彭敏 | 后扶贫时代民族地区职业教育发展的战略转型与推进策略
【作者简介】彭敏，女，博士，四川师范大学教育科学学院讲师，主要研究方向为职业教育基本理论。
【文献来源】民族教育研究,2021,32(01):89-94.
改革开放特别是党的十八大以来，我国不断加大脱贫攻坚力度并取得了斐然成绩，走出了一条极具时代特征与中国特色的减贫发展之路，为人类的扶贫事业贡献了中国智慧。当前，现行标准下的贫困地区和贫困人口均已摘帽脱贫，然而，贫困并未终结。2020年之后以相对贫困、发展性贫困为特点的“后扶贫时代”已经到来，民族地区仍将是我国扶贫工作的重点地区。“后扶贫时代”贫困的转型很大程度上将引起其他领域的变革，尤其是作为民族地区扶贫见效最快、成效最明显的职业教育，必须直面“后扶贫时代”背景并主动探索转型发展之路。因此，结合民族地区职业教育发展转型的战略意义与现实需要，探讨其转型方向与推进策略，是“后扶贫时代”民族地区职业教育改革需要关注的重要问题。
一、后扶贫时代民族地区职业教育发展的战略意义和现实需要
扶贫减困是一个世界性难题，不论是发达国家还是发展中国家，都曾经或正在面临着贫困问题。近年来，世界各国都在探索消除贫困的有效办法，其中“扶贫先扶智”的认识受到越来越多国家的认可。要想从根本上改善国家的贫困状况，提升贫困人口基本素质是其关键所在。职业教育作为主要为个体直接进入劳动力市场作准备的教育类型，能够提高技能、促进就业、减少持续失业时间、消除贫困，在世界反贫困进程中发挥着重要作用。
（一）以职业教育为主阵地推进教育反贫困成为全球应对后扶贫时代的重要战略选择
进入21世纪，世界上许多国家都消除了绝对贫困，进入了以相对贫困为主要表现形式的“后扶贫时代”。相对贫困实际上反映的是整个社会收入分配的差距，为了改善就业及社会分配差距，联合国加大了发展职业教育的力度。
2015年9月，第70届联合国大会通过的《2030年可持续发展议程》确立了17个可持续发展目标和169个相关具体目标，明确提出“到2030年，大幅增加掌握就业、体面工作和创业所需相关技能，包括技术性和职业性技能的青年和成年人数量……确保残疾人、土著居民和处境不利儿童等弱势群体平等获得各级教育和职业培训。[1]同年11月，联合国教科文组织（United Nations Educational,Scientific and Cultural Organization,UNESCO）发布了《关于职业技术教育与培训（TVET）建议书》，倡导“应通过减少费用负担和消除其他障碍，提供有针对性的支持，使所有处境不利群体和弱势群体，包括边缘化的农村地区和偏远地区人口更容易获得职业技术教育与培训”。[2]2016年，UNESCO正式通过《职业技术教育与培训战略（2016-2021年）》，强调帮助年轻人和成年人培养就业、体面工作和创业所需的技能。次年，UNESCO举办了第四届国际职业技术教育与培训大会，再次强调了要为残障人士、边缘和农村人口、移民以及陷入冲突和灾难人群等所有弱势群体提供技能开发服务，进一步突出了职业教育在反贫困中重要作用。由此可见，以职业教育为主阵地，推进教育反贫困成为全球应对“后扶贫时代”的重要战略选择。
（二）大力发展民族地区职业教育是我国推进乡村振兴的核心抓手
乡村振兴是党的十九大作出的国家重大决策部署，也是全面建设社会主义现代化国家的重要历史任务。民族地区是乡村振兴的主战场，民族地区职业教育的生产性特征、“平民”属性、经济功能使其能够全面服务民族地区乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴。[3]2018年，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》等文件中明确提出要大力发展面向农村的职业教育，培育新型职业农民，满足乡村产业发展和振兴需要。2019年，国务院颁布的《国家职业教育改革实施方案》，指出职业教育要服务乡村振兴战略，为广大农村培养以新型职业农民为主体的农村实用人才。可以说，职业教育以及由此衍生的人力资本培养在乡村振兴中具有关键作用，已受到党和国家的高度重视。随着乡村振兴战略的持续推进，职业教育尤其是民族地区职业教育，在服务乡村振兴上无疑是一个极具实践价值的着力点，被赋予了新的时代使命。民族地区职业教育的发展，必将为乡村振兴注入强大的活力和提供源源不断的动力。因此，大力发展民族地区职业教育是我国推进乡村振兴的核心抓手。
