《财政研究》楼继伟：努力推动新时代财政理论创新（全文）
编者按：2019年10月10日-11日，中国财政学会2019年年会暨第22次全国财政理论研讨会在北京国家会计学院召开，财政部党组书记、部长刘昆，中国财政学会会长楼继伟出席会议并讲话。中国财政科学研究院院长、中国财政学会副会长兼秘书长刘尚希主持会议。来自中央有关部门、科研机构、地方财政系统、高等院校、相关企业的代表及主流媒体近400人出席会议。我们将陆续推送主要领导讲话及相关会议综述，以飨读者。
努力推动新时代财政理论创新
楼继伟
当前全国上下都在以各种形式热烈庆祝中华人民共和国成立 70 周年。财政是国家治理的基础和重要支柱，财税体制与经济、政治、社会、文化各方面联系紧密，财税改革对中央与地方、政府与市场和经济与社会等诸多基本关系的变革影响深刻。新中国成立 70 年成就辉煌，财政居功至伟。认真研究 70 年财税发展和改革的目标和逻辑，可使我们更加深刻理解党的初心和使命，更加全面认识财政。同时，也有助于我们围绕党中央提出的建立现代财政制度这一财税改革目标开展理论研究，增强担当意识，为财税改革建言献策，推动实现国家治理体系和治理能力现代化。今天我主要讲以下三个问题：
“为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴”，是我们党的初心和使命，也是新中国 70 年财税发展和改革的奋斗目标。在从站起来、富起来到强起来的伟大历程之中，财税承担了独特而重要的历史使命。新中国 70 年财税发展和改革可以划分为前三十年和后四十年两个阶段。前三十年，我国发展的总体特征与主题是在计划体制下推动工业化建设，实现国富民强。财税围绕这一特征与主题，以支持工业化和国家发展为目标，进行了一系列制度设计，为社会主义建设及工业化的推进做出了重要贡献。后四十年，进入改革开放时代，改革的总体特征是整体推进与重点突破相结合，整体性改革逻辑和总体进程决定了财税改革的路径。财税改革不仅是整体推进中的重要一环，而且成为改革的突破口，并为改革的整体性推进提供支撑和保障。
（一）从工业化建设和计划体制中认识前 30 年财税发展的逻辑
自 1949 年新中国成立到改革开放之前的三十年，我国从一个积贫积弱的国家，实现了中华民族站起来的历史性跨越。在这一历史时期，财税发展总体上适应了从建国到转向计划经济和结构调整的客观要求，为工业体系建设、社会主义制度建立提供了强大支撑。当然，由于计划经济很难达到生产可能性边界，多次发生过冷过热现象，财政又深受政治运动影响，因而财政体制变动频繁，一直在谨慎适应形势变化，尽力保持财政收支平衡。
首先，集中财力办大事，重点保障工业化建设所需资金。“一五”计划初步确立了重工业优先发展方针，开启了社会主义工业化征程。实现工业化是一项极其艰巨复杂的任务，筹集资金是前提和基本保障。新中国成立初期资金匮乏，如何为工业化积累建设资金，成为财政的一项重要而艰巨的工作。当时我国采取计划配置资源的方式，走出了独特的积累工业化建设资金之路。除了以工农业产品价格“剪刀差”形式积累工业化资金外，还集中财力保重点向重工业投资。实践证明，这些做法完全正确，完成了“一五”计划提出的工业建设任务。
其次，在计划体制运行中力求实现综合平衡，稳定和促进国民经济发展。新中国成立以后，先后进行了土改、合作化、工商业改造、统一定价、物资购销全统、外贸统管、信贷统管等工作。“大跃进”开始之后，国民经济受到严重冲击。为此，实行国民经济调整，落实“调整、巩固、充实、提高”八字方针，调整改善各方面比例关系。在反思和调整中，我国创建了综合平衡理论。综合平衡就是按比例，其中财政平衡是最基本的。陈云同志提出：“没有全局、整体的平衡，就不是有计划的经济。”搞经济不讲综合平衡，就寸步难移。实践证明，做好综合平衡工作，国民经济就会健康运转。相反，如果综合平衡工作没有做好，就会出现国民经济重大比例失调。
