文章选自《政治经济季刊》2022年第1期，17-49页，作者吴垠（西南财经大学经济学院政治经济学研究所教授）、王明铠（西南财经大学经济学院政治经济学硕士研究生）。

中国城镇化的刘易斯转折

———历史定位、实现形式和普遍意义

一、中国特色新型城镇化道路的

理论渊源和历史定位

城镇化的理论与政策研究是近年来国内外学术界的一个热点话题，中国特色新型城镇化道路的理论渊源亦来源于此。国际上的一些代表性论述思路，主要可以从以下三个方面加以观察。

第一方面是关于城市化的古典学派的纯理论研究。这一思路的研究进展早期可以追溯到威廉·配第1662年的城市发展资源说，配第的研究较早地关注到了资源供给对城市发展的突出作用(配第，[1662]1978)。在其之后，亚当·斯密1776年通过重商主义城市的分析推演出城市形成的两个前提条件是农业生产过剩和城市生产用于交换农产品，农产品的供给因素在亚当·斯密那里成为城市发展的基础性条件（斯密，[1776]2001）。马克思在1867年对英国城市经济发展和资本积累的分析中，特别探讨了两类城市：一是贸易型商业城市，一是圈地运动形成的早期工业城市。他认为这两类城市模式是资本原始积累的先驱，而机器大工业则铸就了现代工业城市的雏形（马克思，1975）。延续马克思的思路，马歇尔1890年对工业城市发展的约束条件进行了观察，指出必须研究聚集在一个工业城市或人口稠密的工业区域的狭小范围内熟练工人集团的命运；这显然已经是近代城市化研究的重要主题，即工业城市的经济聚集与劳动力的生产发展状态的关系（马歇尔，[1890]1964），也为后来的城市经济学在城市交通、城市区域规划的新古典研究开辟了一扇窗口。刘易斯1954年提出了二元经济与无限劳动力供给假说（Lewis，1954），开创了古典经济学分析城乡二元结构的重要领域；在刘易斯的城镇化“供给侧结构性”分析中，农业劳动力是无限供给城市的，除非发生今日中国出现的刘易斯转折现象（蔡昉，2010;2015）。

20世纪50年代以后，用古典经济学分析范式探讨城镇化的理论学说日渐稀少，直到杨小凯的“城市经济学新兴古典框架”和大卫·哈维的资本主义城市批判研究的出现。杨小凯（2003）在“新兴古典经济学”框架和超边际分析中，沿用了斯密和马歇尔关于分工经济含义的思想，认为城市与城乡差别的出现是分工和个人专业化演进的结果（Yang and Rice，1994）；杨小凯等的分析可能暗含了把城镇化供给侧结构性改革融入微观分工的考虑。而大卫·哈维则延续马克思的资本积累古典分析框架，认为城市化过程是与积累和阶级斗争两大主题高度相关的，资本主义的经济地理、阶级垄断租金、土地租金乃至阶级结构均来自资本积累过程（Harvey,1985；哈维，[2012]2014）；孟捷和龚剑（2014）将其总结为资本主义“都市化”进程中的“阶级——垄断地租”现象，换言之，供给一个恰当的租金结构与生产关系结构，可能比单纯供给与城镇生产力相关的那些要素更有化解城镇化进程中各类主体利益冲突的重要意义。

第二方面是关于城市化新古典学派的纯理论研究。这一体系又大体分为两条主线。

第一条线路是空间均衡（spatial equilibrium）思想的应用。代表性的框架是由三位经济学家开创的，称为Alonso-Muth-Mills模型，这个模型里要素供给市场是充分竞争和流动的，因此才有所谓的空间均衡（Alonso，1964；Muth，1969；Mills，1967）。在他们之后，Kain(1968)指出空间错配假说的重要性，而Jacobs（1970）则从城市的经济起源和创新的角度补充了空间均衡思想对城市经济分析的不足；Jacobs认为城市需要不断把新的产品或工作添加到旧有的产品和工作中去，形成城市的内生发展动力，换言之，供给创新的产品和技术比供给要素更重要。Henderson（1974;1977;1988）以及Black and Henderson（1999）将城市空间均衡思想形成逻辑体系，并深入研究了城市范围和种类，他们同时考察了城市发展的供需两面，并寻求城市发展的一般均衡体系。Krugman（1991a;1991b）从技术与交通成本的经济地理角度把空间均衡思想作了解释，并指出城市聚集经济在降低成本方面的作用，Krugman的思路对城镇化供给一个低成本运作的交通体系和贸易体系有着巨大的推动作用。Glaeser（2008）将这一新古典主线的分析做了汇总并作出展望：新技术和交通成本的进一步降低，将使专业化制造型城市的比例降低，但会使专业化生产创意和思想的城市重生（rebirth），照此看来，未来的城镇化发展能不能供给出一些“创意制造”型、“思想生产”型城市，可能是突破既有的城镇化模式的关键。

第二条线路，则是从刘易斯开创的二元经济路径展开的一系列联系城市和农村的新古典分析。代表性研究包括Jorgenson（1961）将刘易斯二元经济的两部门生产函数化，并展开城乡市场出清分析，他兼顾了城乡供求两侧的分析。Todaro（1969）和Harris and Todaro（1970）将迁移人口的预期收入引入城镇化的研究，形成较为贴近发展中国家城镇化人口迁移实际情况的一套分析范式，其供求分析的特点是带有预期理性的农业剩余劳动人口供给城市发展及其迁移决策模式 。Rakshit（1982）从凯恩斯主义有效需求角度分析了农村的农业部门和城市的非农业部门的均衡发展关系，补充了二元经济分析中对有效需求研究的不足，但是缺乏对城镇商品、产业等有效供给的分析。

第三方面，就是大量的城市经济发展的应用分析，它们关注各个国家城市化的进程以及问题。特别地，其中关于中国城市化的研究从城市增长、地理集聚与工业集聚（Li and Lu, 2009；Lu  and  Tao，2009），地方政府、财政分权与城市土地扩张（Lichtenberg  and  Ding，2009；Fu，2015），户籍制度与劳动力流动（Du et al.，2011；Bosker，et al.，2012；Chen  and  Song，2014；Wu and Logan，2016；Li  and  Liang，2016)，道路与基础设施建设（Li H and Li Z G，2013）以及住房价格和城市化（Du et al.，2011；Zheng et al.,2020）等角度来思考城市化的一般规律以及中国的人口或土地城市化问题，其焦点分析集中在人口和土地两个方面。

一个显见的特征是，近期国际上关于中国的城市化的应用研究注重从城市发展演变的理论模型进行推导，并采用实际数据加以验证，并且，其研究均采用urbanizaiton一词作为研究口径。在他们看来，城市化和城镇化这两者似乎是一回事，并以此笼而统之地分析中国的城市化和城镇化。这显然并不令人满意。

与国际上不同的是，在国内理论界研究城镇化或城市化基本上是以理论结合中国改革实践的应用分析为主。万广华（2013）、罗知等（2018）均关注了城镇不平等问题，他们从政府关注收入分配到城镇化水平的传导机制出发,发现兼顾收入分配一方面会促进道路基础设施建设,从而减少了移民成本,另一方面将带来工业贷款的增加,从而通过工业化增加了移民的就业机会。二者都有助于推进城镇化。王镝和唐茂钢（2019）运用动态最优化模型指出，在土地利用结构引起产业结构变化视角下,分析经济快速发展过程中土地城市化对生态环境质量的影响机理,得出土地城市化率和地均土地生态环境质量之间呈现U形曲线关系；而邵帅等（2019）则指出，就全国整体而言,城市化水平与雾霾污染之间并不存在显著的倒U形曲线关系,而是表现出明显的正向单调线性关系，其中，紧凑集约型的城市化深度推进模式对雾霾污染具有显著的促降效应,而规模扩张型的城市化广度推进模式则不利于抑制雾霾污染，集聚效应和结构效应是城市化影响雾霾污染的主要途径。段巍等（2020）指出，2010—2017年中国政府公共服务支出效率的贡献率较2000—2010年上升约23个百分点，城镇化的动力由“生产率、土地供给双轮驱动”向“生产率、土地供给与公共服务支出效率三方面协同驱动”演进。

显然，以上分析从各个方面均表明：第一，中国城镇化已经进入一个具有转折意义的发展阶段，一些现象层面的问题均或多或少与城镇化的劳动力流动带来的发展转折状态有关。长期以来在理论上，发展经济学中的二元经济理论只是关注处于古典状态（劳动力过剩供给）和新古典状态（劳动力短缺）两端的城镇化发展（Nurkse，1953；Lewis，1954；Ranis and Fei，1961；Jorgenson，1961；Harris  and  Todaro，1970；Dixit，1973；Rakshit，1982；王检贵，2005；蔡昉，2013），而忽视了劳动力供给发生总量或结构性供求逆转并持续较长时间的事实，二元经济理论对城镇化进程的解释力需要拓展。第二，中国城镇化建设的实践恰好正处于这样一个劳动力结构变动的时间段，农村劳动力大规模地向城市转移背后体现的是不同的劳动者群体利益变化的政治经济学命题。仅仅遵从西方国家传统城镇化道路亦步亦趋地发展，无疑将很难顺利跨越刘易斯转折。如果创新发展二元经济理论对城镇化遭遇刘易斯拐点期的理论和模式，并重点关注农村剩余劳动力向城市流动对城镇化道路的影响，则可能为处于变革时代的中国城镇化道路找到相应的理论基础与实践指南。综上所述，本文将刘易斯转折和城镇化理论结合在一起思考中国新型城镇化道路的理论、定位、模式、政策，希望为当前的城镇化建设和中国梦城市篇章的实现提供一种新的视角或思路。

