《财政研究》|| 王谦等：公共风险约束下中国地方财政支出效率评价与影响因素分析

公共风险约束下中国地方财政支出效率评价与影响因素分析

王　谦　　董艳玲

本文根据应对公共风险的财政支出理论，将公共产品和公共风险分别作为财政支出的期望产出和非期望产出，构建公共风险约束下财政支出效率评价指标体系。基于中国30个省份2006-2016年省际面板数据，采用SE-U-SBM-DEA模型对公共风险约束下地方财政支出效率进行测算，并采用随机效应Tobit模型对其影响因素进行实证研究。结果表明：2006-2016年全国整体公共风险约束下地方财政支出效率没有实现DEA相对完全有效；大部分省份公共风险约束下地方财政支出效率水平有待提高；公共风险约束下地方财政支出效率存在明显地区差异；城镇化水平、受教育水平、转移支付以及政府规模对于提升公共风险约束下地方财政支出效率具有显著促进作用，而经济发展水平、产业结构、人口密度及税收负担则具有显著负向影响。

关键词：公共风险  财政支出效率  SE-U-SBM-DEA模型  Tobit模型

目前中国正处于经济转型期，同时也进入公共风险高发期。党的十九大报告多次提到“风险”概念，并强调要“更加自觉地防范各种风险，坚决战胜一切在经济、政治、社会、文化等领域和自然界出现的困难和挑战”。公共风险是能够产生社会性影响而无法由个体承担的风险，只能按照集体行动逻辑来防范和化解，主要由政府承担起相应的财政责任（刘尚希，1999）。国家治理的本质是公共风险的治理，是通过注入确定性化解国家发展中的不确定性，而财政则是治理公共风险的基础（刘尚希，2018）。政府通过财政支出提供公共产品，防范化解公共风险，但当财政支出配置滞后于公共风险的变化时，公共风险会以不同形式凸显出来。同时进入经济新常态以来，中国经济增速放缓，财政收支压力增大，将公共风险约束纳入财政支出效率评价体系中，正确评价并进一步提升地方财政支出效率，对切实履行财政职能、保证公共服务有效供给、防范化解公共风险、发挥财政政策有效性及维护经济社会稳定发展具有重要现实意义。

众多学者主要从公共品供给角度研究财政支出效率，较少将财政支出效率置于公共风险约束之下。刘尚希从公共风险视角研究公共财政问题，为本文提供了重要的理论基础。实证研究主要基于以下三个方面：一是财政支出效率评价指标体系。在进行实证分析时，多数文献产出指标仅考虑公共产品（唐齐鸣等，2012；代娟等，2013；刘江会等，2017），少数文献同时考虑公共产品及经济效应（李一花等，2016），但均忽略了公共风险对财政支出效率的影响。祁毓等（2010）从应对公共风险角度基于经济、政治、社会、生态环境等方面进行了财政支出绩效评价，但在产出指标设定中未对公共产品和公共风险区别对待。二是财政支出效率评价方法。目前多数研究主要运用数据包络分析（DEA）方法。陈诗一等（2008）使用DEA模型，对财政分权改革后中国省级财政支出相对效率进行了测度，发现中国大多数省级政府支出未实现完全有效，且东部和中部政府支出效率水平较高，西部地区相对较低。蔡翔（2010）利用数据包络分析方法研究了2001年和2006年中国30个省级政府财政支出效率，发现中国省级政府财政支出效率存在提升空间，且财政支出效率在东部、中部和西部之间存在显著差异性。可以看出，多数文献运用标准DEA模型对财政支出效率进行测度，缺少对有效单元的进一步比较考察和财政支出效率松弛改进部分的体现。许坤等（2016）利用超效率DEA模型对2007-2014年安徽省财政支出效率进行测度，丰富了财政支出效率测度方法，但仍未体现财政支出效率松弛改进部分。三是财政支出效率影响因素。财政支出效率受自然、经济、社会等因素影响，既包括不可控因素，也包括可控因素。陈仲常等（2011）选取经济、社会等宏观环境因素，发现财政支出效率与政府规模负相关，与人口密度、经济增长率及市场化水平正相关。孙群力等（2016）选取经济发展水平、人均预算内财政收入、引进外资水平、人口密度、受教育程度等指标对京津冀城市群财政支出效率进行影响因素分析。已有研究为本文奠定了良好基础，但仍存在以下局限性：一是财政支出效率评价指标较少同时考虑公共产品和公共风险，缺乏将地方财政支出效率评价置于公共风险约束下的研究。二是大部分研究使用标准DEA模型对财政支出效率进行测度，缺少对有效单元的进一步考察以及效率松弛部分的体现。