其三，财政体制在收权与放权中不断调整，始终未走出“一放就乱、一收就死”的循环。早在 1950年 3 月，统一全国财经工作完成以后，我国就开始实行统收统支的高度集中的财政管理体制。1956 年，毛泽东同志在中央政治局扩大会议上作了《论十大关系》讲话，开始纠正苏式计划经济，探索符合中国国情的社会主义建设道路，改变过分集中的财政体制。由于我国与苏联的资源、人口等条件和基础不同，苏式计划经济并不适合我国。1957 年下放财政权力，把物资调配权、生产计划权和财政的省级收入、支出的权力适当下放，但是一放就乱。1961 年实行比较集中的财政管理体制。1966 年之后，财税体制受到政治干扰，毛泽东同志对中央和地方关系的论述被简单化、政治化处理，出现了集权和放权的反复探索。初期大规模向地方放权，出现问题又向上收，接着又放，收放界限不清，造成“一放就乱、一收就死”的困局。与这种经济的集权与放权相适应，财政体制也在收权与放权中频繁变动，并且不得不采取临时性措施来维持财政运转。可以说，“文革”时期是我国财政体制变动最为频繁的时期。
其四，税收功能被严重限制，税制逐步走向极端简化。从新中国成立之初的国民经济恢复，到社会主义“三大改造”，再到建立计划体制、推动社会主义工业化，税收制度经历了从“公私一律平等纳税”到税制的极端简化的变化。1952 年修正税制，我国税收制度发生了重大调整。1956 年，我国完成了“三大改造”，社会生产关系发生了重大转变，以原来的多种经济成分并存为基础建立起来的税收制度与经济基础的变化不相适应。同时，对税收在社会主义经济中作用的认识开始发生转变，由于 97% 的经济成分是公有制，如果全部的生产销售、进出口用计划，有什么必要调节收入再分配呢？计划吃大锅饭，有什么必要针对不同的生产要素和经济行为设计不同的税收呢？于是“税收无用论”等观点开始泛起，我国税制逐渐走向极端简化。到 1973 年，国营企业只征工商税，集体企业只征工商税和工商所得税。税制极简化使税收功能彻底弱化。
（二）从整体改革中认识改革开放以来 40 年的财税改革
四十年的改革是全面改革，涉及经济、政治、社会、文化、对外关系，以及国家、企业、个人关系各个方面，具有整体推进与重点突破相结合的总体特征。整体性改革逻辑和总体进程又决定了财税改革路径和特征，把握这一点才能更好理解财税改革的进展脉络。
改革由问题倒逼而生，又在不断解决问题中而深化。我国长期以来实行的高度集中的计划经济模式，虽然曾一度为早期的经济恢复和建设做出巨大贡献，但随着时间的推进其弊端日渐明显，逐步发展到了非改不可地步。1978 年党的十一届三中全会拉开了我国改革开放的帷幕。为了保证改革的顺利进行，我国采取了整体推进与重点突破相结合的改革路径。为什么采取这一路径呢？因为我们在试错，并没有明确改革的目标。十一届三中全会就是把阶级斗争为纲转向经济建设为中心，党的工作重点转移然后提出了改革开放。小平同志总结了“一个中心，两个基本点”，然后目标是计划经济为主、市场调节为辅，然后到有计划的商品经济，最后一直到了社会主义市场经济。所以，目标是一个逐步明确的过程，改革进程的每一步，都可以说是根据合适的条件，在重点领域关键环节重点突破的过程。
改革的总体进程决定了财税改革选择局部改进突破、适应性过渡并在目标明确时抓住机会实施整体配套改革的路径。作为经济、社会和政治体制改革的交汇点，财税改革触及问题多，几乎涉及到各个方面利益关系的调整。经济、政治、社会、文化、生态等在内的整体性改革，无一不涉及财税。财税改革不仅率先突破，为经济体制改革“杀出一条血路”，而且局部突破也是以财税联动为条件，形成价格、国有企业、金融等各领域改革协调配合进而推动整体性改革格局。在总体改革深化和财税基础作用逐步完善基础上，财税改革重点相应分步转移。按照改革目标和重大历史节点，财税改革在整体性改革中的地位和作用主要体现在以下几个方面：
1. 财税改革成为经济体制改革的突破口
1979 年 4 月，中央工作会议提出，计划经济集中过多，统得过死，“必须坚决加以改变”。改革从何处着手？邓小平同志指出：“中央没有钱，可以给政策。你们自己去搞，杀出一条血路来。”这条血路，起点正是财税改革。