（二） 历史定位

中国特色新型城镇化道路是以中国国情为背景，经过较长时间探索实践形成的一条既考虑中国自然社会历史条件，又借鉴国外城镇化成功经验的现实路径。它既不是完全自然历史形成的，也不是模仿国外某类城镇化道路而形成的固有模式。这当中最大的不同就在于新中国成立以来的特殊国情背景，在很大程度上使中国的城镇化道路既有别于新中国成立前的传统城镇化道路，也有别于国外特别是西方国家的城镇化道路。因此在发展路径上，中国的城镇化建设主要是考虑中国人多地少，城镇基础设施和公共服务功能逐年在供给侧结构性改革方面有一定改善的基础上所形成的现有城镇化模式。它要求中国的各类城镇不仅能够承担相当一部分人口的居住需求，而且还要解决中国工业化的生产函数功能和经济聚集功能——城镇必须是其载体。

与新中国成立前传统城镇化以历史形成的区域性城镇为轴心的城镇化体系不同的是，新中国的城镇化不仅保留了农业、自然经济条件下形成的城镇，而且在其上新建了许多中小城镇、工业城镇、交通枢纽城镇和一些大城市周围的卫星城等，其目的是缓解传统城镇化体系延续下来的大中城市人口过多、过于集中的弊病，让城镇化更靠近农村并改善农村经济社会面貌。

这是中国基于农业人口过多和农村经济发展相对滞后作出的一项战略性政策设计，但是，改革开放前的实践表明，城镇化发展不是一个壳或制度设计的简单问题，它需要实实在在的生产力，仅仅新建中小城镇，既不能吸引农业劳动力，也改变不了农村相对落后的经济社会生产条件。因此，1984年中央4号文件将社队企业正式改称为乡镇企业，1984年至1988年乡镇企业全面高速发展，并带动了部分中小城镇发展。这成为助推这种城镇化模式的经济基础。但好景不长的是，这批乡镇企业由于外部竞争因素和内部产权关系等原因在20世纪90年代中期以后就成为强弩之末，随之带来的是这批中小城镇的发展失去了内在动力和方向，人口又开始向大中城市聚集。换句话说，为应对发展经济学领域所提及的刘易斯转折和政治经济学里所提及的产业后备军问题，中国的中小城镇发展战略不能说是完美无缺的。因此，中国开始从城镇发展模式的角度寻找出路，这就有了向国外特别是向苏联或西方学习的城镇化模式变革思路。

与国外尤其是苏联以及西方城镇化发展道路不同的是，中国是作为一个后发经济体，从模仿和学习的角度来改善自己的城镇化发展模式的。苏联和西方国家的一些城镇化发展经验成为中国模仿的对象。大体说来有以下几种路径。

从空间来看，有（1）垂直型的城市化，代表例子有纽约、东京、伦敦；（2）分散型城市化，如美国东西海岸的中小城市群、欧洲非首都的一些中小城市群、日本滨松到静冈一线的城市群等。

从功能看，有（1）历史旅游型城镇化，如巴黎、布拉格等；（2）工业型城市化，如苏联和美国东部、中部的工业城市；（3）商业消费型城镇化，如东京、纽约等。

从所有制角度看，有（1）国有经济占主导地位的城镇化，（2）集体经济占主导的各类县乡镇，（3）曾经存在过的人民公社（集体经济，农村经济的组织化社区），等等。在20世纪50年代的模仿过程中，中国主要是模仿苏联的城镇化做法，集中建立了一批重工业城镇。但是，中国在学习苏联城镇化道路时，也不是完全照搬。苏联的城镇化模式是集中发展大工业、大城市，围绕当时的莫斯科、基辅、斯韦尔德洛夫斯克（叶卡捷琳堡）、列宁格勒、斯大林格勒、海参崴、摩尔曼斯克、明斯克等，建立了一批以国防军工为导向的重工业城市。而中国则采取三线建设和集中建设两种模式发展重工业城市，尤其是把大规模国防、科技、工业、电力和交通基础设施建设分散开来布局，一些曾经的中小城镇如绵阳、德阳、贵阳等地从只有小城市甚至乡镇规模经济水平，建设成为具有大量现代制造业和科研机构聚集的工业城市；另外，就地在工业基础较好的东北地区建成了老工业基地城市带。

总体而言，中国学习苏联建设工业城市的经验得失是非常明显的：从经验的角度讲，新中国的城市网络和工业体系有赖于这种以国有经济为主导、工业经济为动力的城镇化建设浪潮。从教训的角度讲，全面的工业城市（镇）建设没有考虑城镇化的多样性和经济资源的优化使用，一方面使得城镇成为工厂车间，模式极为单一；另一方面，资源浪费极大，巴里·诺顿指出，这场运动失败的根源在于投资“激进主义操纵的新扩张”（诺顿，[2007]2010）。由于三线建设的产品集中于军工业和重工业，对民生物资匮乏状况的改善有限；而且三线建设多位于山区，对环境也有破坏。改革开放后，国家对三线地区和三线企业的支持逐渐减少，一些三线企业举步维艰甚至破产倒闭，人民生活水平受到影响。这说明工业城镇模式有其自然的衰落期，更何况不少三线工业城镇的崛起存在揠苗助长的背景，它们的快速衰落并不让人意外。

为了缓解工业城镇化模式造成的单一、浪费和后续发展问题，中国从1978年改革开放伊始，就有意识地向西方等国家的城镇化模式学习，尤其又以欧、美、日等发达国家的经验为样板。考虑到经济建设的决定性作用，像纽约、东京、伦敦这种集经济、金融中心的城市化模式，引起中国各级政府的极大兴趣，因此，改革开放前那种工业唱主角的城市化模式渐渐地不再流行。典型的例子正如上文指出的那样，东北老工业基地的城市群和三线建设时期兴起的中西部工业城市在改革开放之后呈现举步维艰的状况，有些城镇就此衰落。代之而起的往往是以CBD为龙头，集金融创新、总部经济、高端服务、购物消费等为一体的城市综合体建设，其城市模式普遍采用资本高密度的垂直型城市化模式，其城市中心的选址采用两条腿走路的原则：要么在原有城市中心进行深度开发，要么另择一块地皮，进行大规模开发。对此，我们所熟悉的有：上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区、成都天府新区、西安西咸新区、贵州贵安新区，等等。这一轮以经济建设为中心，以经济金融高端服务业聚集为产业核心，以城镇垂直型、立体型基础设施建设为纽带的城镇化模式，带动了中国近20年的经济增长，这些中心城市或开发区的区域辐射带动能力是很强的。

但是，在2004年前后，这个以西方发达国家知名城市为样板的城镇化模式出现了一些变化，尤其是进城的人口规模和人员组成发生了变化。从人口规模看，由于城镇化发展受到各个地方政府的重视，因此，进城人口规模依然不断扩大，但是，这个增速开始减缓，甚至出现了部分地区如珠三角、长三角这些曾经的人口输入的城镇地区人口外流的趋势。从人口组成来看，城镇新增人口的年龄结构趋于更加年轻化，尤其又以农村青年人口为主，这标志着城镇利用人口红利的代际替换加速现象出现；这就是说，上一代进城劳动力的人口红利尚未充分利用完毕，城镇就已经开始着手利用更年轻力壮和有一定教育水平的劳动力加以替代，人口红利还未被利用充分的上一代劳动力面临着较大的“被替代”压力。

这就产生了所谓的城镇化的刘易斯转折问题。其标志性的事件是，从中国沿海到内陆的许多城镇竟出现了以“用工荒”为代表的劳动力短缺问题，这一过程还伴随着城镇化地区劳动力工资水平较为显著的上升。

那么，究竟是城镇化发展遇到了转折，还是城镇化的外围——农村地区的发展状态出现了明显的转折？我们认为，二者兼而有之。从城镇化本身的角度看，中国已经基本经历了工业城镇时代和经济金融城镇时代，事实证明，这两种城镇化模式绝不是可以全面铺开进行大规模复制的城镇化模式，同时，工业城镇化之路和经济金融中心的城镇化之路都不能很好地应对城乡劳动力从过剩到短缺的刘易斯转折问题。因为，无论工业、金融业、商贸业在城镇如何聚集，都会由于资本对劳动力的排斥，而呈现城镇裁员的浪潮，以至于这些城镇化模式越是发展，其所依赖的劳动力数量反而会相对减少，对劳动力质量的要求会越来越高。这从本质上解决不了中国庞大的农业富余劳动力就业问题。