本文将公共风险作为约束条件纳入地方财政支出效率评价指标体系中。首先，基于2006-2016年中国30个省份数据，以财政支出作为投入，以公共产品和公共风险分别作为期望产出和非期望产出，采用SE-U-SBM-DEA模型对地方财政支出效率进行测度，并从全国整体、省际、区域三个层面进行分析。其次，采用随机效应Tobit模型对公共风险约束下中国各省份财政支出效率影响因素进行实证分析。最后，总结研究结论，为进一步提升地方财政支出效率提出政策建议。

本文使用SE-U-SBM-DEA窗口模型，以财政支出作为投入，以公共产品和公共风险分别作为期望产出和非期望产出，评价地方财政支出效率，从全国整体、省际、区域三个层面进行分析，并进一步采用随机效应Tobit模型研究地方财政支出效率影响因素。研究结论如下：

（1）从全国整体来看，2006-2016年中国公共风险约束下地方财政支出技术效率水平保持在0.8左右，没有达到DEA相对完全有效。其中2006-2012年规模效率始终低于纯技术效率水平，2013-2016年两者处于不断波动之中。

（2）从省际层面来看，只有北京、黑龙江、河北、内蒙古、新疆、河南、青海7个省份在整个考察期间内技术效率实现DEA完全有效，表明大部分省份地方财政支出技术效率水平仍有待提高。

（3）从区域层面来看，中国公共风险约束下地方财政支出技术效率存在明显地区差异，表现为中部和东北部较高、东部和西部较低。

（4）在诸多影响因素中，城镇化水平、受教育水平、转移支付以及政府规模对于提升地方财政支出效率具有显著促进作用，而经济发展水平、产业结构（第二产业占比）、人口密度及税收负担则具有显著负向影响。

针对上述研究结论，提出如下对策建议：

（1）基于风险治理思维完善财政支出制度，助推财政支出效率提高。公共风险治理是国家治理的核心内容，将公共风险约束纳入地方财政支出效率评价体系中，充分体现财政是国家治理的基础和重要支柱。根据应对公共风险的财政支出理论，财政支出通过提供公共产品，防范化解公共风险，公共风险存在的现实状态对财政支出效率具有制约性。公共风险具有历史性，不同时期的公共风险存在较大差别。因此，运用风险治理思维来完善财政支出制度，可从以下两方面进行：一是对未来不确定性作预期评价，提高理性识别风险的水平。风险预期可使人们对复杂环境进行深刻反省，增强决策者提前思考的意识，为应对突发事件做好准备。二是密切关注风险治理中不断出现的动态情况。许多线性变化短期内可预期，但长期内或有很大差别，决策者需要思考每个阶段财政支出是否可以防范化解公共风险，并根据公共风险的防范化解进行财政支出的动态调整。

（2）制定区域间转移支付政策，激励地方政府提高财政支出效率。本文实证结果表明，公共风险约束下地方财政支出效率全国整体水平较低，各省份各区域财政支出效率存在较大差别，同时经济发展水平对财政支出效率存在显著负向影响，转移支付对其存在显著正向影响。因此可设置相应省份或区域间转移支付政策，比如经济发展水平较高但财政支出效率较低省份可将财政资金适当向经济发展水平偏低省份进行转移，缩小省份间财政支出效率差异，有助于全国整体财政支出效率提高。具体措施一是将公共风险纳入到地方财政支出效率评价体系中，增强地方政府防范化解公共风险的意识；二是设置有助于财政支出效率提升的转移支付奖补制度，定期评估财政支出效率水平，增强各省份提升财政支出效率的积极性。

（3）优化地方财政支出结构，促进财政支出效率提高。本文实证结果表明城镇化水平、受教育程度对公共风险约束下地方财政支出效率存在正向影响。因此，可通过优化财政支出结构，比如进一步引导财政资金向加快城镇化发展转移，推进包容、高效、可持续发展的城镇化进程，实现城镇化与财政支出效率之间良性互动。同时可加大对经济落后地区教育投资力度，如设立农村教育扶持基金、少数民族教育专项基金等，提高各层次学校硬件设施水平，从而有助于提高财政支出效率水平。 

作者简介：

王　谦，博士，山东财经大学经济学院副教授，硕士生导师

董艳玲，山东财经大学硕士研究生

国家社会科学基金项目（12CJY055）“人口流动影响农村公共产品供给效率的理论与实证研究”，山东省社会科学规划项目（16CJJJ01）“山东省财政支出的环境治理效应问题研究”。

全文刊发《财政研究》第11期