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北京：深化国土空间详细规划改革 推动规划高质量实施

北京规划自然资源 2024-03-30
日前，自然资源部印发《关于加强国土空间详细规划工作的通知》（以下《通知》），对当前阶段详细规划工作进行了总体部署。《通知》的印发吹响了详细规划实践落地的号角，回应了各界对持续深化“多规合一”改革的关注，锚定了详细规划在国土空间规划体系中的关键性地位，体现了新时代国土空间规划的改革精神和时代风貌，开启了规划促进城乡高质量发展的新篇章。
以控规为代表的详细规划引入中国至今历经30余年，始终是规划直面城市建设的最前沿，在我国快速城镇化阶段发挥了重要作用。当前，《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》已印发，“三区三线”已经划定，城乡统筹的国土空间格局已基本形成。在体系节点上，详细规划处于承上启下的关键位置；在时间节点上，全国各地的国土空间规划工作重点已经逐步转向详细规划，来到“详规时段”；在政策节点上，详细规划作为优化城乡空间结构、完善功能配置、激发发展活力的实施性政策工具，具有独特的政策属性和不可替代性。以北京为例，在中央的高度关注和深度指导之下，北京市系统构建了科学配置资源要素的“三级三类”国土空间规划体系，注重详细规划的体系创新、方法创新和实践创新，形成“多维融合、控导结合、流量统合、功能混合、权责契合”的国土空间详细规划编制、实施一体化改革创新成果，从实践层面全方位、全流程验证了《通知》在指导详细规划工作方面的“时效性”和“实效性”。

01

《通知》坚持目标和问题导向，强调发挥详细规划“空间嵌套、传导反馈”的关键作用
分级分类规划体系的有效运行是发挥规划科学性的基础逻辑。详细规划作为规划体系主干构架的关键层次，上承总体规划的目标指标任务，下接项目实施的管控条件，尤其是能够在不同尺度空间嵌套结构中，以“法定规划”的身份，不断向下传导上位规划的任务要求，也不断向上反馈规划实施的情况和问题，使目标导向和问题导向得到强化和融合，其工作深度也正好成为规划建设许可管理的基本依据。因此，《通知》强调要发挥好详细规划在体系中承上启下的支撑性作用，通过分层分解，连续博弈，优化要素配置、调整利益结构、改善基础民生，实现“技术性规划”向“综合性规划”转变，将“反复修改规划”进阶成为“不断推进规划”，确保“一张蓝图绘到底”。

02

《通知》强化类型和情景引导，推进详细规划“分区分类、分级分时”的差异编管
基于城市作为有机生命体的理念共识，《通知》体现出了详细规划应尊重城市发展规律的基本要求，在服务转型发展要求下完善细化规划体系和内容，因地制宜对城市空间布局和规模结构进行差异性安排。这些差异性可以体现为：城镇开发边界内外“分区域”全面覆盖过程中的差异性；针对增量空间、存量空间、生态空间、重点功能地区等不同区域“分类型”精细引导过程中的差异性；对单元（街区）层面、实施（地块）层面“分层级”传导深化过程中的差异性；保障社会经济发展重点领域“分阶段”统筹过程中的差异性等。强化这些类型和情景引导，目的是推动详细规划逐步从静态蓝图式规划向动态深化、过程管理式规划转变。

03

《通知》立足资源和资产关系，突出详细规划“多方互动、不偏不倚”的权益协调作用
“多规合一”改革更加强调统筹协调的作用，更加强调严守底线红线、全局保障城市发展大盘的作用，也更加强调空间规划在配置城乡公共品中的基础性作用。《通知》强调立足资源资产关系，就是要在深入推动“多规合一”改革的基础上，进一步推动空间规划与发展规划的有效协同，立足资源和权益关系，转变规划角色定位，以空间单元为载体，不断把多主体的诉求以规划为平台互动响应，在共同决策中形成共同行动。在横向上推动资源和任务统筹；在纵向上做到历史账与新需求并表，保证城乡建设与城市更新不甩项、不走样、无损传递、过程可控，切实提高详细规划的针对性和可实施性，使规划真正做到“能用、管用、好用”。

04

《通知》聚焦需求和发展动能，明确详细规划“增存并举、刚弹相济”的统筹施策
城市发展方式由外延式扩张向内涵提升式的转变，对详细规划工作的多元化和精细化提出了新的要求，如推动减量提质、存量更新、变量可控；为经济社会发展提供丰富场景；全面塑造城市特色、提升城市品质、孕育城市活力等。因此《通知》针对增与存、刚与弹的统筹提出了明确要求。面向存量更新街区，应强化自下而上的组织策划，与基层治理紧密结合，探索“清单式”“菜单式”工作模式，按照“规划加策划、策划转行动、行动推项目”的城市更新实施框架，集成政策工具，变一次性工作为长期动态跟踪推进；面向增量街区，则应坚持自上而下有效传导，强化成本核算、情景模拟和路径推演，有序匹配空间资源投放和实施安排，实现详细规划的“深编、精批、细管”，适应城市多元化的治理需求。而在规划编管过程中，则应全面落实“刚弹兼备、控导结合”的原则，在刚性管控的同时，也要加强弹性引导，适应经济社会发展的不确定性，通过弹性预留、建筑规模指标池、用地混合、指标转移、时间换空间等规划适应性工具实现刚弹相济。

05

《通知》面向实施和运行管理，强调规划编制管理的技术支撑，强调完善详细规划“多元融合、闭环管理”的支撑保障
转型发展时期，要同步转换规划发展思路，做好各类资源要素和详细规划内部各专业要素的协调，统筹规划编制、审批、实施、监督、评估等各环节，促进详细规划与专项规划的深度融合、一体输出，完善详细规划的闭环管理。《通知》从推进规划编制和实施管理的数字化转型角度，还提出要依托国土空间规划“一张图”系统，实施详细规划全流程的数字化管理，从更深层次理解，还要加强详细规划监督运行平台建设，借此对规划批后实施做好动态跟踪和预警监测，不断提高详细规划的动态适应能力，保障详细规划的全生命周期管理。
透过北京详细规划工作的具体情况看，《通知》关注和聚焦的上述几方面内容非常重要，体现了新时代新要求，而北京的工作，则在实践层面对详细规划编管体系的科学构建进行了探索，为详细规划深化改革的全面落地提供了可操作的实践案例。伴随着国家层面详细规划编管要求的进一步明确，下阶段北京将继续做好详细规划体系完善和组织实施工作，探索提升详细规划面向城市治理的技术支撑与服务保障能力，推动实现共商共建共治共享的新格局。
在走向质量变革、效率变革、动力变革的今天，在坚持以人民为中心的发展思想、落实生态文明建设的重大战略要求、面向优化营商环境的发展目标的新时代、新要求下，《通知》为推动详细规划由“方案”到“方法”、由“增量”到“变量”、由“管控”到“治理”的转型提出了指引，为提高城市规划建设和治理水平，为促进城乡内涵式、集约型、绿色化高质量发展明确了方向。


内容来源：自然资源部


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