另外，既有的工业城镇开发模式和经济金融中心开发模式需要大规模改造、新建城镇的基础设施，有的甚至是完全平地而起一座新城市。这容易产生一个误区，即以最终建成的城镇规模和外表来进行城镇化道路的评价，换句话说，就是单纯以看得见的城镇基础设施和城镇规模这些外在的“结果”来定性城镇化的成功与否，这就容易忽略城镇化建设过程中以及建成之后的种种成本和负面效果，特别是事关“人的城镇化”的需求可能被忽略。城镇化道路应当始终是一个历史的过程，它有自然演化的一面，也有人为设计的一面；它承担生产力的发展，也包容各种生产关系；它是看得见的各种基础设施“存在”，也是看不见的各种利益“调和”；城镇化不是单纯发展城镇或以城镇为中心就万事大吉，它还需关注与其并行的农村地区的发展状态和发展道路；城镇化有一些普遍适用的规律，但是每个国家必须选择适合本国国情的城镇化发展之路；城镇化除了在逐渐拆除物质上的围墙外，还应拆除制度和精神上的围墙；城镇化道路的终极意义不是看多少人进了城或城镇基础设施规模又扩大了多少倍，而是人们的理想在城镇里实现或者人们的理想因为城镇化而实现。

二、中国城镇化应对刘易斯转折的

建设经验与普遍意义

第一，中国城镇化首先是一个历史过程，那么，不同阶段一定面临不同的发展背景、矛盾和任务，解释近十余年来中国城镇化发展之路与之前发展状态的不同就有其必要性。这个城镇化刘易斯转折的阶段性特征应当站在大历史观的视野下给予分析。

第二，中国是人口大国，人口结构中农业人口的比例又非常之高，在这个基本国情约束下，发展城镇化必然面临农业生产力、生产方式和生产关系变化的影响。因此，农业的产业结构变化将深刻影响城镇化进程，这也是判断当前中国处在城镇化刘易斯转折条件的起始点。

第三，人口红利和工资水平的变化，在利益结构和人口流向上驱动着城镇化变革的方向，城镇化刘易斯转折的一个重要含义是人口红利和工资水平发生重要变化，而人口红利与工资水平又与劳动力的年龄、健康、教育水平等高度相关。很显然，中国城镇化正在提高城镇务工人员的红利使用标准和工资标准。这就是一个重大信号，它既与经济结构转型有关，又与城镇化的质量提升有关，更与城镇治理模式的创新有关，中国特色新型城镇化道路进入了要求质量多于要求数量的年代。

第四，城镇化道路面临多种城镇化模式的选择问题。中国城镇化的刘易斯转折除了关注那些人口、工资、土地等约束条件外，还面临各种城镇化模式的选择与配置问题。特大城市、大中城镇、中小乡镇以及大城市里的特殊社区等均处于城镇化发展不同的水平和层次上，其各自城镇化发展的任务和目标是不同的；但是，过去中国的经验是期待通过某种类型的城镇化模式来整齐划一地解决中国城镇化率偏低的问题。因此，才有了到底是发展大中城市还是发展中小城镇的“规模之争”，以及在某一时期过度发展工业城镇模式、经济金融城镇模式的单一“路径依赖”。

直到目前为止，中国的城镇化经验表明，中国城镇化需要根据各个城市、县、乡、镇的基础设施规模、经济实力、发展阶段、区域位置等具体情况，来合理安排城镇化的特殊模式，在全局或区域上需要一定的城镇化模式协同或互补的关系；一刀切不可取，各自为政也不可取。

于是，中国近年来兴起以各类“开发区”“试验区”为名的城镇化建设模式，掀起了新型城镇化建设的新高潮。但是，试验的结果往往呈现如下状态：（1）配置不同试验区性质的城镇化思路往往容易成为各地竞相向中央要取城镇化优惠政策的“大干快上”“跑部前进”，以至于政策优惠“你有我必须也有”“你试验我也要试验”“你综合配套我也综合配套”，这在某种程度上就抵消了试验本身的含义。（2）试验区的功能定位相对模糊。试验的目的是建成某类城镇化模式还是发展某种特定的产业，这二者不明确，很多试验区最终成了产业试验，而城镇化的试验则仅仅停留于基础设施建设之上。（3）试验区占用农村土地进行新开发较为严重，而对原有城镇功能的再开发则不足，容易造成新一轮土地资源浪费。因此，适当准确定位各个试验区、开发区的城镇化模式、功能，就成为中国特色新型城镇化在刘易斯转折阶段的要旨。

总体来看，中国城镇化在近十来年的时间里遭遇刘易斯转折，可以说是中国城镇化之路最为显著的特征，中国的应对方案总体上有值得探讨和总结经验之处。但是，从世界范围来看，中国应对城镇化刘易斯转折的建设经验或许可以提炼成一种理论或模式，以供理论界和其他经历类似发展阶段的国家和地区借鉴。这就是中国城镇化建设跨越刘易斯转折之路的重要贡献了。另外，中国的城镇化快速演变的时间段恰恰对应中国改革开放最深彻的年代，城镇化道路、模式、规模、质量往往在较大程度上反映这一时期改革开放的水平和成就；城镇化水平特别是其质量发展的起伏也在相当程度上反映这一时期改革开放的起伏。这就是说，中国城镇化发展的转折期及其所提炼的理论，可能在指导与中国有相同发展阶段的国家方面，有一定的参考意义。

首先，中国是一个经济体量极大的大国，城镇化在中国发展的层次、质量、水平参差不齐，在普遍面临刘易斯转折的阶段性城乡移民问题以及由之伴生的各种利益冲突问题时，中国各级政府已经或正在通过行政的、经济的、法律的手段加以改革，有些改革尽管属于试验性质，但是，这对发展中国家跨越城镇化的刘易斯转折或其他相近的城镇化发展转折无疑是一个城镇化改革的社会试验观察室。这种城镇化建设问题的多样性和复杂性本质上就是一种教科书，其他国家很难说会不会遇到类似今天中国的问题，中国出现的矛盾和问题及其解决方案完全可以供其他国家借鉴。

其次，中国在经历十多年的城镇化刘易斯转折时，无疑对传统的经济发展和城市增长理论提出了挑战。传统理论认为，城镇化要么面临人口过剩的古典经济条件，要么面临人口短缺的新古典经济条件。前者，城镇劳动力的工资决定方式是制度化低工资率，劳资关系呈现出城镇资本绝对的支配地位；而后者，城镇劳动力的工资决定方式是市场化决定的，劳资关系呈现出博弈、合作、对抗相结合的特点。但是，对于城镇化所面临的劳动力总体上过剩、结构性短缺、劳动力工资显著上涨，以及各种城镇化矛盾层出不穷的刘易斯转折期，恰恰缺乏一种合理的城镇化理论给予阐述。中国在这一时期的经验和教训，完全可以提炼并填补为城镇化发展的刘易斯转折理论，从而避免单纯用既有的发展经济学原理来单向、单维度地解释中国城镇化之路。从城市增长理论来看，中国经历的城镇化刘易斯转折无疑也给那些片面追求城镇新古典增长模式的国家和地区提供了借鉴——单纯以资源配置效率和要素投入回报来衡量的城镇增长，不仅有可能使城镇陷入发展陷阱，而且也漠视了现代城镇增长的多种路径和多种可能性，城镇化增长的中国经验往往可以给出不同于主流经济学设定的城镇增长模式的实践形式和实践结论，这对丰富城镇增长理论也是大有贡献的。

再次，中国城镇化之路越来越强调从政治经济学的角度加以认知并提出解决办法。与西方国家不同，中国城镇化的刘易斯转折表面上采用了发展经济学的专业词汇来形容，但实质上体现出的却是一些与利益冲突、分配、生产关系等相联系的政治经济学话题。特别是联系到马克思的城镇化和产业后备军理论，更能在相当程度上解释中国城镇化进程中的那些较为深层次的转折问题。这就在理论上丰富了看待城镇化的视角，并且，在政策上，政治经济学理论更强调从资本、劳动、生产、剩余等角度看待城镇化进程中的分配问题以及完善“以人民为中心”的城镇化，这对中国来讲是切中时弊的。城镇不平等问题和城镇“以人民为中心”的发展水平在某种程度上制约着中国城镇化之路究竟能走多远。

