂的百姓语言,形成同类群体的可接受性,还可通过熟人社会的信任性、亲切性将生活中的法律知识,以引导、劝说、提醒、交流等方式,渗透入政府共性化普法难以深入触及的具体人际关系、家庭关系等空间,这就能进一步增强普法的针对性和实效性。发挥出对国家机关“谁执法谁普法”重协同、补空缺、增方式、强效果的有益作用。
当然,社会力量参与绝非取代或者轻化国家机关责任,国家机关今后不仅要继续承担“谁执法谁普法”的责任,还具有组织推动公众参与普法、培育社会普法骨干力量、支持建设社会性普法队伍的新职责。
首先,要组织动员社会组织、单位、团体等建立普法宣传队伍。社会主体已有参与普法的实践,但多是配合政府普法的附属性活动,且缺乏稳定性、常规性。在法治社会建设中,社会主体可独立发挥作用,需要稳定的普法队伍,并制定其参与普法的年度规划,明确具体的普法工作任务,建立责任履行机制和考评机制。其次,建设社会力量的普法人才库。在社会中发展优秀的普法人员,建立人才库,并实现跨地区共享,以弥补各地区之间人力资源不平衡状况。再次,要加强对社会主体参与普法定期培训,加强对普法工作的指导,以保证和提升社会力量普法的质量。
社会公众参与普法体现着我国法治社会建设的内在本质。《纲要》提出了“以人民为中心”的法治社会建设基本原则,建成法治社会旨在“增强人民群众获得感、幸福感、安全感”,建设成果由全体人民共享,建设过程依靠人民,人民是建设的主体。广大社会公众都是法治社会建设共同体的成员,在社会生活中,所有具备法律知识和教育能力的公民都有弘扬法治、宣传法律,批评、阻止违法行为的道德义务和社会责任,这需要通过建立相应的法律责任制度加以落实。
三、社会力量参与普法的责任构建
“七五”普法规划已延伸提出了“谁主管谁负责”(包含“谁服务谁普法”,下同)的普法责任,即要求“各行业、各单位要在管理、服务过程中,结合行业特点和特定群体的法律需求,开展法治宣传教育”。“八五”普法规划在此基础上深化了吸纳社会力量参与普法的部署,进而要求“促进各社会团体、企事业单位以及其他组织加强本系统本行业本单位人员学法用法,加大对管理服务对象普法力度,落实普法责任”。为此,尽快建立“谁执法谁普法”责任之外的社会公众参与普法的责任机制是当务之急,需要明确和完善责任依据,确立责任范围和工作制度安排。同时,“谁主管谁负责”的责任划分仍然有限,尚不足以最大限度地广泛组织调动社会蕴藏的普法力量,还有更多更大的提升空间值得进一步探索。以下分不同类型加以讨论:
(一)社会组织的“谁管理谁普法”责任
“谁管理谁普法”是国家机关之外的,对特定领域或特定群体负有管理(服务)职责的社会主体承担普法任务的责任形式。这类主体在现有普法格局下已逐步建立了责任制度,如在企业的合规管理制度、事业单位的内部管理制度、社区群体组织的自治管理制度中,都有对所属成员的法治宣传教育任务、检查和考评要求等。“谁管理谁普法”指负有管理职责的社会主体作为普法责任主体,主要包括以下类型:
对特定公用领域负有管理或服务职责的主体。如电力、交通、能源、通信、医药健康等为社会提供特定服务的公用事业企业,这部分主体通常具有国家投资、控股、参股的性质和行业垄断性,且在管理或服务过程中拥有一定的社会公权力,如高铁、航空公司、公交公司等有权管理旅客遵守营运秩序,电力、通讯、天然气、自来水公司等有权管理用户遵守合法使用、安全使用、节约使用能源、资源的法律法规等。在这个意义上,他们与国家机关“谁执法谁普法”具有同质性。其主要是结合所在领域的特点进行相关法治宣传。可在其管理的公共区域,如车站、机场、港口、医院、银行等场所建立法治宣传教育设施,通过网站、微信、微博等媒体向社会提供与其职能相关的法治宣传教育服务,开展多种形式的涉及本行业的公益法治宣传教育活动。