（三）加快发展职业教育是“十四五”时期民族地区经济高质量发展的迫切需要
长期以来，民族地区由于受自然地理条件的限制和历史文化环境的制约，经济基础薄弱且发展缓慢，贫困问题是困扰民族地区社会发展的首要问题。为了尽快实现民族地区的脱贫致富，党和国家采取了一系列重要措施，把民族地区经济高质量发展提到了前所未有的战略高度。民族地区经济高质量发展的最终实现，显然离不开教育与科技的支撑。职业教育作为培养高素质劳动者与技术技能人才的“排头兵”，在民族地区经济建设和社会发展中具有无可替代的特殊作用。[4]这主要体现于民族地区职业教育不仅承担着剩余劳动力转移的学历教育，还承担着对本地企业职工及农民进行生产技能和岗位培训的非学历教育。通过优化民族地区从业人员结构，全面提升民族地区人力资源水平，培养一批有文化、懂技术、会经营、善管理的本土人才，为民族地区经济高质量发展提供坚实的人才和智力支撑。因此，大力发展职业教育成为“十四五”时期民族地区经济高质量发展的迫切需要。
二、后扶贫时代民族地区职业教育发展的战略转型
国家的战略性需求和民族地区经济社会发展的现实性需要，都为民族地区职业教育提供了前所未有的发展机遇，同时也对更高水平的职业教育提出了新的需求。因此，无论是服务“后扶贫时代”教育反贫困与乡村振兴的战略需求，还是体现“十四五”时期民族地区经济高质量发展的现实需要，民族地区职业教育必须实现发展战略转型，这种转型表征为“四个转向”。
（一）功能定位：从“服务区域经济发展”转向“服务人的能力提升”
我国脱贫攻坚战略的巨大成效聚焦于经济贫困方面，作为与区域经济发展联系最为紧密的职业教育，承担着提升贫困人口就业水平和职业技能的重任，为民族地区经济发展和脱贫致富做出了重要贡献，并为“后扶贫时代”民族地区经济社会发展奠定了坚实的基础。然而，不可否认的是，经济扶贫并没有从实质上、从长远方面改善民族地区的贫困问题。尤其是进入“后扶贫时代”，随着生存性贫困转型为发展性贫困，贫困的根源在于人的可持续发展能力不足。正如当代著名经济学家阿玛蒂亚·森（Amartyak Sen）提出的能力贫困理论，对贫困的关注不能只看到经济收入，更应关注人们为获得某些社会成就而需要的可行能力，诸如社会参与能力、收入创造能力、机会获取能力等。[5]那么，要有效根治民族地区贫困这一顽疾，必须从最根本处着手进行批判与反思，需要全方位提升贫困人口的生活水平和能力，实现“治标”与“治本”相结合。
因此，“后扶贫时代”民族地区职业教育必须超越“人力资本”“劳动机器”的视角和理念，[6]从人的发展角度出发，将焦点放至人的“能力提升”的基础性思考之中，为贫困人口“赋能”，使贫困人口通过劳动实现发展并让每一位劳动者有尊严地生活。当然，民族地区职业教育功能定位的转变必然带来整体性的变革，这种变革主要体现为重塑职业教育发展的价值观念、改变职业院校人才培养模式、优化职业院校教师培训方式等，为民族地区贫困人口的能力提升和可持续发展提供支持。
（二）体系构建：从“单一性学校教育”转向“复合型跨界教育”
民族地区职业教育是一种横跨“职业域”与“教育域”、关涉“普职成”等多领域要素、结构体系极为复杂的关系系统。[7]随着“后扶贫时代”的到来，面对多种类型的学生群体，面向个性化的教育需求，民族地区职业教育需要充分利用“跨界”融合优势，不断拓展其结构体系，实现由单一性学校教育向复合型跨界教育的时代转型。
具体来说，需要打破职业教育的固有体系，充分发挥“职业学校教育”与“职业培训”两驾马车的独特优势。一方面，在职业学校教育中，人才培养既要注重就业以适应民族地区经济社会的发展，又要关注与高一级别院校的衔接，还要加强与普通教育的融通。基于学习者的职业发展、个人兴趣、生活与家庭等方面需要，培养“就业有技术，升学有基础”的复合型人才。此外，对于已进入社会，但有进一步深造意愿的贫困人口，职业教育要搭建平台，建立相应的学习成果认定、积累和转换机制，构建终身学习学分银行，采取“旺工淡学”“送教下乡”“送教上门”等形式，保证学习者在职业学校教育和社会就业之间进出自由，充分体现“人人皆学”“时时能学”“处处可学”的价值理念。