最后，中国城镇化之路将着眼于供给侧结构性改革。中国城镇化改革的一个普遍经验是政府能够起到规划和兜底的作用，这和西方国家普遍依赖市场经济治理城镇化有着本质的不同。从需求出发还是从供给出发？这是一个城镇化发展过程中面临的持久争议问题。西方国家着眼于从需求出发，固然产生了像巴黎、波士顿、伦敦、纽约、柏林、东京等知名城市，但是，也产生了像洛杉矶、里约、墨西哥城这样充满混乱、暴力和贫富不均等城市病的城市。而像“摊大饼”这种被证明是较为失败的城镇化发展模式，也是西方国家早期过度强调市场治理城镇的结果。新中国的城镇化之路，从一开始就是由政府主导，顺利度过了计划经济向市场经济的转型时期，城镇化的发展模式也由“计划”变为了“规划”。中国各级政府不仅在纸面上确定各类城镇发展的“计划”和“规划”，而且还实际参与了城镇化的建设，具体的做法包括供给制度、基础设施、公共服务、政策红利等，实现了中国人口城镇化从较低水平（低于20%）达到中等水平（超过60%）的转变；在供给上述内容时，中国地方政府尤其看重城镇化的发展水平和速度，因为这在某种程度上是“政绩显示”的最好途径，“为官一任”“造福一方”“造城一座”成为地方政府官员升迁的特殊形式；但是，由于中国幅员广大，地方政府官员关于城镇化建设的“集体行动”和各类公共产品的“集体供给”转化成了用土地城镇化代替人口城镇化的一种“大干快上”，各地竞相“城镇化”，有些地区甚至是“被城镇化”。这种城镇化模式的特点，是过度突出某种要素的供给来完成城镇化：改革开放之前的30年，这种城镇化的要素是人的供给；改革开放以后的30年，城镇化的要素供给由人慢慢地转变为以土地为核心要素，城镇化总是过度地利用某种要素的红利到极限值后，才开始进行下一步的调整；实际上是注重了要素供给，却忽略了结构性改革。因此，我们可以认为，中国城镇化之路在相当长的一段时间里是“有供给”但“无结构”的。

三、中国梦城镇篇章： 

从1.0到5.0版本的实现形式

第一，中国要不要实现总体城镇化率超过80%甚至90%？这个问题是我们确立中国梦城镇篇章的一个关键问题。换言之，一定程度上的全盘城镇化究竟可取吗？本文认为，这个经验性的目标对中国而言没有意义，也无须以此作为奋斗目标。原因如下：超过80%以上的城镇化率是我们观察西方国家现有城镇化标准的一个结果，且不说国情不同，就是那些已经城镇化率很高的西方国家，他们也是城镇与乡村生活水平达到了较为接近的程度，而不是说人口的80%及以上都涌入城镇。所以，中国没有必要追求过高的城镇化率，而应以追求切实改善城乡人口的生活水平和保持一定的城乡自然历史风貌为标准。城镇化率提高，而生活水平不提高甚至倒退以及城乡环境的破坏，都会让城镇化的预期目标难以实现。

第二，中国要不要实现城乡无差别？“城乡统筹”和“城乡一体化”是中国各个地方政府规划类文件或草案中喜欢用的词语。但是，这是否意味着中国梦城镇篇章要抹平一切城乡差别？本文认为，这也是没有必要的。中国梦城镇篇章的实现，不但不能以消灭农村作为途径，反而还应保持适度的城乡差别。这种差别不是生活水平的差别，而是城乡环境、地理位置、产业模式和基础设施的差别。换言之，农村和城镇不是都要改造得一个样，也不需要把所有城镇的产业、基础设施都照搬至农村。反过来讲，近年来有些同志提出的在城镇里发展都市农业、屋顶农业，在笔者看来也是无此必要的^①。因为，城镇和农村本来就应该具有一定的分工层次，别出心裁地把农村干的事情放到城市，或者把城镇做的事原封不动地复制到农村，这是违背事物发展的客观规律的，更不符合城乡适度分工的基本准则。当然，除非哪一天出现了某种可高度统筹城乡发展模式的技术，那城乡适度差别的结论或可更改；但是，就中国现有的农业规模、人口和自然地理禀赋等条件来讲，适度的城乡差别是实现中国梦城镇篇章的客观选择。

第三，中国城镇化何时告别人口与土地的双重约束？众所周知，从新中国成立到1978年改革开放以前，城镇化之路主要受制于人口尤其是农业过剩人口带来的城镇化压力；而从1978年改革开放至今，中国城镇化的约束条件渐渐由人口转移到土地上来，尽管出现了刘易斯转折这样人口红利和工资水平急剧变化的特征事实，但是，城镇规模与空间增长的主要动力几乎全部转为依靠土地尤其是农地（农业用地、农村建设用地或农户宅基地），因此，城镇化变成了“农村土地开发”或“城市近郊土地再开发”的模式，这种城镇化建设的结果是扩大了规模、增加了城镇的辐射范围、新建了规模庞大的商品住宅社区。但事与愿违的是，地方政府所希望的城镇人口入住规模却始终达不到预期。其中原因除了新开发城镇商品住宅价格较高之外，还与城镇区域的公共服务、就业水平、交通便捷程度未能满足进城人口的多需求等高度相关。在土地约束紧的情况下，城镇人口的过剩约束有所缓和，但是，这是把过剩人口推向了城乡接合部和城中村等的过渡化结果，其实质是城镇人口特别是适龄劳动力出现短缺的刘易斯转折现象的出现。质言之，中国应当在未来一段时间告别“要么是土地、要么是人口”这种非此即彼的约束，形成一种城镇化自我良性循环的模式，不再受制于这类瓶颈。因此，本文根据已有的材料提出中国梦城镇篇章的几种实现形式。

（一） 实现形式1.0：用适度城镇化替代全盘城镇化，作为战略性的城镇化发展目标

截至2019年底中国国家统计局公布的数字，中国的城镇化率已超过60%。按照世界各国城镇化增长率诺瑟姆曲线的规律，中国已经快要走完城镇化高速增长的时代了。换言之，即使中国仍将城镇增长作为经济发展的前提条件之一加以重点规划，后续的城镇增长动力和持续力也都会出现较为明显的下滑，政府如选择继续维持这种城镇化的高增长率，也是要付出巨大成本的。这从现阶段许多城镇新开发区人气不旺和各种传统基建设施空置现象严重就已经初见端倪。

如果再加大对城镇化的投入，例如采取财政措施甚至发中央债、地方债的模式来进一步投资基础设施，扩展城镇规模，其边际的城镇增长效率一定会持续下降，城镇化率可能只能是纸面上“规划速度”的快速提升，而“实际速度”会提升缓慢。这就是说，中国梦城镇化篇章的终极实现，不宜以某个较高的城镇化率作为目标。从理想的角度看，即使中国实现了100%的城镇化率，中国的城镇化就算完成了任务吗？后续难道就一劳永逸了？显然，事实绝非如此简单。

适度城镇化，才应该是中国追求的目标；其实质是达到某一城镇化水平后，城乡劳动力流动大体趋于平衡，既没有大规模的农村劳动力涌入城市，也没有大规模的返乡潮，城乡居民各得其所。因此，如果这一适度城镇化水平在60%左右实现，那么我们就可以满足于60%的城镇化率；如果在70%左右的城镇化水平能实现，那么我们就满足于这70%的城镇化率。也就是说，适度城镇化率是一个动态标准，并不是照搬西方国家的城镇化率作为参照系，而是以中国城乡实际能够承担的城镇化水平作为依托，切实考虑城乡居民的迁移成本、就业机会、居住条件、公共服务、基础设施等作出的一个目标规划；更确切地讲，适度城镇化水平未必是能规划出来的，而应当是由城乡居民根据自身禀赋、市场条件等筛选出来的。适度城镇化应避免全国一刀切，适度的城镇化区域梯度差异也是合理的。

这样，既可以降低从中央到地方各级政府发展城镇化的压力，也可以在发展城镇化的过程中多一点调整的机会。中国有很多农村地区、贫困地区是不是都要发展我们现在所认为的“城镇化”还需要探索；最让人担心的是，我们贸然改变这些地区的生产、生活、生态标准，并归一为城镇化，最后可能连重新来过的机会都会丧失掉了。

（二） 实现形式2.0：中国城镇化的“有差别”增长模式

中国梦城镇篇章的实现，不一定是整齐划一地实现（即不同区域的城镇化过程中不必同步、同质、同规模、同模式），实现的结果也不需要整齐划一（即类型、规模、覆盖范围等均一致）。这就是说，有差别的城镇化增长模式、有差别的城乡模式、有差别的城镇化运营模式、有差别的地区间城镇化梯度差异，并不是不可取；城镇差异和城乡差异，不仅体现中国各地区城镇化的相对独立性，而且也能形成城镇化“梯度差异”带来的生产力，这是促成合理的人口流动、资源跨区域配置的一种城镇化增长模式选择。

事实上，中国最终的城镇化之路，一定也是有差别的，这种差别主要体现在地区差别、城乡差别、人均差别，甚至是公共服务、基础设施、人居环境这些我们看似有能力填补的差别。原因何在？除了中国地大物博，各地差异较大的自然地理资源禀赋这个原因外，还和各个地方政府的规划能力、创新能力、执行能力以及各个地区的发展潜力高度相关。中国不可能到处都建成浦东新区，中国也不可能到处都是长株潭城市群，中国也不容许东北老工业基地以及中西部边远贫困山区、农村地区、民族地区持续发展相对滞后，而城镇化在各地以不同的增长路径和发展模式展现出各自应当达到的高度，这才是实事求是，也才能真正解决每个地区的具体问题。

