【基层治理】刘厚金｜基层党建引领社区治理的作用机制 ——以集体行动的逻辑为分析框架

社区作为最基层的公共空间和生活场域，既构成了国家治理体系的根基，也映射着国家治理能力现代化的水平。党组织在社区的领导地位确立已久，但近年来，全国各地以改革创新的时代精神不断探索着党建引领社区治理的新路径、新模式，如何巩固和发挥基层党组织的领导核心作用，引领社区治理的现代化，就成为了具有时代紧迫性的课题。基层党建引领社区治理的作用机制是什么？这一作用机制运行的绩效如何？运行过程中还存在哪些问题？为了更有效地推进社区治理现代化的进程，这些现实问题都需要理论上的回应。本文准备首先梳理基层党建引领社区治理过程中存在的问题，引入集体行动的逻辑为分析框架，深入分析基层党建引领社区治理的作用机制，研究如何通过党建引领超越社区层面集体行动的困境，探讨提升社区治理现代化水平的现实性并提出相应的对策。

2017年6月，中央提出“把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的主线，以改革创新精神探索加强基层党的建设引领社会治理的路径”。这是中央文件首次提出通过加强基层党建引领社会治理，完善社区治理体系。此后，基层党建引领社区治理成为人们关注的焦点。那么，何谓基层党建引领社区治理呢？所谓基层党建，就是在党的基层组织做好政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设和制度建设。具体到城市基层党建，就是在社区层面提升街道党（工）委的统筹协调能力，确保社区党组织有资源、有能力为群众服务，增强街道社区党组织的政治功能和战斗力。所谓基层党建引领社区治理，是指通过基层党组织的建设引导带领社区治理绩效的提升。对此，学界在深入考察社会实践的基础上，进行了大量规范性和经验性的研究，主要体现在三个方面：

第一，结构互动与功能契合的逻辑。在结构功能互动契合的基础上，党建引领社区治理的实践才具有现实可能性。从规范上来看，“社区党建和社区治理在目标、主体、内容、制度等方面的交叉与重叠为构建二者复合治理体系提供了前提要件，且这一复合体系具有高度的人民性、高度的复合性和高度的灵活性三大新特征”。面对治理主体多元化的现实，“如何夯实执政党的执政基础，在利益多元化的城市基层空间中充分发挥其引领作用，整合社情民意和利益诉求，成为新时代基层党建面临的全新课题”。从经验上来看，党建引领不是“就党建说党建，就治理说治理，脱离实际问题发展党建，而是将对社区的治理纳入社区党组织领导之下”。基层党建要融入社区治理的各项事务，“党建创新引领要真正‘下沉’到基层，组织体系实现‘纵向到底、横向到边’，就是要实现党建逻辑与社区治理逻辑的契合和耦合”。大多数学者认为，无论是在理论上还是在实践上，基层党建通过互嵌交融的方式引领社区治理都具有必要性和现实性。

第二，引领的实际内容与作用机制。在新时代的社区治理格局中，党建引领的核心内涵是：“为再组织高度异质化的社区社会，强化执政党的政治引领力和建设基层服务型党组织，并通过挖掘党组织的活动空间和搭建在职党员在社区发挥作用的平台机制来实现有效引领。” 在作用机制上，党建引领社区治理，就是“在基层党组织领导和基层政府主导下，社区居委会、社区居民、市场组织、社会组织等社区主体，基于社区发展的公共利益，通过强化彼此认同、开展协商合作等集体行动，在有效提供社区公共物品、满足社区发展需求、提高社区居民生活质量的基础上，实现社区优良公共秩序的过程”。在具体实践中，各地涌现出富有创意的机制和方法，比如基层党建引领社区治理的“八联工作法”（包括组织联建、网格联心、事务联商、会议联席、项目联审、财务联签、管理联动、成效联评等八个方面）等。这些研究立足实践，阐明了党建引领的具体内涵、实现机制，从结构嵌入、资源整合、凝聚群众等方面，探讨通过基层党建和民众参与等路径更好地发挥引领效能。

第三，阻滞性问题与突破路径探究。党建引领社区治理还存在一些障碍性因素，比如 “治理结构尚未完全成型、治理机制尚未良性运转、治理力量尚未充分挖掘”等。一方面，治理理念和治理手段较为滞后，组织领导与整合协调发挥不足，党建的主体地位和引领作用受到冲击。另一方面，社区治理长期面临着自主治理能力弱、治理体系协同效率低等问题。更为重要的是，治理主体契合度不足，在具体治理事务中缺乏精准对接，“存在社区党建主体与社区治理权威互不统一、社区党建资源与社区治理资源缺乏整合以及社区党建工作与社区治理需求相互脱节等现实困境”。针对这些问题，“新时代提高社区治理效能必须坚持以党建为引领、以基层为主体、以人民为中心、以问题为导向、以创新为手段、以制度为保障，构建基层社会治理新格局”。当然，也有学者提出政党嵌入和体制吸纳双向互动的路径。“一方面，通过充分挖掘体制内的政治资源，将传统政治资源嵌入到基层社会中去代表民意，理性促进党和政府引领社会；另一方面，创新机制协调好各种利益关系，引导基层群众有序自治，把居民的参与诉求纳入到现行体制内有序释放，努力增加社区和谐因素。”就实质而言，关键在于社区治理主体权能的充分施展。“由于新时代的社区治理转型迫切需要构建超能型引领主体、中枢型决策平台和整体性运行机制，只有将‘授权赋能’理念嵌入社区治理的全过程，才能有效回应当前社区治理中的重心下移、激发活力和高质量发展的时代趋势。”

