其他
《财政研究》韩凤芹 | 生产性社会投资:理论分析与现实选择
生产性社会投资:理论分析与现实选择
韩凤芹
内容提要
持续健康发展的内在动力来源于经济与社会的双轮驱动。应对国际发展环境的不确定性冲击，我国需要改变传统的经济思维，重新审视社会政策的属性与功能。本文分析了社会政策的属性特征、演变及其实践，提出生产性社会投资是破解我国经济与社会发展内在矛盾的有效方式，是高质量发展的基础和重要内容。理论层面，本文定义了生产性社会投资的内涵，归纳和提炼了生产性社会投资的功能特征，即预防性与储备性、提升人力资本、促进机会均等、作用的间接性与长期性四大特征。根据我国经济社会发展所处的阶段及特征，提出了扩大生产性社会投资的思路。关键词：社会政策 社会投资 生产性 社会化改革
论文框架概览
我国生产性社会投资的思路经济发展步入新常态，人口老龄化问题、教育、医疗卫生等社会问题日益凸显，通过科学的社会政策解决社会问题已提上政府议程。为使社会政策适应社会发展建设的需要，实现社会政策的延续性和兜底性，以达到提高居民社会保护水平的目标，应逐步实现社会模式的现代化。从生产性社会投资短缺引发的社会问题和经济问题入手，从现阶段在教育、医疗卫生、社会保障等方面呈现出的问题来反思过往的经济政策和财政资源分配决策，可为推动供给侧结构性改革提供新的视角与切入点。 （一）社会投资与经济投资不是对立的关系而是有机的统一体 在传统的单一经济增长思维支配下，政府习惯于把社会投资置于降低经济负担或社会成本的对立面，在可持续发展理念中，这二者不是对立的关系而应是有机的统一体。当前我国经济与社会均面临前所未有的挑战，这使得我们需要重新反思过去一贯的单纯以经济思维解决经济社会问题所带来的局限性。在这样的背景下，可以尝试将社会政策思维纳入经济发展框架中，从教育、文化、体育、医疗卫生、住房及养老等多个领域出发，结合公共服务不同领域的特点与民众的具体需求，合理优化投入结构与发展方式，以实现生产性社会投资增强经济风险防范、促进人力资本积累和机会均等目标。形成社会政策的生产性投资与经济发展、社会进步的良性互动，缓解社会压力与矛盾，减少不必要的资源成本，提高运行效率，实现经济与社会的双赢。 应重塑公共资金投向新理念，避免用传统生产性投资的思维方式来管理生产性社会投资领域。传统生产性投资注重的是经济的短期效应和直接效益，而忽略了与之相联系的教育、医疗卫生、社会保障等社会支出的长期效应和间接效益；注重经济发展的总量，而忽视经济发展的质量问题；注重片面加大硬件建设，忽视以人为本的社会投资理念；强调单纯依靠政府投入，忽视市场与社会的力量。经济与社会的不协调发展，致使社会矛盾日益凸显，成为制约我国经济进一步发展的瓶颈。从生产性社会投资的内涵可知，与教育、医疗卫生、社会保障等相关的社会支出并不是经济的负担，相反是经济持续健康运转的有力保障。而且，现实中，生产性社会投资长期不足，放大了社会的公共风险，反而拖累了经济发展，影响了全面建设小康社会的进程。 （二）将经济思维与社会思维有机结合，重视社会投资的作用 片面的经济思维是以经济增长为导向，追求经济利益，强调经济刺激机制，忽视社会利益及社会服务功能，忽视软实力，见物不见人，忽视社会自调节作用。创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念以及以人为本的发展观要求我们更加注重经济与社会的协同发展。经济与社会本是一个经济体的两翼，二者相辅相成，缺一不可。但过去我国经济发展的实践一定程度上存在将经济与社会加以区别对待的情况，经济发展的巨轮滚滚向前，而社会事业的诸多方面相对滞后，出现了同一个身体上的两条腿一强一弱的尴尬现象。社会事业发展的滞后一方面成为制约经济发展的瓶颈，另一方面使我国面对外部经济环境的变化以及自身经济波动时抵御不确定风险的能力下降，无法实现内生稳定的经济增长机制。 在20世纪90年代以来，福利国家掀起了以社会投资理念为核心的改革热潮，各国更加注重社会成员自身能力的开发、积累与激活，促进机会的平等，实现了社会政策与经济增长协调发展（梁誉和冯敏良，2015）。其中加拿大从削减福利开支，投资于人民、儿童，多元参与方面进行了社会政策改革，以此实现了社会经济的快速发展。从各国的实践来看，将经济思维与社会思维有机结合，重视社会投资的作用，已成为一种趋势。即通过扩大社会投资以增加全社会的人力和社会资本，增强人们面向未来的技能，贮备具有预防或者对抗风险的能力。 （三）生产性社会投资应通过加快社会化改革来实现 供给侧结构性改革、创新驱动发展战略是当前的施政重点，也是培育经济新动能的重要体现。客观地说，这些战略实施中涉及的重点任务具有社会投资生产性的理念。