财政体制改革先行一步，从打破财政“统收统支”入手，通过放权让利，调动地方政府、企业和个人的积极性，起到了将外在压力变为内生动力，最终实现效率提升和经济快速发展。1978 年 11 月 25 日，部分企业实行企业基金制，迈出了对企业放权让利改革的第一步。1979 年，推行利润留成，扩大了企业生产的决策权和自主权，调动了企业增产增收和节支的积极性。一直是想动价格，但是一直没有决心，怎么办呢？为进一步调动企业积极性，在对价格不作大的调整的情况下，实行两步“利改税”。通过税收把国家与企业的分配关系固定下来，并通过税收，特别是产品税校正价格的扭曲，这样使得企业向独立经营、自负盈亏的方向大大迈进一步，有利于打破企业吃国家“大锅饭”的局面。
从 1980 年起实行“分灶吃饭”的财政管理体制，其目的就是调动地方政府积极性。1987 年开始推行各行业各领域大包干，财政、信贷、外汇、投资全面实行大包干。但是，企业承包加财政包干，把复杂的税制简化为“包税”“包收入”，扭曲了当初税收制度设计的初衷。财政包干体制下“肥水不外流”，造成预算外泛滥，“两个比重”下滑。到 1993 年的时候，预算外资金和预算内之比是 1.1：1，预算外比预算内大，当然当时的预算外和现在的预算外不是一个概念，它包括了企业的一部分资金。承包制及各种包干都是顺周期的机制，对 1988 年的通货膨胀发生产生了较大的促进作用。
2. 财税改革成为经济体制整体性改革的中心环节
1993 年11月，十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出价格、税收、财政、金融、外贸、投资、企业等多领域的整体性改革任务，我国进入迈向社会主义市场经济的新阶段，税制改革和分税制财政体制改革成为经济体制整体性改革的中心环节，实现了重点突破。
分税制改革涉及政府职能的调整以及国家（政府）与企业、中央与地方两大基本经济关系，关联整体性改革的方方面面，因而成为整体性改革的中心环节。正如朱镕基同志曾指出：“这一次实行的分税制改革，或者叫以分税制为中心的财税体制改革，是这次财税、金融、投资、外贸、企业五大改革的中心环节。为什么呢？因为这五大改革真正触及地方利益的就是财税体制改革。……这个改革触及地方的切身利益，但是要是不搞这个改革，就像一台发动机没有动力，经济就没法搞下去。所以去年以来，特别是近两个月以来，我花的时间最多、下的功夫最大的就是财税体制改革。”
1994 年改革税制坚持“统一税制，公平税负”的原则，为市场公平竞争创造税制条件，同时为宏观经济调控提供间接的经济手段。这次税制改革统一内资企业所得税，以增值税替代产品税，并在此基础上开征消费税，建立以增值税为核心辅之以消费税和营业税的新的流转税制，其主旨在于在搭建统一流转税制基础上，对部分产品和行业进行调节，实现总体上税负公平和有重点地调节的有机结合，为市场微观主体的生产经营搭建制度环境。
分税制最大的特征就是“分税”定收入。这次税改没有条件建立如房地产税等标准的地方税种，这是实事求是的选择。在税制改革基础上，按照税种性质把税收划分为中央财政收入和地方财政收入，结束了政府间按企业隶属关系划分收入的历史，包干制下出现的地方保护主义、经济封锁、市场分割等现象受到明显遏制和纠正，全国性的统一市场逐步形成，打破了“一放就乱、一乱就收、一收就死”的体制怪圈。