应当说，学界对基层党建引领社区治理的研究主要集中在理论规范领域，深入探讨了党建引领的理论内涵和现实可能性，从经验描述的角度考察了党建引领的阻滞性问题，提出了一些有创意的执行策略。总体而言，这些研究对于治理操作层面的意义远大于理论解释的价值，对典型案例的经验研究主要聚焦在现实描述和实践经验的推介上，体现了执政理论在实践中的推演和政策执行的创新。因此，这些研究成果对于宣传党和政府的执政理念和方式意义重大，对于社区治理现代化的实践具有政策指导价值，但是在现象解释和深入的理论挖掘方面还存在明显不足。如何解释基层党建引领社区治理过程中的桎梏，基于经验研究在理论的演绎与归纳中搜寻突破路径，实现引领作用机制的包容性耦合与良性互动，仍将是今后学术界关注的焦点，也是持续推进社区治理现代化的内在要求。

当前，构建党领导下多元主体的社区治理格局和治理体系，受到社区治理瓶颈的约束，也面临着基层党建组织力弱化的“双向失衡”问题，更为关键的是二者引领作用的机制也需要创新和突破。因此，在社区治理中急需补齐短板，主要表现在以下方面：一是改善社区人居环境，完善社区基础设施，加强社区环境综合治理，提高社区应对突发事件的预防和处置能力；二是加快社区综合服务设施建设，科学合理规划，逐步实现社区综合服务设施的全覆盖，创新运营机制；三是优化社区资源配置，建立统筹机制，推动人财物和责权利对称下沉到社区，建立履行社区治理责任的评价体系，注重运用市场机制；四是推进社区减负增效，建立社区工作事项准入制度，精简社区会议和工作台账以及各类证明，实行统一的综合考核评比制度；五是改进社区物业服务管理，加强对业主委员会和物业服务企业的指导和监督，建立健全议事协调机制，完善业主委员会的职能，探索居民委员会成员兼任业主委员会成员的办法。

对于基层党建工作中存在的问题，党的十九大报告明确提出要“扩大基层党组织覆盖面，着力解决一些基层党组织弱化、虚化、边缘化问题”。中央还进一步直言不讳地指出，城市基层党建“在工作推进中还存在不平衡问题，有的城市基层党组织软弱涣散，政治功能不强，领导作用发挥不充分；有的地方城市基层党建新理念还没有树立起来，仍然停留在单纯抓街道社区党建上；有的总体设计、系统推进不够，各自为战，工作碎片化；有的体制机制不适应城市治理和发展，街道社区统筹协调能力弱，共建共治共享未形成常态等，必须下大力气研究解决”。近年来，城市社区各个领域的党建日益融合拓展，各类资源的投入持续加强，基层党组织的覆盖面不断扩大，发展群众、服务群众的成效进步明显。当然，在各级党组织的领导下，仅有健全的社区治理体系还不足以带来预期的治理绩效，必须完善和优化党建引领社区治理的作用机制，释放机制本身的作用力和执行力。对此，笔者拟引入集体行动的理论分析框架，探讨以集体行动的逻辑解释社区治理问题的适用性，以期通过集体行动困境的破解来释放和优化党建引领的作用机制，探索社区治理现代化的新路径。

能否用集体行动理论分析社区治理问题以及如何进行分析呢？显然，要回答这个问题，进行一番基本概念关系的探究是很有必要的。一方面，需要明确社区与集体在基本内涵上的归属。人类社会本就建立在群居的本能之上，也可以说，人类社会本身就是一个为了共同生存演化而来的集体。社区的经典概念，自德国社会学家滕尼斯提出以来，虽然历经演变，但是其核心仍然是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。作为居民群众集聚而成的社区，既可以理解为居聚区域内的社会，即区域化的社会，又可以看作是人类社会在居聚区域的缩影，即社会的区域化。从这个意义上说，人类集体在社区层面有其表现形态，而社区本身就是人类集体的特殊形式。另一方面，需要厘清社区治理与集体行动的关系。尽管学界对集体行动的理解和界定是比较复杂的，甚至是指向了对现有体制的反叛和颠覆，但是作为集体的社区在其治理范围内的行动，一般都是指向社区事务的合作共赢而非冲突与抗争。更为重要的是，社区治理目标的实现离不开社区层面集体行动的有效展开，二者在实践上具有耦合的表现形态。总之，集体行动的理论完全可以适用于社区治理，为社区治理的困境提供分析视角和对策思路。

事实上，学者们已经对集体行动理论在社区治理中的应用做了大量研究。集体行动理论自上世纪90年代引介到国内以来，在公共事务领域应用相当广泛，可见学界对集体行动理论的推崇程度之高。“在研究议题上，既有研究主要涉及集体行动发生的原因、政治机会机构、动员结构、策略和手段、话语等方面。”具体到与社区治理有关的方面，不少学者认为，集体行动的理论可以用来解释和克服公共产品供给短缺、公共资源利用无度、公共秩序混沌无序、公共组织效率缺失等诸多问题。“明晰产权、明确责任、沟通协调、自主治理、理性激励、合理监督等制度安排是解决公共管理危机或集体行动困境的可能路径。”有学者指出，“集体行动陷入困境的重要原因是相关行动者的能力短缺, 以至于它们不能以自由行动者的角色构建集体行动”。对此，学者们主要探讨了在社区治理层面突破集体行动困境的出路。有学者提出了社区参与的路径，认为“社区参与形成的集体行动促使公用地悲剧为公用地繁荣”。还有学者认为，“良好的制度设计不仅是克服集体行动困境实现治理的关键变量，也是推进社区治理能力现代化的基本路径”。