（三） 实现形式3.0：积累型、学习型、智治型城镇化模式

中国梦城镇篇章的实现，还有赖于积累型、学习型、智治型城镇化模式的崛起。城镇化在一个什么样的平台上进行创新性质的开发，这是以往的城镇化研究较少涉及的一块内容。我们承认各地城镇化的差异，不等于说就放弃城镇化创新的理念和模式而任由各地随意推进。西方国家的城镇化样板、中国东南沿海城市的开发经验，以及一些国家级开发区的城镇化建设经验，往往容易被后起的城镇化地区学习、模仿。我们称之为城镇化的积累型、学习型、智治型模式。就是说，中国一些城镇化水平相对落后的西部、中部地区，没有必要因循守旧、按部就班地按照历史上城镇化的一贯推进序列进行建设，而可以直接在所观察的城镇化模板的基础上进行有意识的积累，既避免逐步推进的城镇化“代际差”成本，又避免其他城镇开发过程中的失败教训，从而在更高的战略层次上进行城镇化模式的积累、学习乃至创新。

经济学中所讲的“雁阵模型”似乎表明，后雁总是要跟随前雁亦步亦趋，或者总是只能承接前雁的产业和人口转移，这都是较为传统的观点。事实上，后雁弯道超车也不是绝不可能的事。中国城镇化最大的难点不是改善那些相对落后地区的城镇化基础设施或公共服务，而是真正确立符合当地标准的城镇化模式，既不照抄照搬，又不揠苗助长，更不拖沓延滞。而随着城镇治理技术的演进，基于AI、新基建、智治等城镇化创新模式为各地确定相应的城镇化标准提供了契机。

其中，判断城镇化成功与否的很重要的条件是常住人口规模是否经常、持续地大幅度变化，如果存在这一现象，那么当地的城镇化模式和路径就值得认真检讨；这是因为大幅度的人口流动说明当地城镇化并不是一种稳定状态，或给城镇居民的预期也是不稳定的。换句话说，单纯地模仿，中国很难形成具有中国特色的城镇化模式，反而会过度纠结于“哪种模式更好”这种经验的判断逻辑。

积累型、学习型、智治型的城镇化模式的关键就在于，在汲取其他地区城镇化模式的建设经验的同时，充分结合该地区自身的条件加以力所能及的城镇化改造；有些地区甚至可以允许采取观望的态势，首先改善当地居民的生活水平，再考虑是否和怎样进行城镇化建设。不用盲目地跟风或千篇一律地搞城镇化建设，有时“不盲动”反而是一种最佳的策略——保留城镇化的创新模式的选择权，等待改革和建设的时间窗口的到来。

退一万步说，如果这个时间窗口一直没有到来，那么，则可确认该地区也许并不需要城镇化或不适宜城镇化。由此，积累和学习其他地区的城镇化有益经验完全可以经过适当改造，拿来建设当地急需的支柱产业、民生保障事业等。换言之，积累和学习的终极目的是判定当地是否具备发展城镇化的前提条件，使城镇化具备智治发展特色。充分的积累和准备，换来的一定是最合理的城镇化配置。

（四） 实现形式4.0：从新古典城镇回归古典城镇

城镇化在中国的建设实践在很长一段时间以来是高度重视效率的，其新古典城镇特征十分明显。第一，追求城镇生产函数效应，工业城镇化一度成为中国主流的城镇模式，城镇化变相地以产业化、工业化为替代；第二，城镇化的要素使用呈现明显的边际生产力递减现象，单种要素的投入在一定时期占据城镇化建设的主导地位，但是该生产要素的生产率耗竭十分迅速，以至于在没有替代性要素出现时，该种要素会由城镇化建设的红利转化为负担；第三，城镇化遵循新古典条件下的要素分配模式，即按贡献大小分配城镇化的剩余，这将造成一定程度的分配不均，换言之，新古典城镇化的分配方式不可能照顾到进城的劳动力大军。

新古典城镇化模式在提升中国城镇化效率的同时，一方面把相当一部分中国城镇推倒重来，另一方面固化了城镇资本和劳动力的利益格局，城镇化的工业生产力固然提升了，但是城镇化的生态生产力、社会生产力、历史生产力、文化生产力却不同程度地下降了。因此，作为一种尝试，不妨让部分有条件的中国城镇摆脱新古典城镇化模式的束缚，转而回归古典城镇化模式——以传统习俗、商业、安全、文化等因素来擘画中国城镇化回归一定程度的“古典模式”，告别新古典城镇化整齐划一的工业效率模式。

（五） 实现形式5.0：人工智能城镇、后工业城镇的规模和质量效应

中国城镇化刘易斯转折的一个阶段性特征是“接力式”进城和“弹性”城镇化（王德福，2017）。这意味着中国的城镇化是几代人持续不断的“接力”进城，尽管当中会有反复，但以“进城”为持续目标的城镇化依然是进入城镇化发展中期以后中国社会的特有现象。人们暗含的发展预期是，城镇生活好于农村，城镇发展机会更多，城镇能够获取高收益的工作岗位；但农村土地和农业剩余依然可以作为最低限度的保障来应对进城后产生的就业风险或定居风险——在城镇发展，有可能无法就业；即使就业，也可能无法支付城镇生活的高昂成本；即使就业并定居于城市，也要面对强度更高的生存压力和城市环境污染等负面效应。选择灵活性和进退有据的城镇化模式，是中国城镇迁移人口特别是农村富余劳动力的最佳选择。

与人口灵活进退城镇相对应的，是城镇化发展模式在人工智能、后工业发展模式方面的治理创新。

一方面，在应对劳动力可能存在的大规模流入、流出城镇，以及劳动力在城乡之间、城乡接合部的各类“驻守”行为时，城镇应该有合理的调控、调度手段加以应对。现阶段出现的以大数据为基础的人工智能技术，完全应该应用到针对城镇化人口流动及其相关效应的规划、调度中，实现城镇智能治理和城镇增长协同发展。西方国家已经将这一人工智能技术用于控制城镇犯罪问题、交通问题上，即凡是城镇犯罪率高、交通拥堵严重的区域，城镇人工智能控制中心将即时发布相关“红色”“橙色”“黄色”预警，一旦出现相关情况，则人工智能控制中心将以最快的速度群发报警邮件或公路拥堵警报给相关人群，以最大限度地避免各类风险。如果这种智能控制系统可以在更大范围内对中国城镇人口流动趋势、聚集地点以及相关风险进行“智能总控”，那么，应对“接力式”进城和人口灵活选择进退的行为方式，城镇化自身也能够灵活地在区域规划、正规—非正规就业模式选择、社会保障等环节找到灵活的疏导方式，弹性应对流动人口“进”“出”城镇可能带来的无序性。

第一，需要充分调研城镇人口流动基础上的动态大数据资源，以服务人工智能的城镇总控制功能。当代城镇化发展是信息化条件下的城镇化，所有关于城镇化发展的动态信息都应该集中起来，以大数据的方式呈现相关规律性特征，从而使城镇规划决策在第一时间有数据的支持，避免“瞎子摸象”。同时，数据的动态性也使城镇人工智能治理在辅助决策方面可以起到较大的作用，避免“规划”慢于“变化”的情况出现。第二，把劳动力流动的主要区域、方向、线路、交通工具以及就业模式以模块化的方式呈现给城镇治理决策者，把人工智能辅助决策用好，尤其是要通过相关模块的关系分析，找到劳动力流动对城镇化的影响范围和影响程度，合理规划未来中国各类城镇的规模和人口城镇化率水平。第三，智能化调控城镇生产关系，体现人性化、疏导化、动态化的城镇治理模式。把城镇人口的流动与人口生产关系矛盾的转移当作城镇智能治理系统应对的焦点，做到随时随地能够解决流动人口与城镇化之间的各种矛盾，甚至提前预知矛盾并规避矛盾。第四，城镇智能治理系统要整合现有城镇全域WIFI、电子眼（天网）、北斗导航、面部识别、人群控制、交通疏导等新技术手段，嫁接城镇人口移动应用的对应App服务功能，做到随时反馈城镇人口流量信息，及时关照城镇人口切身需求，快速应对城镇人口大规模进出、移动、聚集、分散、消费、生产和重大公共事件（如疫情防控等）等各种可能情况，把城镇对人的细节、点滴关照在智能治理系统下做到极致。

另一方面，大力推动以后工业城镇或后工业城镇群为代表的质量型城镇化增长模式。“接力式”进城尽管是今天城镇化发展的一个主要趋势，但城镇化需要在质量发展上再上一层台阶，才能有效应对人口接力式进城带来的种种矛盾和危机。根据布洛克的分析，后工业的发展趋势包括：（1）服务业在经济中的重要性与日俱增，以及商品生产，即制造业、农业和矿业，在就业总量中的重要性不断减小；（2）以计算机为基础的自动化的到来；（3）男性统治的衰落和线性生涯的解体（布洛克，[1990]2010）。这说明，工业或前工业时代的城镇发展模式难以解决人们日益增长的对服务业的需求，特别是人们在消费水平升级换代后对美好生活的需求和城镇化发展不平衡、不充分的矛盾日益凸显。另外，计算机、互联网智能化带来的就业模式的变革——体力劳动和工业技术类劳动相对减少，但劳动就业人口就业技能还停留于工业时代，这就需要城镇化后工业模式在改造劳动力就业技能和标准上多下功夫。