另一方面，开展大规模、高质量的职业培训，尝试构建全方位、定制化、多样化的职业培训体系。不仅要设计普及型、推广型和高端型的职业培训课程包，诸如农场主培训、农业职业经理人培训、乡村工匠培训、非遗传承人培训等特色人才培训项目；[8]还要为不同类型、不同年龄层次、不同受教育水平的贫困人口提供有针对性、个性化的职业技能培训。[9]通过复合型跨界教育，坚持多元人才质量观念，为不同类型人群的学习提供更多适切性支持，从而有效推进民族地区职业教育与经济社会的共生共赢发展。
（三）发展动力：从“外源推动”转向“内生驱动”
“精准扶贫”是打赢决胜全面小康三大攻坚战的重要“战役”之一，民族地区作为这场“战役”的主阵地，职业教育作为打赢这场“战役”的重要手段，都已成为政府和学界高度关注的核心领域。民族地区职业教育扶贫在内涵上既有“扶民族地区职业教育之贫”之义，也有“依靠职业教育扶民族地区之贫”的价值主张，扶民族地区“职业教育之贫”是实现“依靠职业教育扶贫”的重要前提。
为了“扶民族地区职业教育之贫”，我国长期借助社会支持系统为民族地区职业教育发展提供强大“外推力”，特别是自精准扶贫提出以后，国家及地方政府是推进民族地区职业教育发展的主导力量，诸如加强对民族地区职业教育的资金、人力方面的支持，形成精准帮扶机制。诚然，民族地区职业教育发展离不开社会支持系统的外源保障与强力推动，并且这种外源式扶贫能够在较短时间内极大地推动民族地区职业教育的发展进程。但是，从根本上看，民族地区职业教育的可持续发展不是单向性的，亦无法仅仅依靠外力帮扶完成；与之相反，民族地区职业教育需要更新观念，注重内生式发展。
“内生发展”近年来受到广泛关注，强调培育民族地区职业教育的自身能力，并以此作为驱动职业教育持续发展的主要动力，从而激发民族地区职业教育的内在潜能。2015年《国务院关于加快发展民族教育的决定》中明确提出“激发民族地区内生潜力”，这为民族地区职业教育发展的动力选择提供了方向。发展动力的转换要求民族地区职业教育变“被动”为“主动”，将外部资源与民族地区本土资源有效对接，使外力内化，将“外推力”转化为“内生力”，依靠民族地区职业教育自身发展能力来切实提高其发展水平，最终实现民族地区职业教育从“要我发展”向“我要发展”，再到“我能发展”的根本性转变。
（四）办学模式：从“同质化”转向“特色化”
相对于其他教育类型，职业教育具有较强的区域性特征，不仅表现于区域经济社会发展影响和制约着职业教育的发展，职业教育带有明显的区域性烙印；还表现于职业教育是一种面向区域的教育类型，为区域经济社会发展服务是职业教育的内在使命。职业教育的“区域性”特征使民族地区职业院校的办学模式理应具有本土民族特色。事实上，受各种思想的影响，民族地区职业院校在办学模式上往往照搬、照抄或者简单模仿发达地区职业院校的办学模式，从而忽视民族地区的特色性。例如，民族地区职业院校在办学过程中不顾自身发展实际，盲目开设一些贴有现代化标签的专业，从而使民族地区与其他地区的职业教育在专业设置方面严重趋同。
进入“后扶贫时代”，为了充分实现民族地区“依靠职业教育扶贫”以及保持职业教育旺盛的生命力，要在发挥优势、突出办学特色上下功夫，克服传统的办学定式和路径依赖，赋予民族地区职业教育民族性的时代内涵，使职业院校办学模式向“特色化”转变，打造具有民族特色的职业教育风貌。[10]因此，站在新的历史起点，民族地区职业院校要扎根民族地区、对照民族地区经济社会发展需求、依托民族优秀传统文化，[11]在办学思想、专业建设、课程教学、教育评价等方面充分体现民族特性，独树一帜打好特色牌，从而提升民族地区职业教育水准、社会适应力和服务能力。
三、后扶贫时代民族地区职业教育转型发展的推进策略
转型发展是职业教育发展理念与发展方式的深刻变革，是“后扶贫时代”民族地区职业教育改革的必然选择。在分析民族地区职业教育转型发展方向的基础上，可考虑从政府、职业院校、社会力量三个层面来探索相应推进策略。具体来说，政府要优化完善政策供给以明确转型发展之路；职业院校要深度融入民族地区社会治理体系以夯实转型发展之基；民族地区社会力量要积极参与职业教育以细化转型发展之策。
（一）优化完善政策供给，明确转型发展之路
民族地区职业教育转型发展的有序推进，需要优化完善可以支持、引领与规范民族地区职业教育转型发展的政策供给。政策是一种为某项目标、价值与实践而设计的计划。制定和实施政策，首先需要对拟解决的问题进行精准识别，然后在此基础上构建具有价值合理性和技术可行性的政策方案，继而执行合法化的政策文本，最终达到政策预期目标。[12]