总体而言，这些对于社区治理中集体行动的探讨是非常实用性的，主要聚焦于问题的解释，着墨最多的还是对于突破集体行动困境的策略探讨。尽管这些因果分析和对策建议具有启发性和创新实践的意义，但却疏于细察集体行动理论的演进及其时代背景就将其植入我国社会治理的研究之中，即便精心提出的对策路径也不外是提升主体能力、扩大公众参与以及优化制度设计等。我们不禁要问，这是历经集体行动理论的分析又回到传统结构功能主义的框架了吗？对于集体行动出路的寻求最终还是徘徊深陷在制度崇拜的窠臼里吗？对此，笔者设想通过在理论上梳理人类集体行动的动力、困境以及出路，结合我国社区治理中的瓶颈问题，深入分析党建引领社区治理的作用机制，探讨如何强化基层党组织对社区治理中集体行为的组织力，通过党建引领整合集体行动的耗散化，超越结构功能主义的局限，有效地促进制度优势转化为治理效能。

社会科学对于人类集体行动的动力来源进行了大量有益的研究，可以从结构主义、功利主义和建构主义的视角加以归纳和总结。“结构主义者认为结构才是集体行动的本源，结构决定了意识形态从而也决定了集体行动；功利主义认为有着共同利益的群体成员才有集体行动的可能，但个人理性会令集体行动陷入困境；而建构主义则认为人们是依据有意义的社会建构来采取行动的, 但集体行动所需的共同意识、资源、成员都需要组织者积极动员，除了群体的意义建构在影响集体行动，行动者的理性也仍然在考察不断变化的周围世界的基础上参与行动抉择。”值得注意的是，三者不是肯定一种因素而否定其他因素，不是相互批判和否定，而是在逐步深入的研究中不断补强对现实的解释力和适用性。

无论多么复杂宏大的理论叙事都是对社会现实的抽象和简化，社会实践往往表现得更为杂糅和隐晦，充其量不过是某一方面或者某一因素更为鲜明而已。社会结构、意识形态、共同利益、社会建构等因素显然在集体行动中共同发生作用，对于经验事实的考察也必须兼顾这些作用因素。立足现代政党政治的理论与实践，可以发现只有执政党才有可能驾驭社会结构，凝聚社会意识，扩展社会利益，实现社会建构。当然，社区治理领域也是如此。加上我国基层社区治理资源的分散以及社区居民的文化心理等因素，更需要执政党的触角在基层延伸和渗透，以创新的方式方法凝聚民众，整合社会治理资源。

在结构主义理论中，社会结构是指社会中资源分配、阶级区分、社会流动等安排或秩序，它们是集体行动的动力本源。这可以追溯到马克思的阶级革命论，他认为资源占有的不平等造成了阶级分化，被统治者的被剥夺感就将极化为集体行动的力量。遵循此研究思路，美国社会学家泰德·格尔关于相对剥夺感的论述产生了深远的影响。他认为，如果社会变迁使得社会的价值能力无法满足人们的价值期望, 这时人们就会产生相对剥夺感。根据价值期望与价值能力之间的组合关系，他还区分了三种类型的相对剥夺感：递减型相对剥夺感、欲望型相对剥夺感和发展型相对剥夺感。基于此，结构主义认为只要存在失衡的客观社会结构，就必然形成特定分化的意识形态，而弱势结构群体中的意识形态就会催化产生集体行动。社会结构、意识形态和集体行动之间是否存在必然的因果关系？三者之间是否需要一个连续的中介传导过程？在现实社会中，由于人们在社会结构内外的位序差异以及对于相同的客观现实有着不同的体验和解读，未必能够形成共同利益感，也未必会自发地促成集体行动。

在社区层面，由于各自在传统的、原有的抑或是转型中的社会结构中的位序差异，人们对于社会现实以及相对剥夺感的体验悬殊很大。新时代我国社会主要矛盾发生了转化，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾在社区层面表现突出，社区居民之间经济社会状况、生活消费水平等差异化明显，冲击着社区邻里之间的关系，深层次地影响着社区治理的水平。在社区治理中，以基层党组织为核心的治理主体需要敏锐地区分本社区居民的职业、生活、文化、心理等阶层意识，探查和了解不同居民相对剥夺感的类型，疏导和引领不同居民群众进行利益表达。这是基层党组织引领社区治理的前提和基础，也是治理活动实施的基本依据。在社区空间内，基层党组织、居民委员会、业主委员会、物业服务公司以及各类社会组织，如何感知和辨识居民之间不同类别的相对剥夺感，因户因人提供专业化、多样化的社区服务，就成为治理绩效的重要体现。

功利主义者融合了行为主义和社会交换理论的分析结果，认为人们会理性计算各种行为后果的报酬价值以及获得这种报酬的概率，从而做出集体行动的选择。有研究表明，在不同社会群体间频繁的交换关系中，集体性不平等交换关系的共同经历至关重要，越是集体经历不平等，被剥夺的意识越强烈，就越有可能达成一致，从而团结感也就越强烈，寻求共同利益的集体行动就越有可能发生。但是，“不满情绪或剥夺感并不能自动地或轻易地转化成参加社会运动，尤其是高风险的社会运动的行动”。集体行动是需要动员的，无论是共同意识的形成，还是集体行动的组织都需要动员成本。对此，理性选择理论认为公共物品才是集体行动的原动力，因为公共物品的属性决定了它们只能依赖集体的力量获得。“集体成员身份的吸引力并不仅仅在于一种归属感, 而在于能够通过这一成员身份获得一些什么。”当然，对公共物品的需求还不足以激发集体行动。对于非排他性的公共产品的生产，理性自利的个体行动者会权衡参与集体行动的预期收益和成本，寻求规避参与成本的可能性，趋向于搭便车的机会主义。如此，当搭便车的比率达到一定程度时，集体行动就将陷入困境。所以，搭便车的比率是影响集体行动的关键变量。