四、近期配套政策

中国正式出现城市劳动力供给的短缺现象，大概是在2004年的一些沿海城市中。最初，人们只是认为这种季节性的农村务工人员回流现象不会持续太久，也没有太在意这种劳动人口的结构性变化对城镇化的冲击和影响，因为常识性判断告诉我们，中国仍旧是一个劳动力供给远大于需求的国度，城镇化所要解决的首要问题是提供足够的就业岗位而不是考虑劳动力的短缺问题，尤其是在出现如新冠疫情等突发公共危机时，劳动力过剩与工作岗位短缺现象更加明显。但经过仔细分析，我们发现，刘易斯转折期在中国城镇化进程中的表现越来越明显是和人口结构与产业结构的变迁直接相关的，再加上地方发展型政府在土地、住房、社会保障、户籍制度等社会保护政策方面的欠缺，使得城镇化在新常态下从战略上、方向上和政策上都有调整之必要。

从人口结构来看，中国城镇化的人口红利期已经开始走下坡路，曾经对30年改革开放作出巨大贡献的40后、50后、60后和70后逐渐淡出人口红利的顶峰期，取而代之的是80后、90后以及更加年轻的城市务工人员。这几代人在城市就业模式上有很大的不同，因为他们分属计划经济时期和市场经济时期两种就业模式。40后、50后、60后和相当一部分70后劳动力接受了国家的就业安排，国家统包分配的体制内就业相对较多，非正规就业相对较少；而大多数80后、90后从一开始就在体制外就业，并大量以合同制、非正规就业、自主创业的形式存在；同时，市场化改革在推动国有企业、集体企业、事业单位改制方面的步伐加快，也使相当部分原来体制内就业人员被剥离出来，以合同制或非正规就业的方式继续获取收入，但已经不再是传统意义上的稳定。

这种快速的就业结构转变带来的直接后果是中国的城镇化进程加速了人口就业的压力，适合城市正规部门（如企业、事业单位、国家机关、国有部门等）要求的就业门槛一再高筑，许多适龄劳动力是望而却步的；而即便是在城市非正规部门就业的替代性也并不是很高，那些能够满足基本生活需求的收入水准的非正规就业岗位，也要求雇用有相当的知识、技术水平的人力资本；剩下的低工资、可替代性强的就业岗位，不是无人问津，就是找来的工人“三天打鱼，两天晒网”，流动性非常大，因为该工资水平实在无法留住人。所以，城镇化若仅仅只看人口城镇化率的话，是存在诸多误区的。那种把提高城镇化水平和提高人口城镇化率等同起来的看法或做法是不足取的。因为短期合同制和非正规就业的这部分“城市人口”究竟在多大意义上属于城市、融入了城市，从根本上说带有很大的不确定性。

所以，从人口就业与户籍制度改革的政策角度来看，需要着重解决被抛出体制外的“老人”和80后、90后乃至更加年轻的这部分劳动力“新人”的就业稳定性与户籍福利性问题。

所谓就业稳定性，不是指重新回到计划经济时期体制内就业，不是国家大包大揽的就业模式，而是增加这些就业人群在城市非正规就业的正规化、持续化水平。第一，尽可能地延长劳动用工合同的最低年限，设定非正规就业行业的最低工资水平，以及处理好劳动用工合同非正常终止后的纠纷及完善赔偿仲裁法规建设等政策措施，同时增加非劳动合同式就业的规范管理模式；第二，开创性地设立非正规就业行业的创业特区、免税特区，并规范其就业环境，力求使其与“脏、乱、差”相提并论的早期非正规就业模式彻底决裂，走出实现创新性、低成本性和舒适规范性一体化的就业模式。

所谓户籍福利性，指的是城市居民的养老、医疗、子女教育、公共服务等福利措施向城市非正规就业行业和就业人口倾斜——既放低户籍门槛，也配套福利保障——因为从发展趋势看，相对于国有企事业单位编制内人员而言，非正规就业者的就业规模一定是一个逐渐增加的量，并特别集中于服务业、新兴制造业、外包行业和城市基础设施建设等行业，这些行业与领域的非正规就业者是支撑中国新一轮城镇化的生力军，并且他们还承载或均摊着城镇发展所需的环境、社保等成本。从这个意义上看，城市户籍福利政策向他们倾斜实际上就是向城镇化自身倾斜。因此，首先要放宽户籍福利的享受标准，即在面上做到“应保尽保”；其次是提高财政支持非正规就业者社会福利保障的资金支持力度；最后是增加医疗、教育等公共服务的均等化水平和公益化水平，使非正规就业者支付得起相关费用，并持久地享受这些公共服务。

从产业结构看，中国的城镇化产业分布“雁阵模型”趋势十分明显。第一梯队显然是以京、沪、穗、深为代表的发达城市，其传统制造业基本外迁至中西部，服务业逐渐趋近于中等发达国家水平，非正规就业的机会多。第二梯队是中西部内陆省份的省会城市、内陆直辖市（重庆）、计划单列市和人口规模超百万人的城市。这些城市承接了部分东部沿海地区转移来的传统制造业和加工制造业，又同时发展了一些相对高端的现代科技产业制造业，服务业水平相对沿海地区而言较落后，非正规就业集中在制造业、生产性服务业的产业链外包末端，近年来就地吸纳了不少农村剩余劳动力。第三及后续梯队是各省、区（市）的二、三、四线城市，他们也有类似的产业承接趋势，但因各地生产、生活环境与成本的差异不同，这些城市就地吸纳农村剩余劳动力的能力有所不同。所以，刘易斯转折期的中国城镇化进程表明：不是所有类型的中国城市都适宜大规模地发展服务业来带动产业结构升级并吸纳就业，相反，以第二、第三梯队为代表的相当一部分城市（群）应该注重制造业和生产性服务业的发展，并以相对有吸引力的工资水平就地吸纳农村剩余劳动力。

从以上论述可见，选择适宜的产业发展模式也是克服人口红利衰竭并使中国城镇化平稳度过刘易斯转折期的关键。从沿海大中型一线城市来看，其制造业比重降低但科技创新含量增加，显见已经不能寄望于制造业来吸纳涌入这些城市的适龄劳动力。现阶段沿海城市服务业比重上升但质量与范围还有待更进一步拓展的现实提示我们，在这些城市中推动生产性服务业、金融信息服务业以及部分经文化创新后的传统服务业的大发展，并使这些服务性行业的劳动就业更加正规化、合同化，是非常有助于增加就业并提高沿海地区的城镇化质量的；而对中西部城市而言，其一线大中型城市不宜过分强调服务业大发展，应摆正位置，多引进一些适于其发展阶段的制造业，把制造业就业的正规化、中长期合同化作为突破重点，造就一批雄厚的产业工人群体，服务于国家发展实体经济的整体战略，同时亦可应对类似新冠疫情这样无法预期的公共危机事件；至于二、三线城市，则应根据本地资源禀赋，在能源、加工制造、旅游、生产性服务业方向中选择一个主攻方向，突出就业的龙头行业，以带动本地特色的城镇化，切忌跟风搞产业模式的大而全、小而全。可以说，用产业创新发展对冲人口红利衰竭的趋势是发展中国家城镇化实现平稳度过刘易斯转折期的一条捷径，我国各级政府应成为推动产业模式跃进的重要力量。

（二） 逆向求解思路：区域布局和城市社会化保障政策

从整体上看，中国的城镇化进入了刘易斯转折期的判断是一个在“结构性减速”^③背景下人口结构和产业结构变迁叠加的必然结果。从政策角度看，调整人口结构对当前城镇化进程中的矛盾问题收效甚微，更何况人口政策的调整是要经过几代人才能有效果的，而这种长期的不确定性在政策制定者和学术界看来尚存争议；所以，当下城镇化要取得立竿见影的效果还需要从区域布局和城市社会保障等政策联动的角度找到一些政策创新思路。

1. 区域布局

从区域布局来看，刘易斯转折期的劳动力市场结构变化最初是在沿海地区的城市中出现的，进而渐进扩展到中西部城市，迄今已接近10余年时间。显见，中国各区域城市面临的刘易斯转折期的劳动力市场变化和社会经济结构变化是不尽相同的。举例来说，沿海地区的城镇化经过三十年的对外开放的洗礼，其赖以发展的经济基础已经发生显著变化，由工业化中前期的城镇化模式进入到工业化中后期的城镇化模式，产业结构已经由传统制造业和加工制造业为主导转变成了融智能化、信息化、自主创新为主导的先进制造业和各类新兴服务业，经济体系的服务业比重日趋上升。