对特定行业具有管理职责的社会组织。如由从事相同经济活动的单位组成的行业协会、商会、促进会等。“由于中国的特殊国情,大部分行业协会是由政府成立或由政府部门转化而来的,”他们实际上承接着一些原政府部门的职能。这些行业组织与行政机关脱钩后,成为依法设立、自主办会、服务为本、治理规范、行为自律的社会组织。目前仅在民政部登记的就有七百余家,部分省市还出台了行业协会条例等规定,明确其宗旨是维护会员和行业的合法利益,维护市场经济秩序和促进社会公共利益,承担着制定行业自律公约、参与制定行业标准、参与纠纷处理等职能,这类地方性规定明确了行业协会有组织会员学习相关法律、法规和国家政策的职能。
具有内部管理职责的各种组织。包括各类企事业单位、公益慈善机构、群众自治组织等。其普法工作及责任,在《公司法》《村民委员会组织法》《城市居民委员会组织法》等法律法规中均有规定,涉及宣传宪法、法律、法规和国家的政策,维护所属成员的合法权益,教育其履行依法应尽的义务等。可依托为民服务站、图书室、文化活动室等公共服务场所,通过法律咨询服务、法治文艺活动、法治宣传专栏等形式,引导组织成员依法维护权益、表达诉求、化解纠纷、参与自治管理与服务活动,履行法定义务。
各种非政府机关的管理主体履行普法责任是从无到有的制度设计,需要建立较系统的机制。由于“谁管理谁普法”与“谁执法谁普法”有较大的同质性,在制度设计上,可以移植“谁执法谁普法”的责任机制,如建立普法责任人及责任清单制度、经费保障制度、检查制度、绩效考核评估制度等。但社会组织的数量众多,应与国家机关之间进行不同的任务分解和对接,充分发挥各自的优势,覆盖社会各领域、各层面。利用针对各领域、各行业、各群体的直接管理(服务)优势,更注重普法工作的个性化发展,满足所涉公民的特殊性需求。国家机关也应当为“谁管理谁普法”的社会主体提供普法能力培训的帮助。
(二)宣教机构的“谁宣教谁普法”责任
这里的宣传机构并非指宣传部、文化局等党政机关的宣传主管部门,而是国家机关之外的社会传媒机构。教育机构则是从事教育工作的各类学校和培训单位。基于这些宣传机构和教育机构的社会宣传、教育职能,他们也具有专门的普法教育责任。
1.宣传机构的普法责任
我国早在“五五”和“六五”普法规划中就明确了媒体有公益性法制宣传教育的责任,“七五”“八五”普法规划都将媒体的公益性普法作为普法责任制的一个重要部分。《纲要》进一步要求“健全媒体公益普法制度,引导报社、电台、电视台、网站、融媒体中心等媒体自觉履行普法责任”。“八五”普法规划规定了媒体公益普法责任的具体实现方式,即广播电视、报纸期刊、互联网等大众传媒承担公益普法责任,积极利用国家宪法日、全民国家安全教育日、国家网络安全宣传周、消费者权益保护日、知识产权宣传周等重要时间节点,在重要版面、重要频道、重要时段设置普法专栏专题,针对社会热点和典型案例及时开展权威准确的法律解读。把法治类公益广告纳入媒体公益广告内容,促进媒体公益普法常态化、制度化。
宣传机构作为普法责任主体,主流媒体应首当其冲。对于主流媒体目前尚没有统一界定,新华社2003年曾进行相关调查研究,形成了主流媒体的六条评判标准:具备权威性与喉舌功能、传播并引领主流意识形态、具备高度公信力、着力报道社会与时政新闻、具有广泛受众群体且面向社会各阶层的媒体,如中央级新闻媒体、区域性媒体、城市媒体、国家重点扶持的大型新闻网站等。基于其具有影响力大、受众面广、权威性高的特点,使其应当在普法中担当更多的责任。