可以说，社区层面的个人理性计算更为突出、更为琐细，也更为居民群众所能够切肤感受，因此也就更有可能引发利益冲突。理性选择的逻辑表明，当人们认为参与社区治理集体行动的成本大于潜在收益之时，就会漠然视之甚至避而远之。当然，这并不意味着他对社区事务毫无兴趣，他不会放弃共享集体行动收益的机会。近年来，中央提出要在发展的基础上提高保障和改善民生的水平，多办利民实事，多解民生难事，兜牢民生底线，不断提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。这些民生目标和群众获得感的实现，尤其需要在社区层面予以落实，不断提高社区居民的净收益，在社区人居环境、基础设施、资源共享、业主权益、物业服务等方面逐步增强居民的获得感，并在此基础上不断提高居民参与社区治理的积极性和有效性。从这个意义上来讲，居民参与社区治理的获得感就是执政党合法性的根源，是巩固基层执政基础的底线。

建构主义更为全面地把社会结构、共同意识和功利性计算包容在集体行为动机的分析框架中，显然进一步扩展了对现实的解释力，同时更加注重三者之间相互激发转化的中介过程。也可以说，没有集体成员之间从现实感知上升到社会建构，再转化为集体行动的中介过程的有机连接和催化传导，任何割裂孤立的阶段或因素都不足以促使集体行动发生和持续。所以，“社会问题（分配或交换不平等、公共物品问题）本身并不必然引起集体行动, 只有当社会问题被人们感知并赋予其意义时才会成为问题，许多原本可以被看作严重的社会问题的客观状况从来没有能够成为公众讨论的话题，甚至没有被人们所察觉”。集体中的成员对社会现实的感知凝聚为共同意识的中介过程，即为集体行动意义的建构，这是非常变化莫测的过程。同时，这个过程也是发生在社会结构内部与外部不同的行动者之间的（差异化的利益表达），意味着谁的场景涵义取得优胜的多重博弈（同一化的利益综合）。在相互竞合和对抗的场域中，得以有效建构起来的社会意义（指向集体行动的共同意识）可以再次发挥中介作用，进而引发集体行动。可以想见，如此艰深复杂的催化过程，如若没有社会动员几乎是不可能完成的。

因此，社会建构理论关注的焦点在于社会现实到集体意识、再到触发集体行动的中介过程，即集体行动的动员机制。社区治理目标的实现本身就是集体行动的效果得以转化的过程，任何治理目标的实现都离不开社区资源的有效动员。在我国，居于领导地位的合法的、权威性的社会动员力量是中国共产党。当前，尽管中国共产党已经从以社会动员为主导的革命党完全转型为以制度建设为基础的执政党，但正在进行中的执政党制度建设仍然具有明显的革命党动员特色，或者说执政党的制度建设仍然离不开广泛深入的社会动员。因为任何制度都难以自动得到执行，有效的社会动员，尤其是执政党领导下的社会动员，仍不失为制度建设强有力的政治保障。我国社区治理的实践也反复证明，无论是在基层政权建设时期，还是社区建设和管理时期，社区基层党组织的动员能力强，其治理水平就比较高，社区群众的满意度也比较高，反之则易出现社区治理的失序，导致居民群众的普遍不满。面对更加复杂的社会结构、更加多元的利益冲突和更加多样的公共服务需求，新时代的社区治理急需基层党组织动员能力的不断提高。

社区治理离不开有效的集体行动，集体行动也离不开社区共同意识的有效动员。社会建构理论深入研究了集体行动中社会动员的中介作用，将群体共同意识的发生过程分成三个层次和三个阶段，为社会动员提供了明确的分析和实践路向。其中，三个层次分别是：公共话语的层次，与集体认同感的形成和转化有关；劝说性沟通层次，发生在各类社会组织及其动员活动中；意识提升层次，发生在集体行动一幕幕活生生的场景中。三个阶段分别是：共意形成阶段、共意动员阶段和共意提升阶段。在社会心理学的视域中，经济社会差异导致的个人相对剥夺感不会自动聚合为集体认同，社区层面居民个人的差异感与利益需求也不会自发地汇聚成形，因此社区集体认同感的形成和转化需要有效的共意动员。当前，在基层党组织领导下“一核多元”的治理格局中，需要充分发挥各类组织的积极性、创造性，凝聚社情民意，把握公共话语的主导权，在各类组织的履职活动中提高劝说性沟通的能力和水平，掌握社区共同意识的形成规律和动员技术，促进社区共意的形成和提升，为社区治理导向的集体行动提供精神价值观的支撑。

对于社会动员而言，共意动员和行动动员是一个系统的过程。在这个过程中，共意动员的目的能否成功实现受到诸多因素的制约，比如劝说内容与目标群体信念的契合度、动员的网络和目标、动员手段的合法性、劝说信息的可信度、劝说对象的反动员能力等。集体行动的生成和持续需要人、财、物和时间等，这些资源的集聚及其作用的发挥离不开组织者和活跃分子在公意支配下琐细而艰苦的行动动员。诚然，集体行动动员的成败与效果也受到诸多因素的制约，其中攸关行动质量的因素包括人际网络纽带、集体意识的包容性、集体目标的共意性、组织者的资源与技术、社会政治机遇等。在社区治理的动员活动中，面对基层党组织引领下的治理格局和治理体系，必须重视上述影响动员效果的因素，利用好现有的人际网络，创造性地结合各类组织联系社区群众的通道，例如各类组织间的联席会议、组织与居民以及党员与居民的定期联系制度等，形成集体认同感，以有效的集体行动推动社区治理。

在任何社会群体中，动员过程都是以传统的集体信念，即原有的共意为基础和出发点的，其中人际网络是个体认知观念传播、加工、交融的主要渠道。社会网络能为潜在的集体行动参与者提供激励，不能对网络同伴的召唤做出反应，意味着可能会失去网络纽带所能提供的相关收益，比如友谊、社会荣誉等。在这个过程中，原有的共意和人际网络就成为关键变量，这也是社会动员的着力点。革命和建设的历史实践证明，中国共产党的社会动员能力是空前强大的，群众路线的效果是威力无穷的。但传统上党政主导的组织体系在社区正面临着资源控制主体和利益多元分化的挑战，同时以奉献精神为主导的政令动员模式逐渐式微，以社会福利获得感为核心的利益动员模式日益崛起。这无疑冲击着原有人际网络的利益纽带和情感依托，同时也在形塑着转型期社会网络的样态和走向。对此，社区动员需要关注到利益格局的变化带来的多样化的公共服务需求，引导建立积极健康的社区人际网络，以良好的社区服务推动社区治理。

