《财政研究》‖姜爱华等：政府采购对扶持不发达地区经济发展的影响研究——基于省级面板数据的实证分析

论文简介

近年来，我国经济发展不平衡不充分现象日益突出。虽然2003年实施的《政府采购法》第九条对政府采购“扶持不发达地区和少数民族地区”这项功能进行了顶层设计，但截至目前尚未未出台具体的政策，也鲜有实际的扶持措施。因此，在当前要协调地区平衡发展的新时代背景下，如何利用政府采购扶持不发达地区的发展是个值得研究的问题。

放眼国际趋势，利用政府采购促进不发达地区或者民族地区发展被很多国家或地区采纳。欧盟2014年修订后的《公共指令》专门将公共采购所发挥的环境保护、促进少数族裔企业、中小企业发展的政策功能统一为社会责任的公共采购（SRPP）；加拿大为促进不发达四省的创新、商业与经济发展，发起“五年期西部创新倡议”、“供货商发展计划”等，还建立了西部产业联盟，以此推动西部企业之间结成各种形式的生产联盟、技术合作联盟、营销联盟，从而使不发达地区的企业获得成本优势。

在前人研究上，Baxter and King（1993）、Campbell（1994）、Olivier（1999）、黄赜琳（2005）、杨光（2009）、刘方（2009）等采用不同的实证方法证明政府采购可以依赖乘数效应拉动经济增长，但尚无对促进不同地区均衡发展的考量。因此，本文选择中国31个省、自治区、直辖市2000-2012年的相关数据，以“宽”、“窄”两种口径下的政府采购规模为核心解释变量建立面板数据模型进行实证，并针对模型可能存在的内生性问题予以解释，最后以增加模型变量和基尼系数分别做模型稳健性检验，结果表明：

（一）政府采购作为政府支出的一种，确实能对特定地区的经济发展水平产生显著的正效应，而且对中西部地区的影响要明显高于对东部地区的影响。

（二）相对于私人部门投资来说，中西部消化投资的能力要弱于东部地区，而政府采购在中西部地区的相对影响力要大于东部地区，这恰好说明以政府采购带动中西部地区经济增长具备潜力与能力。

（三）从政府采购对基尼系数的影响来看，在落实“扶持不发达地区和少数民族地区”的政策目标时，既要关注经济绝对量的增长，又要均衡协调地区间的发展，避免收入过于不平等现象的发生。

本文的创新之处在于：一是以实证方式研究了政府采购扶持不发达地区经济发展的潜力与能力，为政策建议的提出增强现实说服力；二是考虑到我国政府采购与工程招投标的关系，在分析时选择了“宽”、“窄”两种口径下的政府采购规模进行实证；三是关注到核心政府采购规模指标可能受到跨地区承接政府采购合同因素的影响。

【关键词】政府采购　不发达地区　乘数效应

【中图分类号】F812.45　文献标识码：A文章编号：1003-2878（2018）06-0042-0012

引 言

习近平总书记在十九大报告中提出，中国特色社会主义进入了新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这一关系全局的历史性变化，不仅将我国推上了一个新的历史阶段，也对未来的发展重点作出新的部署。经济环境与经济结构的差异使得地区发展节奏呈现不同的速率，不同群体之间的差距也不断扩大，发展不平衡不充分现象日益突出。而近年来推动的“京津冀一体化”、“雄安新区”等战略已经开始体现出解决首都外向型经济发展中存在的不平衡不充分问题的趋势。

国际经验表明，政府采购作为一项财政政策工具，能够促进地区均衡发展。我国2003年实施的《政府采购法》已对政府采购这项功能的发挥进行了顶层设计。《政府采购法》第九条规定：“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等。”其中，在保护环境和促进中小企业发展的政策目标上，已相继出台《关于环境标志产品政府采购实施的意见》（财库［2006］90号）、《政府采购促进中小企业发展暂行办法》（财库［2011］181号）等政策法规。然而，对于如何扶持不发达地区和少数民族地区尚未出台具体的政策，也鲜有实际的扶持措施。因此，在当前要协调地区平衡发展的时代背景下，如何利用政府采购扶持不发达地区的发展是个值得研究的问题。

数据来源与变量说明

（一）数据来源

为检验政府采购在不同经济水平地区的影响能力，同时结合数据的可获得性，本文以中国31个省、自治区、直辖市为研究对象，构建2000-2012年的省级面板数据模型。其中，各省政府采购规模（窄口径下）来源于2001-2012年《中国政府采购年鉴》，各省人均GDP数据、国有全社会固定资产投资数据（宽口径政府采购规模）、有限责任公司全社会固定资产投资、股份有限公司全社会固定资产投资、城镇居民消费、农村居民消费均来源于国家统计局《中国统计年鉴》。

（二）被解释变量

本文的目的是为了研究政府采购能否拉动不发达地区经济发展，是否能有助于解决地区发展不平衡问题，因此，模型的被解释变量应该能够衡量该地区的经济发展水平，此处选择各省份的人均GDP。

（三）解释变量

核心变量的选取应当反映各个省份的政府采购水平。但，一方面，根据《中国政府采购年鉴》中统计的数据，只是窄口径下的政府采购规模，没有囊括招投标工程采购数据，会低估政府采购能力。从宽口径上来说，曹润林、张景华（2015）提出的国有全社会固定资产投资也有其合理性，但会一定程度上高估政府采购能力，因此本文会分别考虑两种口径下的采购规模的影响程度。另一方面，真正拉动某地区经济增长的政府采购支出应当是该地区供应商真正承接的合同数额而不是该地区政府实际支付的金额，但考虑到我国的现状，政府采购存在比较强的地区保护主义，以中国政府采购网2017年11月28日中标公告数量为例，当日共发布中标公告195条，其中跨地区中标现象30例，占比15%左右，省内中标165例，占比85%左右。因此，可近似认为该统计口径下的政府采购规模具有参考意义。