除主流媒体外,其他媒体如自媒体等也可吸纳参与普法活动。随着大众传媒的蓬勃发展,自媒体概念得以产生,美国智库将其解释为是“普通大众经过数字科技赋能,将自己与全球知识体系对接而产生的分享自身经历和新闻的途径”。有传播及时、个体平等、发布自由及以社交网络为依托等特征。自媒体的社交网络性强,在智能手机等终端普及的当代社会,对公民群体的影响力很大。根据中国互联网络信息中心(CNNIC)发布的第49次《中国互联网络发展状况统计报告》,截至2021年12月,我国网民规模达10.32亿,其中使用手机上网的比例达99.7%。自媒体作为活跃于手机用户群体的传媒方式,加之具有很强的社交互动性,应当充分挖掘其在普法工作中的有益作用,倡导自媒体承担普法任务,甚至可作为力所能及的社会责任加以规定。
宣传机构是法治信息的传播者,法治信息对公民意识具有较强的塑造性,通过高频率、贴近其生活的传递能提升入脑入心的接受度。因此,宣传机构普法责任的履行方式为加大针对人民群众生产、生活的法治内容的投放。官方媒体要建立相应的指标体系以保障投放品种与数量,并进行考核;非官方媒体则可通过倡导和奖励等方式来促进。
2.教育机构的普法责任
将法治教育纳入国民教育体系已是我国的重大教育国策,《纲要》《青少年法治教育大纲》等都有明确规定。“合格的民主公民需要由教育尤其是学校教育而产生,这是人们的共识”。培养德、智、体、美等方面全面发展的公民,培养具有社会责任感和实践能力的公民是《教育法》所确定的教育目标,目标的实现必然包括道德、法治和纪律等方面的教育。党的十八届四中全会提出“将法治教育纳入国民教育体系,从青少年抓起,在中小学设立法治知识课程”的要求。为深入贯彻落实党中央的部署,在国民教育体系中系统规划和科学安排法治教育的目标定位、原则要求和实施路径,2016年教育部、司法部、全国普法办联合印发《青少年法治教育大纲》,大纲分学段对法治教育的教学内容和要求等进行了安排。学段集中于义务教育阶段、高中教育阶段、高等教育阶段。《教育法》确定了学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度,并实行职业教育和继续教育制度。“谁教育谁普法”的普法责任,应当由各级各类教育机构来共同承担,其中以学校教育为主,职业教育和继续教育为辅,将法治融入教育内容,分阶段分层次进行。
(1)学前教育阶段的学校普法。在国际社会层面,由于各国儿童入小学的年龄不尽相同,各国学前教育所指的年龄跨度并不一致。我国学者一般认为,儿童的教育从出生后就已开始,从出生至三岁为婴儿教育,三岁至六岁为幼儿教育,学前教育是指从出生到六岁儿童的教育。从进入学校教育的意义上讲,学前教育阶段的普法可以进入幼儿园学习的三周岁以上学龄前幼儿为对象。目前我国《青少年法治教育大纲》未将学前教育阶段纳入其中,现行《教育法》《幼儿园管理条例》《幼儿园工作规程》《幼儿园教育指导纲要(试行)》等法律法规和规章,也未明确设置法治教育的目标和环节,但《幼儿园教育指导纲要(试行)》在社会教育的内容中,要求在共同的生活和活动中,以多种方式引导幼儿认识、体验并理解基本的社会行为规则,这已含有一定的法治教育内容,如教育幼儿遵守幼儿园的纪律、学会识别交通红绿灯、不能打人骂人、不能抢别人的东西等。从教育实践来看,所选的教育内容较为随意,加之没有专门的教材,这类法治内容的教育还缺乏系统性、连续性和成熟性,如教学内容大多安排的是约束孩子行为的规范,忽视了其权益保护功能。此阶段的幼儿从完全由抚养人照看转入开始与社会接触,为了帮助其逐步适应简单、基础性的社会规则,需要重视并建构适合他们身心发展的法治教育模式。