集体认同感是个体在集体中成员间相互关系定位的展示，体现了个体的集体共识，意味着个体对集体在意识和行动上的责任和义务。集体认同感是在群体共同意识的动员提升中凝聚而成的，在这个过程中，旨在有意识地影响他人信仰和观念的劝说性沟通起到了主要作用。同样，社区认同感或者说社区共同意识的形成也离不开社区工作者对社区居民进行有效的劝说性沟通，其组织者、执行者和活跃分子的持续供给以及他们的动员技术是影响社区共意动员成败的关键。在社区治理中，为完善以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑的联动服务机制，要充分发挥社会工作人才的专业优势，探索适应新时代要求的动员群众的技术与方法，把社区治理导向的动员与精神价值观供给相结合，引领社区居民的利益表达和利益综合，持续提升居民的社区认同感。

此外，共意的提升是在集体行动的鲜活场景中积聚完成的，提升的程度与集体行动进程中所展示的集体力量强弱、正义性和影响的持久性有关。在行动动员中, 集体认同感具有促动人们参与的选择性激励作用，集体认同感的包容性越大, 则控制难度越大, 作为选择性激励的强度也就越小。社区集体行动的进展也会积聚和提升认同感，产生相互促进或者激化的作用。社区治理主体要注意引导集体认同与集体行动的良性循环，以集体行动的获得感促进集体共同意识的提升，通过共同意识的提升促进更有效的社区治理集体行动。

集体行动目标的共意性是指集体行动的目标受到群体成员以及群体外组织和潜在行动者支持的程度。集体行动目标的共意性越高，就越有可能成功地占用民间和国家的基础设施，动员人员和资源的能力也就越强。基层党组织动员社区治理资源参与集体行动，最重要的就是实现集体行动目标的共意性，得到社区内外的组织和潜在行动者的最大支持。当前，我国基层社区治理的短板主要体现在人居环境、基础设施、资源共享、公共服务等方面，因此集体行动目标的设定和实施要契合居民群众多样化、个性化的需求，让居民在社区综合服务设施的运营中体验到实实在在的获得感。基层党建引领社区治理的核心就是聚合社区群众，在社区层面坚持党的群众路线，在规划社区治理和设定治理目标时扩大群众参与，需求要从群众中来，实惠要到群众中去，实现目标惠及社区民众。如此，社区治理目标就会获得居民群众的最大支持，也就更有利于社区集体行动的收益实现最大化。

动员技术是指从普通民众身上筹集资源和吸纳成员的策略和方式。“动员技术直接影响到动员的成本、被动员起来的资源的数量和种类以及参与者的多寡，同时制约了集体行动的策略选择，从而间接地影响到集体行动的可能性。”在社区治理中，动员技术直接影响到社区动员的质量和成败。目前，社会工作者的专业化、职业化进程还难以适应社区治理现代化的需求。总体而言，在社区各类组织中从业的社会工作者在职业技能上，尤其是群众工作的艺术和方法方面，还需要进一步提高。在社区动员中，必须坚持基层党组织的领导，扩大党组织负责人与各类社会组织负责人的职务兼职和工作指导，加强社区工作者的专业技能培训，建立社区专业工作者队伍，强化以群众满意度为核心的社区工作评价机制。

政治机遇是指权威机构吸纳集体行动并赋予合法化的可能性。政治机遇对于集体行动的资源动员的影响是明显而强大的，集体行动一旦被赋予合法性，体制阻碍就会消除，进而大幅降低动员成本。但是政治机遇具有双面性，因为获得合法性的同时，标准化、常规化和科层化等额外资源的引入也会增加动员的成本。社区治理格局和治理体系的演进，一方面是对社会环境挑战的适应，可能是在体制外集体行动的刺激之下而被动做出的包容和调适，另一方面更多的是权威主体对于社区集体公共需求的发现和资源供给，即社区治理主体主动发起集体行动以实现社区治理目标。当然，这种情况并不意味着治理成本就一定更低，或者治理效率就一定更高。在转型社会的基层社区，社会结构、人类理性和文化意识三者之间相互形塑的复杂循环和长期过程，对社区治理中的集体行动还具有深远的影响。必须强调的是，社区动员决不能就事论事，为了动员而动员，而是要将动员贯穿于整个集体行动过程的每一个环节，刺激和推动集体行动的顺利进展。一旦动员不能顺利完成，则集体行动也将胎死腹中，社区治理就会堕入虚化、形式化的空转状态。

理性选择主义修正了个人追求私利必然带来公益的斯密假定，否定了集团或组织追求共同利益的推定，认为“除非一个集团中人数很少，或者存在强制或其他特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益”。但是，集体对于公共物品的需求又成为集体行动的动力。由于公共物品具有非排他性和非竞争性，这意味着集团中任何一个成员对公共物品的消费都不影响其他成员的消费。因此，“搭便车”的现象就会在群体中出现，最终导致无人愿意为公共物品的生产付费，却都愿意免费消费公共物品，如此集体行动就陷入了困境。社区治理意味着通过集体行动为居民群众提供公共服务，进行公共物品的生产、供给、分配以及消费等活动。社区成员对于公共物品的生产和消费，也存在搭便车的机会主义现象，甚至更容易因为敏感而引发社区矛盾。只有当大多数居民超越对眼前个人私利的算计，愿意在涉及社区共同利益的问题上分担成本、参与集体行动时，有效治理才能够实现。因此，从行政主导的管理走向多元参与的治理，需要社区内各类公私组织和居民个人积极参与公共事务，组织有效的集体行动以及各个治理主体之间的互信合作来实现社区治理的各项目标。