另外，基于理论基础和数据的可得性，本文还选取企业固定资产投资数据（有限责任公司全社会固定资产投资与股份有限公司全社会固定资产投资之和，用来近似代替私人部门的固定资产投资）、城镇居民消费支出、农村居民消费支出作为控制变量。

政策建议

本文通过对不同口径下的政府采购规模和地区人均GDP的实证分析证实了政府采购拉动不发达地区经济发展的可行性与潜能，针对这一结论，本文提出如下建议。

（一）结合地方经济特点有针对性地设置倾斜政策

根据实证的结果，可以发现中西部地区比较欠缺私人部门投资和居民消费。根据不同地区的经济发展状况，政府采购在设置评审优惠措施时应当有针对性地设置倾斜政策。将重心放在西部的生产型企业和中部的商业贸易型企业上，调整投标门槛，给予中标优惠，以采购合同为纽带，实现供应链不同端的发展。以美国航空航天局对采购合同的分配比例为例，对目标就业区、妇女领导、伤残军人领导、少数民族领导的符合一定条件的中小企业分别给予12%、5%、3%、5%的合同额，满足FAR规定的23%的平均金额。另外，特别对于10万美元以下的政府采购合同，另外给予价格优惠照顾，中型企业享受的价格优惠幅度为6％，小型企业享受的价格优惠幅度为12％。另外，在采购方式上也可以予以简化，如美国FAR设置了“简化获得门槛”（simplified acquisition threshold），3500美元至15万美元之间的采购项目，应当优先考虑为中小企业预留，而15万美元以上的项目，首先应当关注中小企业的资质与合同履约能力。

（二）鼓励不发达地区企业跨区域承接分包合同

我国政府采购的地方保护主义还很明显，而鼓励不发达地区企业进入发达地区跨区域参与招投标，并在评标标准上给予税收优惠减少合同成本，增加其中标的可能性，有利于激励不发达地区突破省域限制开发业务。另一方面，大力推行合作伙伴型政府采购合同分包模式，在主供应商为发达地区企业时，将合同分包给不发达地区企业，可以间接提高不发达地区企业的业务承接能力和合同管理能力。例如美国部分领域要求大公司作为总承包商必须将其中标的合同订单进行拆分，一方面承担产品或服务质量与供货时间的风险，一方面对分包给那些中小型企业的部分予以监督和指导，如此兼顾了政策目标和合同质量。部分大合同还会进行二级拆分，以保障更小企业或个人的利益。如一些地区规定，大订单持有者须将23%、3%、3%、5%、5%的订单分包给小型企业、历史经济落后地区企业、伤残退伍军人企业、弱势小企业、妇女企业等五类。甚至，也可以鼓励经济发达地区的企业通过与经济不发达地区的企业组建联合体进行投标，增加不发达地区企业获得政府采购合同的概率。

（三）合理运用政府购买服务和PPP合同放大乘数效应

近年来，我国在公共服务领域大力推进政府购买服务改革，并引入PPP模式，政府与企业、社会资本的合作周期更长。而无论是政府采购服务还是PPP，都要按照政府采购的程序进行采购并签订合同。从而，通过政府购买服务和PPP合同有利于在较长的一段时间拉动相关产业，衍生更多需求，调整经济结构，拉动经济增长，产生更大的乘数效应。因此，如果能够实施一定的倾斜政策，给予不发达地区的企业获得政府购买服务合同甚至是PPP合同的机会，必将更大程度地促进这些地区的发展。

（四）为不发达地区企业提供多元化专业化指导服务

不发达地区的企业承接业务能力相对较差，跨区域中标相对处于劣势，很大程度也归因于企业参与招投标的专业能力有待提高。为照顾不发达地区企业参与投标，可以设置多样化的咨询服务机构，指导这类满足生产能力要求的企业合法合规地参与到政府采购中。部分企业自身没有意识到可以竞争政府主导的合同，专业化的指导服务正是增加这部分企业参与市场竞争的机会。例如英国政府内阁办公室不仅在程序上免除了10万英镑以下政府采购项目的资格预审，减轻中小企业繁冗的项目文件准备负担，并通过网络向中小企业提供名为“赢得合同”的免费培训课程，引导中小企业获得政府采购合同，同时开启了一项“供应商发展计划”（Supplier Development Programme），免费提供相关专业培训、支持和信息。

（五）完善政府采购扶持不发达地区的法律法规

要全面推行政府采购扶持不发达地区的政策还必须有法可依。健全法律法规体系可以改善政策环境，明确适用的采购方法，明晰采购流程，公开采购信息，核查供应商资质，规范资金管理，加强采购监督，遏制寻租行为，引导相关主体坚持政策导向，积极执行政府采购的政策目标。可参考国外的方法，通过法律法规对不发达地区的政府采购合同份额，对不发达地区企业的价格优惠幅度，如何进行合同分包等进行明确规定。

作者简介

姜爱华，中央财经大学财政税务学院教授

朱　晗，中央财经大学财政税务学院硕士研究生

基金项目

国家社科基金一般项目《政府购买公共服务的质量控制体系研究》（项目编号：14BJY161）、中财—鹏元地方财政投融资研究所项目。

全文刊发：《财政研究》第6期