为保证改革顺利推进，这次分税制改革做了许多富有智慧的安排，既保证了社会主义市场经济发展的需要，也减少了改革阻力，对当时的宏观经济健康运行和社会发展也起到了积极促进作用。例如，在考虑改革方案时，我们曾对生产型增值税的负面效应进行了深入分析，但考虑到当时的征管模式和征管水平，基于防通胀、增强宏观调控能力、保证财政收入等诸多因素，放弃了消费型增值税方案，采取了生产型增值税。再如，当时就想解决预算外资金问题，但考虑到如果一并解决预算外资金问题，就要同时处理中央与地方、国家与企业、财政与各部门的关系，短时间同时破解多重矛盾反而可能会影响分税制改革的推进，于是决定抓住主要矛盾，集中解决基础性和主干性问题，避免“四处出击”，暂时放弃了预算外资金管理等局部和细节问题。在确定以 1993 年的收入作为税收返还基数，也是一项富有智慧的安排。为什么以 1993 的收入作为税收返还基数，而不以三年的平均数为基数？通常认为，以 1993 的收入作为税收返还基数，很容易产生地方政府人为抬高基数、弄虚作假的现象。因此，当时很多人对这一做法不太理解。朱镕基总理坚持以 1993 年为基数年。现在回头看，这样做确有高明之处。这不仅减小了改革的地方阻力，保证改革顺利进行，而且调动了地方增加财政收入的积极性，尤其是把地方政府藏于预算外的财政资金“引入”基数，加快了预算外资金回归预算内的进程。此外，这一措施，产生了经济紧缩效应。当时我国正面临投资过热和通货膨胀，这一做法客观上适应了抑制通货膨胀的需要。
同时，建立转移支付制度，调节地区财力差距。建立转移支付制度是分税制改革的重要内容。1995年采用相对规范的办法，对部分地区实施了有限的转移支付，从而向调节地区差异、实现地区之间“财政均等化”目标迈出了重要一步。此后，又对转移支付制度不断改进，减少了财政资源分配的随意性，使之逐步走向规范、公平、有效和透明。
总之，分税制改革肩负着历史重任，但难以“毕其功于一役”，不可能一次性解决我国财税体制中存在的全部问题。现在来看，这一改革在历史约束条件下做出了最大努力，已是基于当初形势下的最优选择。我们必须回到当时的历史场景和现实条件中，科学看待和评价一些制度安排。对于 1994 年税制和分税制改革取得的成功，怎么评价都不过分。
3. 公共财政推动整体性改革全面展开
在我国确立社会主义市场经济改革目标之后，一些关键领域的市场化改革开始提速。1998 年之后，我国财税改革的重点开始从收入领域转向支出领域，从建设财政开始转向公共财政，旨在解决“缺位”和“越位”问题，推动整体性改革全面展开。
为增强预算管理的规范性和透明度，同时作为中纪委反腐倡廉的治本措施，我国开始推行部门预算、国库集中收付、政府采购、非税收入“收支两条线”等一系列改革。2008 年“两法合并”统一了内外资企业所得税，推动建立公平的市场竞争环境，完成了 1994 年改革未竟事项。在推动社会发展与进步方面，扩大社会性支出，促进基本公共服务均等化。减轻农民负担，支持农村农业发展，公共财政阳光照耀农村。财政在促进义务教育、建设公共卫生体系、完善社会保障体系等诸多方面，做了大量卓有成效的工作。与此同时，财政积极支持国企改革、金融改革等改革，实施积极财政政策，有效发挥宏观调控作用，保障了市场化改革的深入推进。
2002 年朱镕基同志指出：“可以说，这些年的财税体制改革，是新中国成立以来力度最大、成效显著、影响深远的改革，是决策科学、设计周密、实施有力、运行平稳的改革。事实表明，通过改革，财政收入大幅增长，为经济和社会发展提供了强大的财力支撑。”2003 年之后，沿着财政管理体制框架继续完善相关改革和制度，公共财政功能继续拓展和完善。2011 年我国全面取消预算外资金，将所有政府性收入纳入预算管理，实现了从“一本预算”到“四本预算”的跨越。
4. 在全面深化改革中发挥财政国家治理的基础和支柱作用
2013 年，我国进入了全面深化改革阶段。这对整体性改革提出了更高要求，必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性，加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明。财税改革成为全面深化改革的重头戏，在促进要素流动、推进基本公共服务均等化、落实新预算法、进一步规范地方政府债务、明确事权和支出责任划分等诸多方面取得重大进展，财政的国家治理基础和重要支柱作用得到充分发挥。以“营改增”为重点完善税收制度，自 2016 年 5 月 1 日起，营改增试点全面推开，实现增值税对货物和服务的全覆盖，营业税退出历史舞台，既为当前发展提供了有力支撑，也为经济保持中高速增长、迈向中高端水平增添了强劲动力，使我国税制逐步走向完善。