既然搭便车导致了集体行动的困境，那么人们选择搭便车的原因或者影响因素是什么呢？奥尔森认为，一个人是否会参与集体行动, 是理性分析和选择的结果。他认为，个人参与集体行动的成本收益分析，主要考虑三个要素：个人获益度、效益独占的可能性和组织成本，而这都和团体的规模、团体的异质性有关。在个人获益度的分析中，为公共物品生产的个人付费，只有在团体的边际收益超过个人的边际成本时才是合算的，其标准是团体收益的净增值要不小于个人在团体中所占份额的倒数。由此可知，“在任何一种情况下，规模是决定对个体利益自发、理性的追求是否会导致有利于集团的行为的决定因素”。对于小团体而言，成员宁愿自出全部或部分成本以提供公共物品，这主要是因为团体规模越小，其成员个体所占份额就越大，产生公共物品的标准就越低，对其组织协调的费用和监督的成本也就越低，所以比大团体容易达成共识，但是其公共物品的供给又往往低于最优水平；中规模团体介于小团体与大团体之间，一方面可以避免大团体的缺陷而有效监督个体成员的行为后果，另一方面个人又难以像小团体一样进行单独付费，从而具有生产公共物品的集体动因，但是需要有效的组织和协调；而在大团体中，成员过多，个人行为对他人的影响无法察觉，成员间相互依赖程度弱，监督费用高，存在无公共物品供给的情况。在团体规模相同或者相近的情况下，公共物品生产可能性的关键条件在于团体异质性的程度。团体规模相似，则其中个体的份额就比较接近，公共物品的供给水平也往往劣于个体份额悬殊的团体。由于团体中个体份额差异较大，其中所占份额较大的成员更有可能在独占效益方面具有优势，从而在公共物品生产的投入上也就具有更高的积极性。

显然，奥尔森关于团体规模对于公共物品供给影响的论述，是建立在团体成员的成本收益闭合于内部运行的基础上的，适用于社区层面各类组织为了各自成员的福利而提供公共物品的情况。我国城市社区各类社会组织，例如自治组织、业主委员会、各类文体娱乐组织等，在自筹经费、自主自治的公共服务项目上提供的公共物品非常明显地受到组织成员规模的影响。但是，我国基层社区的情况又有很大不同，因为社区公共服务的提供大都是政府资助，社会组织生产的公共服务也大都是由政府购买后提供给社区居民。在这种模式下，社区公共物品的服务基本不需要作为社区成员的居民付费，更多是需要居民的配合和参与。再者，在单位人转向社区人的过程中，社区成员还没有完全摆脱单位办社会的固化思维，多数人消费的公共物品还是来源于单位体制，而对社区公共物品的供给关注不够，如此形成了对待社区公共服务参与的极化态度。党建引领社区治理要关注各类社区组织的发展和运行，既要培育社会组织的规模，又要研究组织规模与公共物品供给能力的关系，筹集和引导社会资金进入社区服务领域，扩大政府购买公共服务的范围和质量，吸引社区居民积极参与到社区公共服务当中。

在社会结构的分析视野下，集体行动的出路仍然在于社会结构的良性运转甚至是结构的变革。如此，一方面是权威机构全能式供给所有公共服务，甚至免费包揽全部社区公共物品；另一方面是市场机制通过私人交易和重复博弈，促进集体行动，有选择地提供公共物品。显然，面对经济社会的深层变革，政府和市场双重失灵的风险更易发生，单纯依靠传统手段提供公共物品，越来越难以适应社区民众多样化的需求。当前，社区治理主体倾向于向各类社会组织购买公共服务，正是对这一社会需求的回应，弥补了政府与市场的固有缺陷和双重失灵问题，一定程度上兼顾了社区民众多样化的需求。但是，必须看到，由于社会组织生态环境的变化和自身治理能力的不足，志愿失灵的风险与日俱增，组织绩效和社会公信力都存在相当大的提升空间。

为了让集体行动走出搭便车的困境，适当地提供团体所需的公共物品，奥尔森认为要依靠“选择性激励”或者强制的方式来推动。所谓“选择性激励”，就是解决个人理性与集体利益冲突的动力机制。“这种激励之所以是有选择性的，是因为它要求对集团的每一个成员区别对待，‘赏罚分明’。它包括正面的奖励和反面的惩罚。具体是：对于那些为集团利益的增加做出贡献的人，除了使他能获得正常的集体利益的一个份额之外，再给他一种额外的收益，如额外的奖金、红利或荣誉等；而惩罚就是制订出一套使个人行为应该与集体利益相一致的规章制度，一旦某个成员违背，就对之进行罚款、通报批评或开除乃至法办等。”此外，强制执行也可以迫使组织和个人参与集体行动，为集体共同利益作出贡献。显然，良好的社区治理目标未必能够带来良好的治理绩效，科学合理的激励机制是非常必要的。在社区事务上，强制执行是与传统的公共物品供给模式相一致的，多元主体参与的社区治理必然需要激励机制的转型，赏罚分明的奖惩机制将逐渐居于主导地位。缺乏有效的激励机制，就难以吸引社会组织和个人参与社区治理。为此，社区治理主体要严格落实基层党组织的责任制度，完善考核指标体系和奖惩机制，最大程度地提高社区居民的满意度。

