《财政研究》刘斯佳：国家治理的“具象化”逻辑
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题目
国家治理的“具象化”逻辑
——基于地方债治理视角
作者
刘斯佳，中国人民大学财政金融学院博士研究生
期刊
《财政研究》2022年第2期(总第468期)
本文字数约为1300字，预计阅读时长3分钟
内容简介
本文以地方债监管为例，从治理主体、治理客体、治理目标、治理方式等维度阐释央地关系之于国家治理的内在逻辑关联，有利于在更加具象化的时空境遇中感知央地互动和国家治理的动态过程，从而揭示出国家治理绝不是抽象化的存在、准确把握国家治理的动态过程及其内在逻辑须借助于更加具象化的事例两个内涵，进一步为完善国家治理提供契机、路向与遵循方式。
2008年国际金融危机之后，地方政府在财政入不敷出的现实格局下，依然制定了大量的融资方案来推动经济增长，其偿债能力和财政可持续性面临严重挑战，债务风险可能引致的潜在系统性金融风险亦引起中央政府的关注重视。地方债扩张与风险管控的过程中，清晰地展现了央地博弈下地方政府的行为逻辑。从发展过程来看，对应不同的地方债扩张阶段，地方政府基于不同目标约束分别采取了“标尺竞争”“隐性共谋”和“分锅自保”等策略性行为选择。从地方债治理的动态过程来看，地方债治理大致分为被动治理和主动治理两个阶段。首先，从鼓励融资平台扩张到剥离融资平台融资功能，从限制影子银行到严格监管地方政府设立不同投资基金等渠道变相违法违规举债，清晰地展现了地方政府债务扩张与中央政府被动政策监管的无奈。其次，2017年以来的地方债监管主要由党中央牵头主导，先后制定了具有强大“政治势能”的地方债监管文件，其背后所蕴含的中央政府治理地方债问题的态度和决心与以往有本质区别，从而推动2017年后的地方债治理由“被动治理”向“主动治理”转轨，地方债监管力度大大增强。
从地方债扩张与治理过程看，赋予地方政府合法发债权，对地方政府有效提供公共服务和形成权责明晰的政府职能格局具有一定的积极影响，但地方债扩张过程中的一些负面问题揭示了国家治理主体、治理模式、治理目标方面存在的困境，归根结底凸显了“上下分治”体制下央地关系与国家治理面临的严峻考验。但与此同时，也为进一步从治理模式转换、治理向度调整、治理对象扩展、治理工具扩充等方面理顺央地关系、更好释放国家治理效能提供了现实契机。具体而言可从以下四方面深化落实：一是实现治理模式从自上而下刚性治理向央地互动治理转变；二是治理向度同时兼顾向上负责与向下负责；三是实现治理对象从地方政府到地方官员的扩展；四是治理工具强调强制、指导与协同的灵活运用。
地方债监管过程及其所嵌含的地方政府行为逻辑表明央地关系之于国家治理的重要性。国家治理体系和治理能力现代化目标的实现，需要不断完善、调适央地关系，以更好地释放国家治理效能。只有形成中央和地方的合力，保证中央和地方二者共同的积极性，才能不断解决国家治理现代化进程中的各种问题，更好地回应人民期盼。
（本文内容由作者提供，仅代表作者个人观点）
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