从政策过程的视角看，采用系统思维和分类指导思路，保证政策供给的整体性和差异性，明确民族地区职业教育转型发展之路。一方面，采用系统思维保证政策供给的整体性，即从整体上认识我国“后扶贫时代”民族地区职业教育发展的环境和现状，分析和把握民族地区职业教育转型发展中呈现的各种现实矛盾和利益冲突，从根本上解决民族地区职业教育转型发展过程中的问题。另一方面，采用分类指导思路保证政策供给的差异性，即根据我国民族地区社会经济发展不平衡的现状，因地制宜、分类治理，在全国民族地区职业教育“一盘棋”的整体格局下，需要面向不同民族地区进行广泛调研，从各个民族地区职业教育发展的实际出发，分析“后扶贫时代”不同民族地区职业教育发展的现状及面临的问题、短板等，并针对不同民族地区具体问题制定不同的政策制度及其工具集合，使其与当地政治、经济、文化、教育等因素相协调，促进民族地区职业教育转型发展与当地社会经济高质量发展的良性互动。
（二）深度融入社会治理，夯实转型发展之基
随着新时代民族地区“治理有效”基本目标的提出，民族地区社会现代化不仅要全力促进当地经济、产业的发展，更应注重人口素质与能力的全面提升，实现民族地区社会治理体系创新和善治目标，这也是“后扶贫时代”民族地区职业教育转型发展的重要基础。民族地区职业教育转型发展是一个系统工程，不能简单地理解为职业院校系统内部的问题，而应使职业院校深度融入民族地区社会治理体系，既要使职业教育回应民族地区社会现代化的发展需求，又要不断改善职业教育转型发展的社会生态，最终形成职业教育转型发展与社会治理有效互相促进的格局，以夯实民族地区职业教育转型发展之基。
一方面，民族地区职业院校要不断提高社会治理能力。职业院校要立足民族地区，通过特色办学，面向当地社会招收拥有强烈学习意愿和学习能力并希望依靠技术改变生活境遇的贫困人群，可采取现场指导与集中学习相结合、教师辅导与自主学习相结合、课堂教学和网络学习相结合的方式，以一系列贴近贫困人群需求、吸引贫困人群参与的教育教学活动突出其与贫困人群利益的相关性，在对贫困人群日常生产、生活产生积极影响的同时，加强职业教育的民族文化融入性，提升其社会治理能力。
另一方面，民族地区职业院校要建立稳定的身份认同，通过逐步形成一整套价值指向明确、内容清晰、逻辑严密的职业教育发展宣传话语体系，尤其广泛宣传职业教育与贫困人群实际经济利益和现实价值的直接联系，将贫困人群从职业教育中获得的短期收益与长期发展统一起来，获得贫困人群的高度认可，从而为民族地区职业教育转型发展营造良好的社会生态。
（三）积极参与职业教育，细化转型发展之策
民族地区职业教育涵盖“校地企”“产学研”“普职成”等各种领域，涉及行业、企业、普通学校、家庭等社会力量，这些社会力量能否积极参与职业教育并细化职业教育转型发展之策，是“后扶贫时代”民族地区职业教育改革的重中之重。
一方面，通常而言，行业企业参与职业教育的主要活动聚焦于人才培养这个维度。因此，行业企业首先要明确参与民族地区职业教育人才培养的价值取向，并不仅仅局限于帮助职业院校培养出能为行业企业创造实际价值的劳动力，而要从人的“能力提升”角度出发，指向人的可持续发展与终身学习能力，根据行业企业自身用人需求以及人的发展领域，通过与职业院校积极对话、共建共享协同育人机制，为民族地区职业教育转型发展提供具体策略。
另一方面，普通学校与家庭是民族地区职业教育的参与者，对民族地区职业教育转型发展也起着重要作用。普职融通作为新时代教育发展的重要方向，在消除普职二元结构、增强学生综合素养、构建学生成长的“立交桥”中具有独特的作用与价值。普通学校要秉持职教与普教等值、等价的观念，以“资源共享、课程共建、教师互动、学分互认、学籍互转”为重点，建立与职业教育融合衔接、相互沟通的人才培养机制与策略。家庭是民族地区职业教育的直接参与者与受益者，是民族地区乡村振兴的主力军和攻坚力量。在职业意识与生涯规划等方面，家庭要引导学生的职业选择与职业发展，帮助学生树立正确的职业观与成才观，注重人的可持续发展与终身学习能力，为“后扶贫时代”民族地区职业教育转型发展提供行动支持。
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