对于集体行动而言，无论赏罚还是强制以及为此所必须进行的监控，都需要团体付出成本，当这些成本接近或者超过了公共物品本身的价值时，经济效益就会丧失，集体行动又会再次陷入困境。对此，进一步的研究表明，可以通过共同的社会化和对利他主义的选择来降低搭便车的风险和减少赏罚与监控的成本。这些关于赏罚与强制的深入分析，很大程度上解释了社区治理中基层治理主体长期负担过重、事务繁杂、各类奖评多如牛毛、公共服务效率低下的现象。在公共管理中，无论是赏罚分明的经济激励措施，还是权威强制的奉献式执行办法，越是复杂多变，越是难以执行，最终导致选择性和对策性的变通应对，甚至是因经济上或时间上的过高成本而无法执行。社区治理主体应大力提倡减负高效，加快完善社区治理的标准体系，包括社区组织、社区服务、社区信息化建设等方面的基础通用标准、管理服务标准和设施设备配置标准，在各项示范创建、结对共建和表彰组织与个人的活动中坚持公开、公正、公平的原则，避免因治理失灵导致不得不诉诸基层权威强制而带来的居民满意度的流失。

然而，搭便车行为并非一无是处，也具有双重性的动态转换作用，它既是集体行动的阻力，也能够成为集体行动的推力。搭便车无疑会给集体以及机会主义者本人带来消极外部性，从而降低集体成员的效用。这促使行动者提出对规范的要求，放弃一些对资源和行为的控制权，以便于减少消极外部性，提高集体的效用。如此，行动者对规范的要求和遵从，就演变成另一种集体合作行为，从而转化为集体行动的动力。实际上，集体中的个人不仅受到理性选择的支配，还受到社会与集体的行为规范等制度框架的影响和制约。制度不仅激励和约束着集体中的个人实现理性的功利，同时也在形塑着他们的行动，从而促使他们趋向于集体利益的最大化。对此，奥斯特罗姆引入制度主义补充了理性选择的分析思路，提出可以通过多中心自主治理的策略走出公共事务治理的困境，这在社区治理的层面似乎更具有解释力和实用性。

对于公共事务的治理而言，需要探究的是，“一群相互依赖的委托人如何才能把自己组织起来，进行自主治理，从而能够在所有人都面对‘搭便车’、规避责任或其他机会主义行为形态的情况下，取得持久的共同收益”。对此，奥斯特罗姆认为，在一定条件下人们能够为了集体利益而自主组织起来采取集体行动。在社会的基层领域，由于政府权力末梢的渗透力和影响力相对较弱，一直蕴含着丰富的民众自主治理的资源，因此公共事务的困境可以通过多中心自主治理的结构来解决。在这里，制度就成为了个人理性与集体理性冲突的协调机制，良好的制度能够把个人对利益最大化的追求规约在集体公共利益的框架之内。问题的关键在于，并非所有的制度都能够导向集体行动？那么，能够克服集体行动困境的良好制度得以产生和实施的条件是什么？对此，制度主义者并没有忽视社会文化价值规范在个人互动中的重要作用。人们的合作是以相互信任为基础的，“在一个存在着囚犯博弈困境的社会里，互信合作的共同体将使理性的个人能够超越集体行动的悖论”。由此看来，以信任和互惠为核心的社会资本在一个集体中的存量和增量，能够促成集体共同意识的形成，简化奖惩激励的程序和成本，从而成为通过集体合作提高社会福利的关键。对此，我们还可以继续追问，社会资本的积累和增值何以实现？这难道就是破解集体行动困境的终极之道吗？显然，研究这些问题对于社区治理绩效的提升具有重要的意义。

制度制约个人理性走向集体行动的可能也会受到社会资本的限制。至此，集体行动困境的出路便指向了社会资本的广阔领域。所谓社会资本，就是指“社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调的行动来提高社会的效率”。社会资本作为一种为促进共同利益而采取的集体行动的正式和非正式的规范和网络，对于社区层面的合作治理也是至关重要的。我们可以在社会资本的理论背景中，分析基层党建引领社区治理的作用机制问题。基层党建就是“通过提升组织力，来提高基层的生机与活力、领导基层社会治理的能力，通过组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众，来提高群众对党的认同感、信任感，从而最终达到厚植党的执政根基”。那么，基层党组织的组织力就是依靠群众、动员群众、组织群众进行社会治理的能力。结合社会资本的理论分析，基层党建本身就是社会资本的培育过程，基层党建引领社区治理正是通过社会资本的积累和增值确保良好制度的产生和执行，进而实现社区治理目标的过程。

首先，作为社会资本的非正式规则与社会网络有利于社区民众的共益合作。相较于被体制赋予合法性的正式制度而言，非正式制度是集体中成员之间通过传承、习俗、经验、教育等方式形成的，是成员自觉自发遵守和服从的规则。非正式制度往往内化于个人的行为之中，转换成个人内在的偏好，“能使人们免受本能的短视和机会主义之害, 并常常能够减少人们的协调成本和冲突”。社区层面的非正式制度是社区民众在社区生活交往中自发衍生的秩序，主要依赖于民众之间的横向交流和民主合作，没有正式权威机构的参与，从而导致这些规则对民众的自我约束力大大加强。但是，基层党组织在认识与包容、培育与引导以及执行与监督非正式规则方面，具有独特的权威优势，这与政党的社会功能高度契合，也是基层党组织整合社会、凝聚民众的重要影响因素。

社会网络是人们在服从非正式规则的过程中形成的，其中横向关系网络把具有同等地位、权力、价值观和文化的行动者联结起来，而垂直关系网络将不平等的行动者结合到不对等的层级和依附关系之中。对于社区共同体而言，横向关系网络越密集，其成员就越有可能为了共同利益而合作，而垂直关系网络无论多么密集，无论对参与者多么重要，都无法维系社会信任和合作，所以垂直网络解决集体行动困境的作用要比横向网络小得多。在社区治理中，治理主体要注重发挥社会资本的作用，贯彻群众路线，织密横向关系网络，尽量避免依靠垂直关系网络。从这个意义上说，基层党建在社区的悬浮化问题就在某种程度上反映了垂直关系网络的断裂，而隔离化问题则主要反映了横向关系网络的疏漏。对此，基层党建的核心必然是组织动员居民参与社区事务，为集体合作强化横向关系网络。“如果说，横向的公民参与网络有助于参与者解决集体行动困境，那么，一个组织的建构越具有横向性，它就越能够在更广泛的共同体内促进制度的成功。”因此，基层党建更要注重对于社区各类社会组织的管理、监督和指导，引导民众在组织中修正观念和目标，在互惠和信任的基础上相互宽容和理解，化解利益冲突达成妥协，从而形成良好的社会规范和秩序，为实现社区治理目标积累充足的社会资本。