与此同时，积极发挥大国财政在参与和重塑全球治理中的重要作用。成功推动组建亚洲基础设施投资银行和金砖国家新开发银行，努力打造新型多边开发银行。完善多边对话机制建设，维护和增进国家利益。
总之，四十年重大财税改革，符合中国改革的逻辑和中国发展的阶段性特征。我们根据各个阶段改革的形势和主要矛盾，采取了一些富有智慧的策略，保证了改革的顺利进行，推动了经济体制的根本性转变，财政改革为我国经济社会实现由站起来向富起来的巨大转变起到了保障作用。财政在推动改革开放取得辉煌成就的同时也实现了自我变革，为中国特色社会主义进入新时代铺了路。
我们回顾七十年财税改革的逻辑，是为了更好地认识我们党的初心，认识国家发展和财政改革的初心，进一步增强使命感，明确财政改革的方向和理论研究的重点。习近平总书记指出，当前世界处于百年未有之大变局，乱变交错、风雷激荡。全面深化改革向纵深发展，各种矛盾交织叠加，诸多风险挑战接踵而至，这对财政工作提出了更高要求。对我们理论研究工作者而言则需要增强理论研究的针对性，为改革提供更有价值的参考。
（一）当今世界处于百年未有之大变局，财政改革面临的风险和挑战加大
从国内来看，改革的整体性、协调性要求提高，面临的不确定性和风险在增加，经济社会新发展新变化要求通过深化财政改革实现现行财政可持续和国民经济健康发展。我在任上的时候最担心的就是财政可持续，现在观察的还是财政可持续。从国际上看，全球公共风险的演化、全球经济格局的变化，尤其是全球化和全球经济形势的重大变化，使我国与全球经济的关系日益复杂，加大了外部环境的不确定性。
1. 改革进入新阶段，面临的不确定性和风险加大
我国的改革是包括政治、经济、社会、文化、生态等多方面管理体制、机制在内的整体性改革。整体推进与重点突破相结合是改革总体特征。进入新时代之后，我国的社会主要矛盾发生了历史性变化，对改革的整体性有了更高要求。习近平总书记指出：“我国改革已经进入攻坚期和深水区，进一步深化改革，必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性，统筹推进重要领域和关键环节改革。”党的十八届三中全会从经济、政治、文化、社会、生态文明、国防和军队六个方面进行具体的改革部署，提出必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性，加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明。要实现发展与转型的根本任务和目标，必须系统、协调推进改革。随着社会发展与转型以及改革的逐步深入，各系统的关联性不断增强，协调推进改革的压力也越来越大。任何一个短板，都会制约其他方面的发展。
改革没有完成时，只有进行时。我国的改革走的是一条渐进式道路，带有先易后难特点。渐进式改革以传统计划体制中最薄弱的环节作为突破口，采用由易到难、逐步过渡策略。渐进式改革本身就意味着改革阻力将随改革的深入而逐步增强。先易后难，减少了改革成本，易于推进改革。改革取得了历史性成就，但离党的初心的要求还有一段距离。当前改革进入深水区，面临着诸多深层次矛盾和问题，改革难度相应增强。
经济、社会、生态等领域的新变化增加了改革的不确定性和风险，对财税改革也带来了诸多挑战。从经济领域来看，尽管经济运行保持在合理区间，产业结构优化、升级态势良好，但宏观经济运行中出现的一些问题，尤其是经济下行压力还需引起我们的警惕。同时财政收入增速放缓，对现行财税制度和体系又带来一定冲击。