这使得沿海地区的城镇化到今天越来越渴求高素质的人才资源而非适应于劳动密集型的产业工人，并且在吸纳人才资源时，沿海地区也开出了较为诱人的薪资条件。可是，内地向沿海输出的劳动力绝大多数无法满足沿海城市新兴产业对人才资源的要求，而这些劳动力要继续在沿海城市务工的话，就只能在为数已经不多的加工制造业工厂和初级服务业中以短期合同制或非正规的方式就业，代价是接受购买力水平尚不如20世纪90年代的中后期的货币工资（相对沿海地区城市日渐高企的物价和高生活成本而言）。所以，沿海地区城镇化在刘易斯转折期的特殊性表现在“城市流动人口”依然众多，但体制内正规就业和长期合同制就业的比重显著下降，高端知识型、技术型人才相对稀缺，而在制造业工资水平多年上升趋势甚微的条件下，沿海城市的制造业企业越来越招不够务工人员，因为即便是较能吃苦耐劳的中西部地区的农民工也是理性的，不会接受一份仅能满足生活保障而连储蓄也没有的打工工作。所以，当今沿海大中型发达城市地区所出现的“大规模流动人口”和“招工难”现象并存，实在是表面上看起来不可思议但仔细分析又是合情合理的正常现象。

从中西部内陆地区的城市来看，大体又分为两种情况。其一是中西部大中型城市在2008年以后的十多年时间也相继出现了“招工难”现象，但这种招工难并非制造业产值比重下降带来的。相反，2008年国际金融危机爆发后，在中央数万亿元财政投入和地方配套投入的背景下，中西部大中型城市的制造业产值比重还有所上升（刘英骥和邓良，2010）；同时，这些制造业的技术知识含量水准相比以前还有了大幅度的提升，其原因在于：招商引资过程中，地方政府也非常注意引进制造业企业的技术管理知识的外溢效应。所以，虽然是中西部的大中型城市，虽然也是在发展制造业，但对产业工人的技术、知识能力的要求却比以往提高了，适应于传统制造业的农村剩余劳动力反而找不到工作。显见，这是整个国家产业结构升级的效果，所以制造业对就业的贡献不如以往。可喜的是，中西部大中型城市的服务业正处于快速崛起期，在生活成本相对沿海一线城市较低的情况下，是能够吸引农村剩余劳动力向城市集聚的，只是目前，即便是中西部的大中型城市，其服务业就业的非正规职务比重还相对较高，非正规就业人群受户籍、住房和城市公共服务设施限制的影响还很难长期立足于这些城市，所以非正规就业部门的社会保障正规化可能是财政实力相对雄厚的中西部大中城市地方政府应该从政策创新角度优先着眼的一条思路。

其二是中西部省（区、市）的二、三线城市。近年来，受房地产宏观调控（特别是限购令）的影响，中西部二、三线城市的购房及生活成本上升了许多（王福君，2012）。同时，二、三线城市在产业集聚能力和经济开放度方面与大中型城市差距大，所以在就地就近转移农村剩余劳动力方面，反倒不如以往；再加上二、三线城市多以地级市、县级市为主，其财政实力在分税制改革之后一直就是相对较弱的，所以在社会保障方面的投入也是有心无力，面对庞大的非正规就业人口，二、三线城市的社会保障人、财、物的缺口更大，有些社会矛盾反而更加尖锐，所以这一部分二、三线城市的发展模式还需另辟蹊径，避免盲目模仿一线城市，带来产业结构和劳动力市场结构无法衔接的弊病。它们应当通过错位发展，找到适合各城镇自身的劳动力接纳模式。

综上所述，本文认为：从中国城镇化区域布局角度来讲，城镇化模式的创新在沿海一线城市，稳固基础在中西部大中型城市，而解难解困扶贫脱贫则在发展相对滞后的二、三线城市。区域布局的逆向求解政策思路体现在：第一，中央财政对于各地城镇化的转移支付资金宜多“雪中送炭”而少“锦上添花”，特别是对于中西部、东北老工业基地的二、三线城市的发展应给予大力的财政支持；第二，二、三线城市在具备条件时，宜采用组团式、一体化发展模式，构建各类型的多中心城市群，以“集团突围”的方式实现城镇化，并且每个城市群中的不同中心城市宜发挥不同的职能，避免城市功能、布局、产业的同质化，真正实现错位发展；第三，注重调控资金、人口、产业在沿海一线城市、中西部大中城市（东北老工业基地大中型城市）和二、三、四线城市之间的梯度转移，尽可能补足各地城镇化发展中的“短板”，力求使城镇化区域布局在科学协调发展的轨道上顺利运行。

2. 城市社会化保障政策：社会承载能力与空间承载能力应相互衔接

刘易斯转折期的中国各类城市，因其吸引汇聚了大量农村剩余劳动力，使得其人口城镇化进程迅速加快。据统计，2019年中国人口城镇化率为60.60%，全国人户分离的人口2.80亿，其中流动人口2.36亿（国家统计局，20200228）。改革开放40多年来人口城镇化快速发展，1980—2019 年，年均增加近1个百分点。其中，前半期人口城镇化率从1980年的 19.4%上升到 1995 年的 29.0%，年均增加 0.64 个百分点；后半期继续加速，人口城镇化率从1996 年的 30.5% 上升到 2019年的 60.6%，年均增加约 1.37 个百分点，速度是前半期的2倍（中国人口与发展研究中心本文组，2012）；到“十二五”末期，人口城镇化率超过50%不可逆转（姜卫平，2010），见图1。这一快速的人口城镇化过程有三个特点：（1）人口城镇化滞后于工业化；（2）人口城镇化滞后于土地城镇化；（3）户籍人口化滞后于常住人口城镇化（中国人口与发展研究中心本文组，2012）。

显而易见，由于这三个特征的存在，中国城镇化的整体质量还不高，城市的空间承载能力和社会承载能力与人口城镇化的趋势还不匹配。

从空间承载能力的角度来看，由于房地产市场的飞速发展以及保障房政策在各地的全面铺开，人口城镇化的“立锥之地”将会在“十四五”末期得到有效改善，目前的难点在于商品住房空置率较高和人口城镇化进程中常住人口的住房支付能力不足之间的矛盾尖锐，住房的刚性需求受制于价格因素，使得商品住房的空间承载能力闲置和浪费较为严重；而廉租房、经济适用房因其受益人群范围有限和管理上缺乏有效甄别手段而一度陷入“建与不建”“多建还是少建”的操作困境。姑且认为住房问题的空间承载能力在政府大量投入建设的背景下能够在较短时间内（3~5年）缓解的话，城市的有效空间承载能力亦是不足的。原因在于，一个人口饱和容量为600万人的城市，修建了可供800万人乃至1000万人居住的住房，这多余的城市常住人口必将给城市的资源禀赋（如水、电、天然气、公共服务设施等）带来极大压力。以四川设立的天府新区为例，其新区规划人口的上限为650万人，但未来如果涌入人口超过800万人，甚至达到上千万人的规模，其水资源根本就无法承载如此庞大的人口规模，就算住房跟得上人口需求，城镇化也是难以为继的。所以，面对这样严峻的形势，城市空间承载能力和资源禀赋的有效承载能力是处于刘易斯转折期的中国城市必须优先重点考虑的。

从社会承载能力来看，进入城市就业的农村剩余劳动力在城市中大多数是在体制外生存，早期的研究从城乡隔离的角度来描述这种体制内外的关系；在放开劳动力流动的情况下，相关研究更多是从户籍制度所关联的社会福利角度来描述这种体制内外的劳动力生存状态。换言之，如今进入城市的大多数农村剩余劳动力更多的是用其自身的人口红利来承载城市生活，通俗地说，就是自己吃自己的“青春红利”。

不少地方已经为农民工增加了医疗、养老、社保服务，实际上是农民工拿今天挣的工资的一部分缴纳给社保、医保部门，以备将来的养老等支出所用。用宏观经济学的术语来说，相当于“预防性储蓄”于政府社保等部门而不是银行，但实际上仍旧是自己养活自己，更何况还有养老基金空账运行风险和农民工异地流动社保接续的难题，所以眼下看似平静的城市社会承载力问题其实存在相当大的风险：第一，如果农民工融入城市的进程因为生活成本、工作压力等无法继续，要求回到农村并一次贴现所有已缴纳的社保支出，城市政府社保部门如何应对？第二，就算农民工能够逐渐融入城市成为常住人口，这种社会保障体系从长远看如何与城市的公务员、国有企业、事业单位等传统“体制内”的社会保障模式相衔接，目前看来困难相当大，因为这些保障模式的资金来源和分配方式有明显的区别，并轨十分不易。第三，城市社会保障模式的双轨制、多轨制，同一单位内部的“新人新办法、老人老办法”，短期看来是回避了社会保障领域的矛盾，但这种体制性摩擦表现在城市内部，各个群体退休时往往有很大的保障差异，这同样会引发更加尖锐的矛盾，所以，社会保障体制在城市内的并轨宜早不宜迟，特别要防止“社保风险后置法”的各种应时之举。因为，中国城镇化进程遭遇刘易斯转折期绝不是涌入城市的劳动人口总量减少了，而是劳动人口的经验、素质、性别、技术差别引发了结构性刘易斯转折，大规模、高难度的社会保障难题实际上已经摆在我们面前，绝不能掉以轻心。