(2)中小学阶段的学校普法。中小学应当是未成年人法治教育的正式展开阶段,学校已具有法定义务,主要目标是保护未成年人合法权益和预防未成年人犯罪。《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》等,已明确规定了学校的这一职责,为中小学阶段的学校普法教育供给了制度安排。目前,小学和初中阶段已开设有《道德与法治》课,法治副校长、法治辅导员得以广泛推行,公立中小学也参与到普法责任清单建设中。但在传统国家机关承担普法责任的模式及应试性的教育模式下,学校法治教育并未与国家普法的整体规划充分融合,导致虽然普法考核中对青少年的普法效果列出了指标,但仍偏重形式或硬件指标,如是否有相关课程和教材、是否聘请了法治副校长和法治辅导员、是否建立了实践基地等。实践中对于《道德与法治》课,“很多学校在教学的过程中只是将课本的内容读出来,甚至是让学生自习”。所以如何强化学校的普法责任,以及履责的保障条件(如普法教学软件建设、课程建设、师资配备等)还需要进一步完善。
(3)高等教育阶段的学校普法。高等教育期间学生从未成年阶段向成年阶段跨越,处于从校园逐步走向社会的人生重要过渡期,也是其价值观、法治意识和思维基本定型的关键期,法治教育对于形塑这一群体的品质具有直接、深刻的影响。在高等教育阶段,除法学专业的学生外,其他学生以接受法治的通识教育为主,辅之以与所学专业相关的职业性法律知识。目前学校对学生开设有《思想道德修养与法律基础》课程,进行了法律知识的通识教育,但该课通常只开一学期,课时较少,讲授效果也不尽如人意。“高校普法教育要真正实现素质教育,必须从目前的观念教育转向行为教育。大学生可能学习了大量的法律知识,但并没有形成法治行为的模式,因而不知道在具体情形下如何做出符合法治的行为选择,当然遑论形成法治观念或者说法治意识了”。为此,高等教育阶段学校对学生的普法教育责任,还必须从增加教学时数、丰富教学内容、改进教学方法、提升学生法治思维和法律运用能力等方面来切实有效履行。
除此之外,职业教育和继续教育机构也应增强法治教育的责任,由于其针对的是普通社会公民,因而应侧重于结合职业技能教育宣传相关法律知识。该领域的法治教育内容和方式等还需要加以明确和完善,形成较完备的制度。
(三)家庭的“谁监护谁普法”责任
对于家庭教育,习近平总书记曾强调指出:家庭是社会的基本细胞,是人生的第一所学校,要重视家庭建设,注重家教、家风,紧密结合培育和弘扬社会主义核心价值观,使千千万万个家庭成为社会和谐的重要基点。《民法典》第1043条专门规定家庭应当树立优良家风,重视家庭文明建设。中央文明委2016年印发的《全国文明家庭评选标准和评选办法》将爱国守法作为首要标准。因而家庭也应发挥法治教育的积极作用,建构家庭成员之间“谁监护谁普法”的普法责任,重点是抚养人、赡养人的责任,尤其是父母对未成年子女,成年子女对欠缺法律知识的老人进行法治教育。青少年历来是普法的重点对象,历次普法规划都强调了针对青少年的学校、家庭、社会“三位一体”教育格局。父母对未成年子女具有天然的教育培养责任,其中涉法内容的言传身教是必不可少的履责方式。同时,父母与未成年子女之间有最亲密的生活关系,使得法治教育可以不受场域、时间、私密性的限定,因此,家庭应当成为青少年法治教育一个特殊且重要的阵地,也是其他主体开展普法无法取代的。我国目前已步入老龄化社会,老年人群体一般在法治知识学习、更新上处于弱势,其在社会生活中的合法权益也容易被侵犯,因理解能力有限、不善于运用网络平台等原因,对一些法律规定尤其是新法了解不多,由此也易于与人产生社会矛盾纠纷。成年子女在赡养年长父母、长辈的过程中,进行一些法治知识的讲解则可弥补。如帮助老年人在财产处理、家庭关系、社会福利保障、防诈骗、遵守防疫秩序等方面加以引导、解释等,可以对他们知法守法发挥较好的亲情劝导作用。