如，“三去一降一补”中的补短板，社会事业的短板是重要内容。但是，如何加大投资是更为重要的问题。即使社会各界普遍认可生产性社会投资的理念，决策层也认识到生产性社会投资的重要性，并加以推进，如果仍以传统的管理方式加以推进，效果也会大打折扣。归根结底，生产性社会投资应以改革的方式来实现，这样更有效率。 现阶段的生产性社会投资应以社会化改革为引领（刘尚希，2016）。所谓社会化改革是新时期全面深化改革的总目标的要求，其目标就是要实现国家治理的现代化，主要路径是加强社会基础制度建设、重塑社会微观主体。当前我国社会领域的问题不是政府投入不足，而是政府投入效率低下，这普遍存在于教育、科技、医疗卫生、社会保障等领域。这与社会投资的属性无关，而是与行政管理体制相关，一定程度上是因为我国社会事业领域社会化改革相对滞后所造成的。从传统的政府管理方式看，一提社会事业，就是加大政府自身的投入，这既忽略了社会力量的积极性，也忽略了社会主体的意愿。如，当前我国教育投入的责任不断向财政集中，社会力量的积极性在持续降低。再如，在公立学校、公立医院管理方面，存在大量的重物不重人现象，一说政府投入，就是基础项目，忽视了社会主体提供的公共服务职能。从管理方式的角度看，学校、科研院所等都是事业单位，其本身具有很强的行政性管理特征，服务标准难衡量，效率低下。上述种种问题，都证明了生产性社会投资都需要通过加大社会化改革来实现。即强调各社会微观主体的权责，调动其积极性，释放社会自治主体的活力。通过统筹社会机制与市场机制，用社会化改革引领生产性社会投资，真正实现经济、社会两条腿走路。 （四）社会投资应以经济可持续为前提，避免泛福利化倾向 西方传统高福利政策在提高居民生活质量和社会物质文化水平上起到了重要作用，但同时这种高福利制度也带来了政府财政赤字加大，贫富差距扩大等社会问题。经济全球化背景下，特别是2008年全球金融危机以来，西方国家普遍建立起来的传统福利政策的可持续性受到前所未有的现实挑战。为此，欧盟于2013年重启了社会投资政策，并出台了“社会投资一揽子计划”( Social Investment Package for Growth and Cohesion)，以投资儿童、青年、健康，进行就业激励，确保预算充足和可持续性，同时出台了社会基金计划以支持社会投资。旨在以最好的能力积极地参加社会和经济建设发展，创造一个更智能、可持续和包容性增长的欧洲（European Commission，2013）。从欧盟的实践来看，过高的社会福利不但不利于经济增长，反而成为社会的负担。 持续健康发展的内在动力来源于经济与社会的双轮驱动。社会投资能为经济营造良好的发展环境，但同时应注意到社会投资力度应以经济可持续发展为前提，应与经济发展的阶段相适应。社会投资力度超过经济发展阶段的承受能力易导致财政系统性风险，进而降低经济效率。政府应该遵循有所为、有所不为的治理准则，不能超越发展阶段搞福利“大跃进”，为全体居民提供与经济发展阶段不相适应的高福利政策。应通过理顺国家与社会之间的关系，加强制度的顶层设计，构建有效的社会共同责任分担机制，使公民具有责任意识，有重点地循序渐进推进社会投资领域的发展，最大限度地发挥有限资源的作用，避免泛福利化倾向。此外，通过科学预测经济社会的发展形势，制定适应经济发展阶段的社会投资政策，在追求社会公平的同时，注重提高经济效益。 （五）根据经济发展的阶段性特征，社会投资应有所侧重 生产性社会投资不能泛化。既要考虑到发展阶段、政府财政的可承受力，还要考虑一国政府的治理能力和水平。新时期，加大生产性社会投资要改变见物不见人的传统思维，明确“为了人和依靠人”的投资理念。投资的重点应侧重于改善生活质量的公共服务和提升人力资本软实力方面，而不是基础设施和相应的硬件建设。针对我国发展现实和阶段特征，生产性社会投资不能笼而统之而应有所特指。从需要补短板的角度，应做如下的结构性改革与优化：（1）从教育类型的角度，应补职业教育与学前教育的短板；从教育支出的效率角度，应更加明晰教育发展的社会目标，强调从长期培养人的能力，而不是文凭化、学历化。（2）从医疗卫生的角度，应更加强调社会化属性，注重预防性支出，加强公共卫生安全建设。（3）从科技创新的角度，要增强竞争力，要将发展初期靠技术引进的模仿创新投资，转向加大基础研究投入的原始创新投资。根据经济发展各阶段表现出来问题的轻重缓急，有侧重地进行社会投资，将有限的财政资源发挥出最优的效益。
作者简介：
韩凤芹，中国财政科学研究院研究员
（本文内容由作者提供，仅代表作者个人观点）
全文刊发《财政研究》2019年第11期
-----
策划：邢 丽
采编：于婧华 周广帅（实习）
点击“阅读原文”投稿