导 读

为深入贯彻落实习近平生态文明思想，构建科学合理的城镇化推进格局、农业发展格局、生态安全格局，提升生态服务功能，市规划自然资源委把生态文明优先作为指导国土空间规划工作的核心理念，以生态安全格局为基底，探索提出了生态要素与生态空间规划的思路和方法，通过规划引领统筹推动山水林田湖草生命共同体的整体保护和发展。

 工作背景：

国土是生态文明建设的空间载体。自党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局以来，中央和自然资源部陆续出台了系列文件深化生态文明体制改革，逐步建立起系统的生态文明制度体系。十九届五中全会提出了“守住自然生态安全边界”，“生态文明建设实现新进步，国土空间开发保护格局得到优化”，“完善生态文明领域统筹协调机制”等新要求，这就需要在国土空间规划中进一步提高生态要素与生态空间规划的战略性和系统性，对标全国生态系统保护和修复相关规划要求，把治山、治水、治林、治田有机结合起来，全方位、全地域、全过程推进生态文明建设。

守住边界  摸家底

根据全国的生态功能区划，北京市位于“京津冀北部水源涵养重要区”和“太行山区水源涵养和土壤保持重要区”两个重要生态功能区。经统计，北京市生态空间面积约1.3万平方公里，占市域总面积的五分之四，从结构来看，以林地、农田和水空间为主，其中林地面积占全市生态空间面积的四分之三、农田将近五分之一、水域和其他生态空间将近7%。从区位来看，位于中心城区、新城范围外乡镇地区的生态空间共有1.2万平方公里，约占全市生态空间超过90%。

全市现状生态空间示意图

准确识变  找问题

近年来，北京市在全面加强生态保护的基础上，不断加大生态修复力度，生态环境治理的得到有效改善，自然生态系统总体稳定向好，服务功能逐步增强，生态安全屏障基本构筑。但在保障生态空间的系统性和完整性方面，仍存在习近平总书记所说的“种树的只管种树，治水的只管治水，护田的单纯护田”的“现象”。

空间上，交叉重叠，整体性和连续性不足

山水林田湖草生命共同体是由多种要素构成的有机整体，是具有复杂结构和多重功能的生态系统。但在实际的工作中，由于缺乏整体性和连续性，在空间上容易产生交叉重叠、碎片化的模式，存在大量的林地与农地、林地与河湖水系冲突等问题。

管理上，边界不清，统筹性和联动性不够

在自然资源管理模式上，横向上，按资源类型分别由规划自然资源、水利、农业、林业等部门分头管理，纵向上将管理权按市、区、街乡镇分级行使，横纵职责交错，往往各自为战，缺少整体统筹和规划，交叉管理、多头管理、重复建设等问题造成资源浪费，与实现“山水林田湖草生命共同体”的共生关系仍有较大差距。

规划上，要素分割，系统性协调性不强

长期以来，规划体系对城市外围“非建设”空间规划重视不足，导致非建设空间缺乏系统性规划的管控引导，各生态要素的规划管理又过于强调“条”的逻辑，在“块”上缺乏系统性统筹。单个生态要素的规划，尚未融入生态系统中应有的气候调节、水土保持、水源涵养、生物多样性保护的生态环境功能，对生态保护空间的认定、范围和精准性等方面，缺乏统一的实施细则。

科学应变  转思路

立足生态文明建设体系下的国土空间规划转型，围绕山水林田湖草生命共同体的整体保护、系统修复，以规划为引领，树立底线思维，科学应变、主动求变，开展全市生态要素与生态空间的规划统筹。

树立底线思维：从“反规划”到“正规划”

在国土空间规划整合之前，城市规划主要关注开发建设，为经济社会发展提供空间支撑；土地利用规划更多关注耕地和自然资源保护，同时为城镇开发提供土地资源。针对以开发建设为主的空间规划带来问题，有关学者提出了“反规划”的理念，即先做“不建设的规划”，划定禁止建设区，守住生态基础设施底线。按照构建全域全要素管控体系的要求，生态空间规划不仅要按“反规划”思路划出哪里不准建，更要通过空间管控和政策引导，统筹山水林田湖草，从重数量、守底线的生态保护走向促进生态空间格局优化和质量提升，编制生态要素和生态空间的“正规划”。

强化系统思维：从单一要素到综合生态安全格局

将“山水林田湖草”当作相生相息、复杂有机、内生关联的生态系统来看待，遵循生态系统的整体性、多样性、复杂性规律。在生态空间规划中选取水、地质、生物多样性、农田、林地、游憩资源、文化遗产等7类重要生态要素，结合经济、文化、产业、社会等因素对各类生态要素进行评价，得出各类生态要素的现状安全结构，并在单要素评价基础上进行叠加分析，最终形成全市高、中、低的现状综合生态安全格局。

全市现状综合生态安全格局示意图

坚持创新思维：“分区”+“分类”的引导与管控体系

在现状综合生态安全格局分析的基础上，进一步与新版北京城市总体规划确定的绿色空间结构相衔接，结合生态系统供给和服务统筹构建全市生态安全格局，划定山水林田草等不同生态要素的储备区、管控区、引导区，作为全市生态要素与重点生态功能区规划编制的逻辑基础。针对项目实施，建立生态空间管控的刚性传导与弹性引导机制，探索“分区”+“分类”的规划实施管控体系，制定“生态要素+功能准入”的管控措施，作为实施具体生态保护和修复项目的支撑。

主动求变  谋发展

生态空间是由山水林田湖草等自然要素组成的生命共同体，具有整体性、系统性和复杂性，各要素涉及多个行业主管部门，下一步，市规划自然资源委将进一步加强生态空间规划的统筹研究，摸清生态家底，加强部门协同，通过规划引领提升生态安全保障能力，实现生态文明建设取得新进步。

摸清资源底数，搭建全市“山水林田湖草”生态要素空间资源数据库。确定各类生态要素现状、空间用途、生态质量、权属和分布情况，强化土地、森林、草地、湿地、水域等各类生态要素调查分类标准的统一研究，统筹全市生态空间资源数据库，形成全类型、全覆盖、更新连续和衔接管理的数据库基础。

加强顶层设计，开展全市生态空间专项规划的研究工作。以总规确定的市域绿色空间体系为基础，在严守生态保护红线、永久基本农田保护红线、生态控制线等生态底线的基础上，深化全市生态空间规划研究，优化生态要素的空间布局，构建全市生态安全格局。

加强实施管控，搭建全市非建设项目规划统筹和实施管理工作平台。进一步完善“分区+分类”规划引导，细化“生态要素+功能准入”的管控措施，逐步完善农业、林业、水域、土地整治等生态项目的立项、规划、土地用途管制的工作流程，优化生态空间非建设项目引导管控实施机制，搭建非建设空间的引导管控实施平台。

本内容及图片均由乡村规划处提供

20210108g01美丽乡村

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