从社会领域来看，社会主要矛盾的转变、人口流动性增强以及老龄化社会的加速等新变化，加大了改革的不确定性和风险。随着改革开放的深入推进，我国形成了人口规模巨大的流动社会。《中国流动人口发展报告 2018》的数据显示，2017 年中国流动人口数量达 2.44 亿。现行属地化公共资源配置机制和转移支付制度，已不适应由人口静止社会向人口流动社会的转变。如何更为有效、公平地提供公共服务，更为合理地设计转移支付制度，成为一个严峻考验。老龄化社会加速到来给财政可持续带来较大压力。统计数据显示，2018 年末，我国 60 周岁及以上人口 24949 万人，占总人口的 17.9%，超过 0-15 岁人数，老龄化社会加速到来。人口老龄化既会改变我国政府财政支出的规模与结构，又会给财政的可持续带来较大压力。
总之，改革进入新阶段，经济社会等领域的新变化，使改革面临的不确定性和风险加大，也大大增加了改革推进的难度。
2. 全球格局正在发生重大变化，中国面临前所未有的挑战
长期以来，我国一心一意谋发展，二十世纪八、九十年代以来新一轮全球化浪潮对我国 30 多年的高速增长起到了助推作用。时至今日，虽然我国仍处于战略机遇期，但国际环境明显出现了一些不利我国发展的变化，未来发展将面临更多的国际压力和挑战。
当今世界未有之变局，在政治、经济、社会以及国际格局和全球治理体系等方面已不同程度体现出来。2018 年，我国经济总量占全球 GDP 份额由 2000 年的 3.6% 上升到 16%，由 2000 年占美国 GDP的 11.7% 上升至 65.6%。我国经济及综合实力的快速增加加速了全球格局的重塑。全球经济面临巨大不确定性，形势复杂多变，有些矛盾和问题直指中国，尤其是国际政治经济秩序加速重构，全球竞争出现新的重大变化。
“逆全球化”现象以及全球贸易摩擦升级，加大了我国发展的外部不确定性。近些年来，全球经济持续低迷加重了原有的全球利益分配失衡、贫富差距拉大、失业凸显等问题，欧洲还出现了影响较为广泛的民粹主义思潮，加之当前全球治理体系以及宏观政策协调机制存在的缺陷，“逆全球化”现象随之增加。2008 年金融危机后，不少国家为促进经济复苏和充分就业，开始趋向于通过保护国内企业和产业等方式重振本国经济，贸易保护主义出现抬头趋势。2016 年以来，在逆全球化浪潮影响下，全球贸易保护主义进一步加强，且手段更趋复杂、隐蔽。全球贸易增速急剧下降，由 2018 年初的超过 5%降至几近为 0。如果贸易冲突升级，世界贸易萎缩会进一步拖累全球经济。
未来全球经济仍存在下行风险。世界银行发布的《全球经济展望》报告，下调今明两年全球经济增长预期，并警告全球经济面临重大下行风险。报告预计 2019 年和 2020 年全球经济增速分别为 2.6%和 2.7%，比世行今年 1 月份的预测值分别下调 0.3 和 0.1 个百分点。其中，发达经济体 2019 年经济增速预计放缓至 1.7%，2020 年将进一步降至 1.5%。2018 年，美国增长率高于 2.9%，但这一经济表现几乎完全得益于减税和增支等财政刺激手段，趋势很难持续。全球经济越来越脆弱，增长势头逐渐减弱，必然会引发新的风险。各国向外转移风险使全球不确定性倍数放大增加了我国外部环境的不确定性和风险。
总之，我们面临着百年未有之变局，不管是世界经济、政治格局的重大变化，还是“逆全球化”、全球贸易摩擦、全球经济下行，都将使我国面临前所未有的挑战。作为世界大国，我们既要承担起应承担的责任，又要提升防范和化解风险的能力，把潜在的风险和危机逐一化解。
（二）把握新时代主旋律，明确财政新使命，推动理论创新
当前我国正处于实现中华民族伟大复兴关键时期，面临前所未有的历史机遇，同时也面临巨大的挑战。我国的历史方位和社会主要矛盾已经发生历史性变化，新时代赋予了财政更为重要、更为艰巨的历史使命。就短期而言，面对复杂的国内外环境，财政要致力于增强防范和化解风险的能力，应对各种挑战，保障经济社会稳定健康发展。就长期而言，则要发挥财政的治理作用，推进国家治理现代化，实现中华民族伟大复兴。作为理论研究工作者，我们要牢牢把握为实现中华民族伟大复兴的中国梦而奋斗的时代主题，增强财政研究的使命感和责任感，围绕“两个百年”的奋斗目标，结合当前财政面临的新形势新使命，建言献策推动财税改革向纵深发展。