其次，社会资本中信任与互惠的行为规则诱导和促进了社区民众的自愿合作。集体成员之间的信赖与互惠，不是合作者即时交易的均衡互惠，而是期待错时兑现实惠的普遍均衡，正是良好的互惠预期支持着潜在的行动者遵守规范。互惠规范给予遵守者以优惠，但是并不对违反者施以强制性的法律惩罚，而是透过密集的社会网络促进个人理性与集体理性相权衡的、短期利他与长期利己的重复交易。一般来说，社区层面的合作性社会组织，其成员之间虽然存在利益冲突，但是更明白要相互依赖以及通过代表者整合集体利益，因而愿意达成妥协，也就能够在频繁交往中建立信任互惠的规范。基层党组织就是要在社区治理中，渗透到各类社会组织中，为适应新情况创造性地运用组织动员手段，促进社区成员之间互信互惠规范的建立。基层党建引领作用的发挥，要以政府诚信、组织诚信激发社区民众的个人诚信，培育和发展个人之间的互信互惠，避免社会诚信建设的形式化造成社区诚信的形式化。在基层党组织的引领下，民众参与社区治理，个人值得信任的信息可以充分交流和传播，组织之间、个人之间以及组织与个人之间的协商和沟通将更为顺畅，有序有效的普遍化管理互惠规范得以形成，都将有利于社区集体行动问题的解决。

在社区民众参与网络中，社会资本的存量既有自我增值的倾向，也会无声地流失。成功的集体行动积累的关系和信任会有利于未来的合作，反之则会导致社会资本的损耗。值得注意的是，如何盘活和激发社会资本将是组织动员的长期命题。基层党组织的引领作用也并非单向度地促进社会资本的增长，而基层党组织对于社区民众组织动员的内容、时机以及方式方法是成败的关键。就社区动员的内容而言，传统上通过对治理绩效的集体认同激励社区认同本来是非常有效的。但是，随着公共需求的增加和集体意识的提升，满足基本保障类的公共产品需求成为社区组织的基本职责，满足此类需求充其量只能收获居民的满意度，仅对社会资本起到保值的作用。只有提供促进居民发展进步的公共物品才能形成对居民的激励，凝聚社会力量，对社会资本起到增值的作用。因此，如果基层党组织对保障因素与激励因素不加区分，只顾进行感恩式的政治宣传，不仅不会起到聚合民众和增强民众社区认同的作用，可能还会引起社区民众的反感。

最后，社会资本为社区集体行动提供了激励监督机制。对于社区成员而言，主要关注的是激励问题，集体行动给予行动者的薪酬荣誉、社会地位以及身份认同等都激发着个人加入组织以获取公共物品的动机。对于社会组织的集体行动而言，主要是监督问题，强有力的外部监督来自社会资本中的制度规范、关系网络、参与度与信任度等领域。同时，内部监督则主要来自繁复密集的人际社会网络，此类网络越密集，对抗与欺骗的成本就越高，社区居民就越有可能进行共同利益的合作。在社会资本的作用下，社区成员持续的参与和互动能够抑制成员的投机行为，违反者将面临来自于组织内成员的网络压力和社会排斥，道德风险可能导致的边缘化也将影响个人日常的社会经济生活。再者，社区组织成员之间的参与互动、监督合作，有助于激励个人追求集体利益的最大化。“在一个拥有大量社会资本存量的共同体中，生活是比较顺心的。公民参与的网络孕育了一般性交流的牢固准则，促进了社会信任的产生。这种网络有利于协调和交流，扩大声誉，因而也有利于解决集体行动的困境。”因此，在社区治理格局和治理体系中居于主导地位的基层党组织，承担着凝聚社会资源、整合社会力量的职责，需要对社会组织和个人进行有效的激励和监督，充分尊重和发挥制度规范、非正式规则、人际网络等社会资本的力量。各类社区治理主体要把社会资本的保值增值作为党建引领社区治理的津梁，为各项社区治理制度的产生和执行创造良好的社会环境，不断提高居民的满意度和社区治理水平。

总之，集体行动的理论表明，无论是作为动力的社会结构、个人理性还是社会建构，都不会直接导致集体行动的发生和持续。然而，突破集体行动困境的路径，无论是选择性激励或者强制，还是制度规范，又都会面临成本和效率等执行梗阻，最后不免指向了能够促进良好制度规范产生和执行的社会资本。但是，社会资本不会自动保值增值，如若运营不善就会贬值流失。“社会资本被看成是公民社会的黏合剂，许多集体行为的问题只通过个人行为无法解决，但是由遥远的国家调节或间接的正式民主程序也不容易解决。相反，社群的自我调节，结合民主国家及其机构的威权，倒可以使问题得到解决。”由此可见，社会资本的核心要义恰好契合了政党整合社会的功能。对于整个社会而言，也只有执政党有资格、有能力、有意愿推进社会资本的积累和增值，进而推动各项制度的建设和执行。从这个意义上说，基层党组织以组织力建设为基础的党建引领社区治理，就是要创新社区动员的内容和方式，在运营社会资本的基础上，制定和执行各项有利于社区发展的制度和措施，从而推进社区治理体系和治理能力的现代化。