因此，新一轮的城市社会化保障政策应该注意从空间承载能力与社会承载能力相衔接的角度去拓宽城市社会保障政策的保障范围并创新保障模式。第一，社会承载能力优先于空间承载能力作为评价城镇化的重要政绩指标，避免出现强力推进“农民上楼”“拆迁安置”“棚户改造”等大建楼堂馆所的现象。第二，城市社会保障模式多轨制逐渐通过增量改革实现并轨，及早消弭各类社会人群的社会保障差异过大的鸿沟。第三，必要时，可以财政逐年注资一定比例的形式增加社会保障基金的储备厚度，逐渐把“广覆盖、低保障”的社会保障模式过渡为“广覆盖、厚保障”的社会保障模式，以期为中国城镇化平稳度过结构性刘易斯转折期贡献力量。

（三） 土地、住房、基础设施的联动建设：用新的理念规划城镇化的新常态

如果说城市社会保障、户籍制度改革、医疗教育等公共服务资源均等化是城镇化“软件”的话，那么，土地整理、住房规划和基础设施建设就是城市安然度过刘易斯转折期的“硬件”。如果说“软件”的完善尚需时日的话，那么“硬件”的建设显而易见是中国各城市地方政府在任期内既有政治意愿也能够集中人财物力以求解决的重要工程，只是如何在大规模劳动力涌入城市的同时，规划好这些“硬件”的建设，就要有长远的眼光与决策了。

1. TOD模式与城市土地整理：包容性发展思路

人口异地城镇化是刘易斯转折期中国城镇化的重要特征。虽说是“人在异乡为异客”，但现实的情况却是“异乡竟然成了第二故乡”，人口的异地城镇化流动已经成为这个时代的一种潮流。据姚震宇（2011）的一项估计，劳动力跨省市流动人口占全部流动人口 54.5%，在流动人口最多的广东省，省外流动人员占全部流动人口高达 60%，几个流动人口较多的省（区、市）的外流入人口加上省（区、市）内其他市流入人口占总流动人口的比例平均达70% 以上，跨省市流动农民工的异地城镇化显然是现阶段中国人口城镇化最重要的部分^④；而到2019年，全国人户分离人口（即居住地和户口登记地不在同一个乡镇街道且离开户口登记地半年以上的人口）2.80亿人，比上年末减少613万人，其中流动人口2.36亿人，比上年末减少515万人（国家统计局，20200228）。显见，城镇化新阶段的土地整理要充分考虑这些外来人口的出行、住房等基本生存需求，在城市空间开发潜力并不充足的条件下，需要实施一套符合国情且最经济实惠的土地整理方案。可以采取TOD模式与城市土地整理的联动方案来求解这一难题。其中，TOD（Transit Oriented Development）是以公共交通为导向的城市开发模式，它不是单纯地建设几条地铁、公交、轻轨线路满足人们出行需要的工程，而是以公交线路为轴，带动城市连片土地科学开发的新思路。传统工业化、城镇化的经验教训业已表明：工业化、城镇化的骨架和枢纽是城市的公共交通系统，因为它不仅具有承载城镇化、工业化所必需的人口、资源流动的功能，同时也是疏导这些人口和资源的重要通道。但人们往往只重视前者而忽视后者，结果在经历了痛苦不堪的“城市病”和“过度工业化”之后才逐渐意识到城市蔓延、土地利用规划与交通配置的先后顺序并不是可以随心所欲无视先后的。完整的轻轨、多层次地铁和公共汽车网络组成的公共交通系统配置和相应的土地规划如果滞后于城镇化进程，必将造成城市的混乱拥挤、土地利用的低效率以及人口的分散疏导淤滞，成为政府未来公共治理的巨大难题。应当考虑以快捷、便利、高效的公共交通系统导向为手段，把公交系统和其周围的土地开发管理纳入当代中国快速崛起的各类城市整个交通发展的一体，把土地增值部分带来的效益反哺城市其他基础设施建设、旧城改造和中低收入群体的保障房建设等工程，在城镇化的刘易斯转折期协调互动的基础上实现城市交通、土地开发和人民生活的包容性发展。

2. 基础设施建设：强化公共服务型、隐蔽型基础设施建设，提高城市综合承载能力

当前中国各地的城镇化无序扩张现象较为严重，很重要的一条原因就在于城市建成区的基础设施无法满足城市人口密度需求，但扩张的结果往往只是城市面积的扩张，而包括交通、通信、供电、供热、供气、供排水、污水垃圾处理等地上地下市政公用基础设施的建设却不能及时有效地跟进。拥挤在城市的人口在享用这些公共设施时呈现出一种“高度竞争性”的状态，一旦出现某些突发情况，这种高度竞争性不仅会造成混乱，有时甚至会引发灾难，例如暴雨、地震等自然灾害，以及“城中村”“城乡接合部”的征地、拆迁、安置、移民等都可能会引发城镇化的矛盾集中爆发。这些教训提示我们必须在设计并供给城市基础设施时，要有规划远见，要充分考虑爆炸性的人口增长对城市的种种负面影响，同时，还应想方设法扩大城市绿化面积、地下排水排污等隐蔽型基础设施建设和城市公共活动空间，以及加快面向大众的城镇公共文化和体育设施建设；利用公共基础设施建设的契机推进“城中村”“城乡接合部”的改造，并注重城市人文建设，推动城乡二元文化的一体化；通过改善和提高城市综合承载能力，切实预防并治理好各类“城市病”。

3. 住房保障：稳定城市人口预期的重要手段

从“十二五”规划开始，我国已实施城镇保障性安居工程，并于“十二五”末期建设城镇保障性住房和棚户区改造住房3600万套（户），全国保障性住房覆盖面达到20%左右。土地出让净收益用于保障性住房建设各类棚户区改造的比例不低于10%。

而“十三五”规划进一步明确将完善住房保障体系，城镇棚户区住房改造2000万套。到2020年，基本消除各类棚户区，这也是全面建成小康社会的重要标志。同时，城镇保障性住房覆盖率达到20%以上，为中低收入家庭或外来人口提供租赁房，基本实现住有所居的目标（胡鞍钢，2016）。

相比那些陷入较为严重城市病的国家或地区（如拉美地区），中国的城镇化始终注意了以较为实在的住房供应体系来稳定城市居民的预期；所以，大范围的“城中村”在中国不可能形成，但必须高度重视不少于2.5亿人规模的农村剩余劳动力向城市的涌动。满足多层次需求的住房供应体系和保障性安居工程的政策出台，显然是因应了这一发展趋势。我们看到，这一城镇住房保障工程基本还由各级地方政府牵头完成，在三个方面还存在待改善的问题：一是资金筹措过度依赖于财政，社会化资本援助不足；二是多层次住房保障体系的产权结构还尚待明晰；三是差别化住房供给体系中提供给城市非正规就业人群的比例还不够。一言以蔽之，供给侧结构性改革力度应加强。为了稳定城市常住人口的预期，我们认为，城市住房保障体系中的廉租房、公共租赁房、保障房应产权国有化，并以此稳定居住人口的预期；社会资本的引入应承诺以其他（如税收、广告等）方面的政策优惠来稳定其未来的企业经营成本缩减预期，而不是把保障性住房体系当作营利工具来吸引社会资本；最后是加强住房体系治理，包括信息、准入、收回、价格等各方面的具体措施，最大限度地满足那些还未能完全立足于城市的务工者的基本居住需求，让他们在这样一个住房保障体系下有机会和能力来应对中国城镇化的新常态，并实现城镇篇章的中国梦。

注释：

①多数情况下，都市农业、屋顶农业会搞成一种景观工程或政绩工程，它产生不了多大的实际效应。

②所谓移动就业模式，指的是利用互联网移动设备终端打造的灵活就业模式，特别指以移动设备作为就业的关键终端。

③所谓“结构性减速”，袁富华（2012）将其解释为“生产率的减速是由于产业结构服务化这种系统性因素造成的现象”。

④根据《中国统计年鉴 2019》提供的数据计算所得，几个主要人口流入省市指北京、上海、广东、浙江、江苏、山东、福建等七个省市。参见：中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要[M].北京：人民出版社，2011:100，105.

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引文格式

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Cite this article: WU Y, WANG M K. 2022. The Lewis transition of China’s urbanization：Historical positioning, realization form and universal significance[J]. Political Economy Quarterly,  1（1）：17-49.  (in Chinese)

《政治经济学季刊》（Political Economy Quarterly）是清华大学社会科学学院经济学研究所于2018年创办的学术出版物。2021年11月国家新闻出版署批复创刊（CN10-1809/F），2022年12月出版第1卷第1期。本刊坚持马克思主义政治经济学的基本原理和方法，密切跟踪国际上政治经济学研究的前沿进展，关注中国特色社会主义市场经济建设中的重大理论与现实问题，突出中国道路和中国模式经验总结的研究重点，为构建中国特色社会主义政治经济学体系提供学术交流与整合平台。

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