一是围绕重大基础理论问题，积极探索新时代中国特色社会主义财政理论体系。当前，理论与实践的矛盾已然显现，单纯依靠某一学科的理论指导财政改革很难取得预期效果。财政是国家治理的基础和重要支柱。如果仅从某一学科或单一视角看财政问题，就很难诠释财政在国家治理中的这一作用，也难以有效地指导财政改革和实践。原有的财政理论，或因其内在的历史缺陷，或因与实践脱节，已不能适应新时代需要，无法有效地诠释和指导现实。从现实来看，我们财税改革中出现的一些风险和问题，与理论不能提供有效支撑有一定关系。围绕重大理论问题进行科研攻关，是当前财政研究的一项重要而紧迫的任务。2016 年 5 月 17 日，习近平总书记在哲学社会科学工作座谈会上发表重要讲话强调：“要按照立足中国、借鉴国外，挖掘历史、把握当代，关怀人类、面向未来的思路，着力构建中国特色哲学社会科学，在指导思想、学科体系、学术体系、话语体系等方面充分体现中国特色、中国风格、中国气派。”这为重大财政理论问题科研攻关提出了要求、指明了方向。我们一定要立足中国国情和制度环境，借鉴国外经验，揭示财政运行中的新特点、新规律，将财政实践经验上升为系统化的财政理论，并深入研究重大理论问题，创建符合时代精神和发展需求的中国特色社会主义财政学。
二是加快研究建立现代财政制度中的重大问题，为国家治理现代化提供理论支撑。财政制度安排体现并承载着政府与市场、政府与社会、中央与地方等方面的基本关系，在治国安邦中始终发挥着基础性、制度性、保障性作用。近年来，我国在改进预算管理、完善税收制度，以及建立事权和支出责任相适应的财税体制改革等方面，相继推动出台了一批有力度、有分量的改革。现代财政制度建设取得重大进展。但是，建立现代财政制度是一场关系到我国现代化事业和国家治理现代化的深刻变革，尚需时日。今后仍有一些重大问题需要研究解决。例如，在加快完善事权与支出责任划分的同时，要研究地方税体系如何构建及中央和地方的收入划分。增值税中央与地方的分成究竟是“五五分”合适，还是“75 ∶ 25”合适？与之相配套的转移支付制度该如何完善，都需要好好研究。能否稳妥解决这一问题事关国家治理体系和治理能力现代化。还有增值税税率三档变两档，怎么变？这也是一个大问题，值得认真研究。
三是深入研究财税重大改革和关键问题，提升防范和化解重大风险的能力。 在 2019 年 4 月的财政学会常务理事会上，我曾就亟需研究的五个重大财税问题谈了一些看法，包括农业和产业补贴，社会保障、教育、科技等大额支出的结构优化，税制改革和财政体制改革等问题。当前经济社会出现的一些新形势新变化，以及我们面对的风险和挑战，都需要我们围绕当前财税改革中的一些关键和重要问题进行深入研究。例如，我们要根据经济形势和国际形势的变化，尤其是结合当前的中美贸易摩擦和竞争，就农业和产业补贴、基金等问题展开研究。同时还要分析如何实现财税支持与发挥市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的有机结合。大数据和信息化时代的到来对所有领域和行业都带来了一场前所未有的变革压力，对税制体系和税收征管制度也带来了较大影响，需要加强相关方面研究。在当前收支平衡压力较大、收支矛盾较为突出的情况下，我们必须加强优化财政支出结构的研究，尤其要研究教育、社会保障、科技等大额财政支出结构优化问题。同时，当前要重点关注系统性金融风险。金融监管的问题，虽不属于财政理论层面的内容，但是风险一旦发生，财政和纳税人最终负担。我们要研究在什么环节，用什么方式进行监管，及早地隔断信用风险。
四是研究全球新格局下的大国财政策略，为应对全球挑战提供智力支持。我们要旗帜鲜明地坚持全球化方向，倡导全球治理体系变革。要加强大国财政研究，促进全球资源配置公平与效率融合，增强全球公共风险防范与监控能力。大国财政应立足于“建设者”与“改革者”的角色，为大国活动提供支撑和保障。为此，需要通过提升大国财政参与国际财经活动的能力，优化国际财经协调与合作机制和方式，构建全球风险应对机制，推动财经信息共享和情报交换。