家庭成员之间的法治宣传教育,是政府普法的重要补充。抚养人、赡养人等作为家庭普法责任的承担主体,应建立一定的惩奖机制来督促履责。《未成年人保护法》第118条规定,未成年人的父母或者其他监护人不履行监护职责的,由其居住地的居民委员会、村民委员会予以劝诫、制止;情节严重的,公安机关应当给予训诫。这一法律规定就是具有惩诫性质的机制设计,这一规定应当适用于因不履行家庭法治教育责任造成未成年人违法犯罪的父母或者其他监护人,乃至还可以增设由基层政府给予“通报批评”的行政处罚。对于普法成效好的家庭,则应给予一定的物质和精神奖励,如社区评选“法治文明家庭”、学校评选“法治教育好家长”等,以调动责任主体的履责积极性。
家庭落实普法责任需要国家和社会的扶持。《家庭教育促进法》明确国家和社会应对家庭教育提供支持并协同建设,家庭法治教育不培训就上岗是冒进的,需要建立相关保障机制:首先,政府做好指导和救助服务。这里的政府应作广义的理解,包含与家庭最直接接触的最基层的权力单元即城市社区居委会和农村村委会,以及法院、检察院、社会组织等。《未成年人保护法》第43条规定,居民委员会、村民委员会应当设置专人专岗负责未成年人保护工作,协助宣传未成年人保护方面的法律法规,指导、帮助和监督未成年人的监护人依法履行监护职责,建立留守未成年人、困境未成年人的信息档案并给予关爱帮扶。《老年人权益保障法》第7条规定,保障老年人合法权益是全社会的共同责任,国家机关、社会团体、企业事业单位和其他组织应当按照各自职责,做好老年人权益保障工作。其次,学校的合作教育。《青少年法治教育大纲》提出青少年法治教育要充分发挥学校主导作用,与家庭、社会密切配合,拓宽教育途径,创新教育方法,实现全员、全程、全方位育人。在家庭法治教育中凸显了家校合作的基本结构,即推动家庭与学校形成开展青少年法治教育的合力。积极引导家长重视家庭美德和家庭文化的建设,成为子女学法、守法、用法的榜样。要办好家长学校,完善家校合作机制,大力宣传推广家庭文化建设和家庭教育的成功经验,制定家长法治教育手册,提高家长对孩子进行法治教育的意识和能力,指导家长及时督促改正青少年的不良行为,预防产生违法行为。同时,要发挥学生法治教育对家长的作用,了解家长需求,拓展学校法治教育的影响。再次,社会主体加强法治教育产品的产出,为家庭法治教育提供素材。以目前我国普法读本的质量来看,普遍偏向于法条的宣传,近年来有通俗化、案例化的进步,但在吸引力上依然需要提升。随着科技的发展,家庭的娱乐生活愈加丰富,如若在信息接触的途径中(如绘本、游戏、影视作品等)加入法治教育的因素,可以实现寓教于乐,父母在对青少年、老年人进行引导时可以此为辅助,成为家庭法治教育的素材。
(四)社会个体的“谁懂法谁普法”责任
社会个体承担普法责任已有一些制度性规定或实践探索,习近平总书记就领导干部在普法工作中应发挥的作用进行过明确说明,即领导干部必须“做尊法学法守法用法的模范,以实际行动带动全社会尊法学法守法用法”。在“谁懂法谁普法”的个体普法责任设置上,可以分步进行。在目前的初始阶段,首先是要求懂法的专业人士和群众中的先进分子积极投身普法教育活动,其次是逐步扩大到一些社会骨干力量,最后是动员普通群众。在专业人士和群众中的先进分子层面,要求他们宣传法治已有一定的责任制度规定,如《党章》《公务员法》《教师法》《律师法》等,都规定党员、国家公务人员、教师、律师等法律工作者有宣传法律知识的义务。因而他们应当是当前个体参与普法教育的重点人群。
1.国家公务人员。《公务员法》第14条明确规定,公务员有模范遵守、自觉维护宪法和法律,带头践行社会主义核心价值观的义务。这意味着,公务员不只是在职务行为中要履行“谁执法谁普法”的法定职责,在日常社会生活中,作为个体公民也有带头开展法治宣传的法定义务。国家公务人员群体一般而言是法律素质较高的群体,在国家机关接受过专门的法治培训教育,法律知识的累积、更新具有职业上的优长,特别是执法人员、法官、检察官等直接从事法律实务工作的国家公务人员,更具有法治宣传教育的经验和技能优势,因而其在社会生活中,应自觉发挥“谁懂法谁普法”重要作用。
