《财政研究》缪小林等：生态功能区转移支付对生态环境改善的影响：资金补偿还是制度激励？

生态功能区转移支付对生态环境改善的影响：资金补偿还是制度激励？

缪小林　　赵一心

内容提要

国家重点生态功能区转移支付是加强我国生态文明建设的重要举措，旨在促进生态环境改善，关键是要发挥引导地方政府加强生态环境保护的制度激励功能。本文以水污染治理为例，利用2006-2016年我国省级面板数据，对我国国家重点生态功能区转移支付对生态环境改善的影响进行实证检验。

主要创新与贡献：一是从我国国家重点生态功能区转移支付制度演变出发，将地方政府生态保护行为引入到生态功能区转移支付影响生态环境质量的路径框架中，侧重强调生态功能区转移支付制度对地方环境保护支出重视程度及其有效性行为影响。二是围绕生态功能区转移支付制度约束变化和地方政府生态保护行为动机差异，进行异质性分析，进一步揭示生态功能区转移支付的制度效应，为完善我国生态功能区转移支付制度提供更有力的实证依据。其中：针对地方政府生态保护的行为动机差异，重点考察各地区客观存在的生态环境原始禀赋差异可能带来的异质性；针对生态功能区转移支付的制度约束变化，重点考察2012年后这项制度引入生态环境质量考核及奖惩机制带来的影响，同时也将生态功能区转移支付资金规模作为制度强度进行异质性检验。

研究发现：（1）生态功能区转移支付总体上改善了以水质为代表的生态环境质量，并显著依赖于地方政府环境保护支出占比，地方政府自身如果越重视生态环境保护，就越有利于生态功能区转移支付改善效应的发挥。（2）地方政府获得生态功能区转移支付后，其自身环境保护支出对生态环境改善的平均效应没有出现显著变化，甚至存在抑制作用，说明生态功能区转移支付仅发挥了资金补偿效应，而没有起到应有的制度激励功能。（3）通过进一步异质性分析发现，地方政府生态环境治理效率越高、生态功能区转移支付制度约束越强和资金规模越大，均有利于生态功能区转移支付制度激励效应发挥。

本文研究为完善我国国家重点生态功能区转移支付制度提供经验证据，具体政策启示为：第一，当前打好污染防治攻坚战，需要中央和地方共同努力，尤其是地方政府要高度重视生态环境保护。第二，继续强化国家重点功能区转移支付绩效考核和激励引导功能，重点围绕绩效考核结果建立有效的奖惩机制，切实提升国家重点功能区转移支付制度激励效应。在该项转移支付资金分配上，应该降低基于“标准财政收支缺口”分配的权重，逐步转化为地方政府保护生态环境的激励引导和绩效考核奖励资金分配。第三，中央政府要适度提升国家重点生态功能区转移支付资金规模，这有助于其制度激励功能发挥。

缪小林，云南财经大学公共政策研究中心副主任，教授、博士生导师

赵一心，云南财经大学财政与公共管理学院，博士研究生

基金项目：

国家自然科学基金重点项目“国家治理视角下公共服务供给的财政制度研究”（71833005）；国家自然科学基金面上项目“绩效理念下的现代财政预算管理体系研究：利益博弈、预算标准与信息公开”（71673235）；中国博士后科学基金面上项目（一等资助）“城乡公共服务一体化与落后地方政府利益及行为激励研究”（2016M590906）；云南省教育厅科学研究基金项目“云南省生态功能区财政转移支付制度的政策效应研究”（2018Y108）。

（本文内容由作者提供，仅代表作者个人观点）

全文刊发《财政研究》2019年第5期