五是研究社会关注度高的财税问题，增强对社会舆论的引导。当前，社会上仍存在一些对财税片面的或不正确的认识和理解。财政收入的增长，提升了人们对高福利的期望和要求。要通过我们的研究告诉大家，如果超越国家财力和社会发展水平搞过高水平福利，极容易导致严重的财政和债务危机，最后会累及发展的可持续性，也会对正确的社会价值观、责任观带来负面影响。总之，面对各种思潮，我们要做好解释工作，积极发声，加强舆论引导，扩大共识，减少分歧，为改革创造一个良好的舆论环境。
刚才，我们审议了《第九届理事会工作报告》。在财政部党组的关心支持下，中国财政学会及理事会坚持以新时代中国特色社会主义理论为指导，以党的十九大、十九届二中、三中全会精神为行动指南，深入贯彻习近平同志系列讲话精神，积极开展学会的思想建设、组织建设、机制建设、学科建设和学风建设，学会秘书处做了大量扎实有效的工作，使学会的整体工作又上了一个台阶。围绕财政工作的重点和财政改革的要点，学会组织了一系列的专题论坛、课题研究、宣传和培训。尤其是 2018年 2 月和 8 月分别在河北廊坊和山东泰安召开了“新时代中国特色社会主义财政基础理论”第一次和第二次研讨会（简称“廊坊会议”和“泰安会议”）。这两次会议取得了丰硕成果，学界反响热烈，对于推进财政基础理论建设发挥了积极作用。
财政面临的新形势新任务，对我们的研究工作提出了更高要求。下一阶段财政研究的任务就是根据新时代赋予财政的新使命，深化财政理论和实践研究，为防范和化解重大风险、推进现代财政制度建设和各项财政改革、实现国家治理现代化提供智力支持。改革面临的不确定性和风险加大，财政研究的任务也就更加繁重和艰巨。我们不仅需要勇于担当的精神，而且要创新工作和研究机制，提升担负使命的能力。我认为，创新工作和研究机制需要突出做好两个方面：
一是以学会为纽带，建立会员单位之间的联合研究机制。为改革发展提供智力支持，涉及的领域和学科较多，既要注重基础理论研究，也要搞好实证评价研究、政策研究。一个单位的研究力量往往是有限的，单凭某个单位很难担负起新时代的财政研究重任。尤其是学科建设中的重大基础理论问题，需要集体攻关。我们的会员单位各有特色、各有所长。我们需要以学会为纽带，建立会员单位之间的联合研究机制，使这些特色、专长汇聚成理论创新的强大力量，共同奏响新时代财政研究的最强音，更好地服务中央决策和财政部中心工作。
二是建立学会与财政部司局的融合研究机制。提升研究的针对性和服务决策的质量，需要发挥学会和部里司局的各自优势，建立融合研究机制，形成聚变效应。融合研究机制形式是多样的，既可以是“命题作文”，也可以是共同研究。
各位代表，一个时代有一个时代的使命，一代人有一代人的担当。当今世界正经历百年未有之大变局，我国正处于实现中华民族伟大复兴关键时期，将迎来从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃。财政如何服务于这一重大变革和伟大使命，是一项全新、重大的历史课题。我们要不忘初心，牢记使命，增强财政研究的使命感和责任感，勇于担当，站在我国发展新的历史方位，以更宽阔的视野，紧紧抓住关系实现“两个百年”目标的重大战略问题，深入扎实研究，推动财政理论创新，为改革观大势、谋全局、出实招，助力中华民族伟大复兴。
本文为楼继伟在2019 年10月10日中国财政学会第十届会员代表大会上的讲话。
全文刊发《财政研究》2019年第12期
·楼继伟:深化事权与支出责任改革推进国家治理体系和治理能力现代化（全文）
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策划：邢 丽
采编：于婧华 刘柯彤（实习）
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