2.党员尤其是党员领导干部。《党章》在第3条党员义务的规定中,有一系列涉及法治内容的义务。如学习党的基本知识,学习科学、文化、法律和业务知识;在生产、工作、学习和社会生活中起先锋模范作用;向群众宣传党的主张;发扬社会主义新风尚,带头实践社会主义核心价值观和社会主义荣辱观,提倡共产主义道德,弘扬中华民族传统美德等。在党员学习的义务上,要求带头学习法律知识,起先锋模范作用。在向群众宣传党的主张的义务上,当然包括了宣传党内法规和国家法律中所体现的党的主张;在带头实践社会主义核心价值观和社会主义荣辱观的义务上,宣传社会主义法治精神、法的价值和法律规定也是实践社会主义核心价值观和社会主义荣辱观的具体表现。这表明,党员参与法治宣传教育已是《党章》确定的党员应有的义务。
3.国家公务人员之外的法律专业人员和法学专业储备人才。包括从事法学教育、科研的教师、研究人员;法学专业的大学生、研究生;提供法律服务的律师、法律工作者等。这类个体在法律知识上有专业优势,应当发挥普法宣传教育的重要作用。《教师法》第8条规定教师应当遵守宪法、法律和职业道德,为人师表;对学生进行宪法所确定的基本原则的教育、法制教育等。《律师法》第42条规定律师、律师事务所应当履行法律援助的义务。由此,法律从业人员和法学专业储备人才基于其职业或专业特点,依法应承担普法责任。这类人员可以根据自身的情况参与法治宣传教育工作,如作为普法讲师团成员开展法制讲座、协助有关部门和单位开展法律咨询、开展法治宣传教育志愿公益活动等。
其他社会骨干个体参与普法教育包括基层群众中的“法律明白人”和广大知识分子。在乡村普法工作的推进上,许多地方已有了培养“法律明白人”工程的实践探索,即在农村基层群众中选拔培养一批品行端正、遵纪守法、有一定文化程度和表达能力、处事公道、热衷社会公益事业、有一定威信的人士作为“法律明白人”,在参与宣传政策法律、开展法律服务、化解矛盾纠纷、参与社会治理等工作中发挥作用。湖南省、辽宁省等地较早就出台了有关实施方案和指导意见。2020年3月,中央全面依法治国委员会印发《关于加强法治乡村建设的意见》,专门提出要实施农村“法律明白人”培养工程。“八五”普法规划则要求将乡村(社区)“法律明白人”培养工程作为普法与基层治理融合的重要内容。为此,基层“法律明白人”应当承担参与法治教育的工作职责。
知识分子群体也是可动员吸纳参与普法的一支重要力量。习近平总书记多次寄语知识分子。在2016年4月26日的知识分子、劳动模范、青年代表座谈会上,他曾发表重要讲话强调:知识分子是文化水平较高、知识比较丰富的人,我国知识分子历来有浓厚的家国情怀,有强烈的社会责任感,在推动社会文明进步中能够发挥十分重要的作用,党和人民需要他们发扬担当精神。知识分子一般指受过高等教育、具有较好文化水平和理论素养、社会理性强、是非辨别能力好的群体,他们基于较高的教育背景和素质,接受理解法律知识快,社会责任心强,更具有宣传教育的能力,有条件也应当走在普通民众的前列参与普法教育。如通过参加普法志愿者活动、运用社交媒体发声等方式,积极传播、讲解法律知识,批评、教育和纠正身边所发生的违法言行。这类群体参与普法尚不属于法定职责,而是作为有文化、有知识的社会骨干应有的道德义务、社会良知和责任。因而,应以倡导、奖励等方式来激发其参与法治教育的动力。
（责任编辑：秦小建）
精
彩
推
荐
点击左下角“阅读原文”跳转到《荆楚法学》杂志网上投审稿平台，可以在线投稿！