【法学】江 山｜论中国标准化战略的转型——基于欧盟标准化实践的考察
摘要
在泛全球化和后工业社会的背景之下，中国标准化战略展开了转型之路。《标准化法》的修订，确立了公私融合的标准化治理架构，并由此奠定标准化战略转型法治基础。在此基础上，支撑中国标准化战略转型，形成规范力量以促进国内统一大市场的高度整合并拓展中国标准的国际影响，深入认识标准化治理的内涵和优化标准化的治理模式至关重要。为此，总结吸纳以欧盟标准化为典型的标准化治理逻辑与经验，应当立足于确立双向耦合的制定方式，差异共生的价值取向和政治经济与竞争创新协同共进的治理内涵；型塑主导方法由强制转换为自愿，参与主体从产业拓展到利益相关主体，覆盖客体从产品延伸至服务，产出形成从单一到多元的治理模式。
作者
江山
对外经济贸易大学法学院副教授
本文刊于《社会科学》2020年第6期
“标准化是为了在一定范围内获得最佳秩序，对现实问题或潜在问题制定共同使用和重复使用的条款的活动。”中国素有标准化的传统，“书同文，车同轨”构成中国大一统和中华文明之世界影响的重要基石。如今，“伴随着经济全球化深入发展，标准化在便利经贸往来、支撑产业发展、促进科技进步、规范社会治理中的作用日益凸显。”然而，熟练运用标准这一“通用语言”并非易事，需要有清晰的战略以及完善的法律治理作为支撑。
欧盟标准化承担着促进产业发展、有效协调欧洲单一市场和推动欧洲标准国际引领等与中国相近的战略愿景。并且，欧洲处于工业革命核心地带的历史，以及战后美国主导世界政经格局下的现实，决定了欧洲标准化具备强劲的技术支撑，同时又富有协调精神的软实力底色。考察欧盟标准化的战略规划，特别是作为其法治支撑的以自愿性标准为中心的治理结构，对于中国标准化战略转型行稳致远意义重大。
中国标准化战略转型的
背景与重心
在本源上，企业标准就是企业内部使用的技术工具；而基于互换和市场合作而生成的协会标准，最终将标准化从一个技术性的简化与统一问题，发展成为一项社会活动。在标准化活动中，欧洲始终处于中心地位，各国政府之间于上世纪初就开展了度量衡、货币、银行往来业务以及各领域公共管理等的协调工作；科学家和工程师的国际团体则在政府视野之外的领域里建立基础标准。依此路径，欧盟标准化在泛全球化和后工业社会背景下转型，逐渐形成以自愿性标准为轴线、公私融合的标准化治理结构，对欧洲单一市场的形成和欧洲标准国际影响的扩大发挥了关键作用。亟需夯实国内统一大市场、拓展“一带一路”和参与全球标准制定的中国标准化战略也应置于这一背景之下考察。
（一）标准化战略转型的泛全球化背景
美国学者迪特·恩斯特认为，在泛全球化背景下，国际经济的新世界有两个界定明确的特征，即日益增长的复杂性和不断增加的不确定性。新技术的不断发明、迭代，创新组织模式和系统的更新、多样化，使得复杂性不断叠加。即便由于贸易保护主义的逆向潮流而使全球化进程间或局部受限，周期性发生的经济、产品、食品和公共卫生危机，仍凸显出风险扩散的全球趋势及其不确定性，以及泛全球化的某种不可逆特质。可以认为，“泛全球化现已超出货物和金融市场，开始进入商业服务、技术、知识产权和知识型工作者市场”，主要法域的标准化战略都深嵌在这一背景之中。欧委会在《欧洲2020标准化战略》中提出：“作为支持诸多欧洲政策和立法的工具，标准化机构开发的标准要回应日益增长的需求，成为防止欧盟内贸易壁垒创设和促进货物与服务单一市场的重要支撑；支持欧洲企业进入国外市场并开展全球范围的合作，以提升其全球市场竞争力。”在此基础上，欧洲标准化委员会和欧洲电工标准化委员会发布《2020标准化展望》，明确要“促进欧洲专家在国际标准化活动的积极参与，成为标准化活动的优先合作伙伴以获得在全球市场的先发优势，以及与国际和区域性的国外相关方建立战略合作伙伴关系以促进全球市场准入；确立由共同标准构成欧洲单一市场的决定性要素，支持欧洲产业基础的强化和多元化。”上述目标，明确了欧盟标准化战略的区域和全球愿景，是以自愿性标准及其制定主体标准化机构为中心，实现对内整合、对外扩散。
相较而言，中国标准化战略被认为聚焦于两个目标：一是在国际体系内以创造对于国际标准而言的必要专利技术；二是试图通过地缘政治影响国际标准新规则的制定，从而改变国际标准体系。然而，为应对全球化和日益增长的复杂性，“中国的标准化制度需要从纯粹的以政府为中心、自上而下的模式向更为分散、以市场为驱动力的模式进行转变”。因为，中国面临的挑战是在技术、商业组织、市场架构和法律规则迅速变化的前提下，如何协调不同地域的多个利益相关者之间分歧的问题。在泛全球化的背景下，标准化活动中不同利益相关者的协调，不仅是产业进入创新发展阶段所必须的，更是确立国内统一大市场、引领“一带一路”和参与自愿性标准主导的国际标准制定过程中，中国标准化战略面临的重要挑战。
（二）标准化战略转型的后工业社会背景
在贝尔看来，资本主义社会分为工业社会和后工业社会。在工业社会中，市场的性质是卖方市场，生产决定消费，评定产品质量是否符合安全标准的主体是企业和政府；而后工业社会则走向买方市场，标准化的利益主体扩展至消费者和第三部门。适应这一背景，《欧洲2020标准化战略》提出，标准化必须与日益快速的产品开发周期相匹配，作为增强企业竞争力的强有力战略工具；标准必须要可以快速获得，确保在ICT等领域服务和应用的操作性；标准化体系应更具有包容性，以回应标准日益影响欧洲社会各个群体的现实。在《2020标准化展望》中，也提出要获得包括标准使用者、标准制定者、监管者和社会公众的更广泛的认同；要与研究与开发群体紧密合作，支持创新开发和对于创新解决方案的市场准入和与既有产品、服务、系统和过程的兼容。可以认为，后工业社会的现实重新定义了标准化活动的组织形式，标准化战略也必须随之因应调整。
在中国，《标准化法》修订之前，标准体系由强制性标准与推荐性标准构成，排斥了自愿标准的存在。当前，《标准化法》下涵盖国家标准、行业标准、地方标准和团体标准、企业标准；并“鼓励学会、协会、商会、联合会、产业技术联盟等社会团体协调相关市场主体共同制定满足市场和创新需要的团体标准”。由此，《标准化法》确立了自愿性标准的存续空间，并建构了包括国家、行业、地区在内的政府标准与企业、团体为代表的市场标准之间的共同治理制度结构。这一治理结构，为促进市场主体、社会团体发展自愿性标准以适应后工业社会下产业竞争力提升和创新促进的现实需求，提供了基础性的法治支撑。
（三）自愿性标准为重心的标准化战略转型路径
“在国际标准博弈中，欧盟、美国、日本三足鼎立，掌握着国际标准体系的话语权与主导权，而发展中国家则处于跟进甚至‘失语’状态。”这种失语状态，与这些国家自愿性标准不占主流、第三部门标准化参与度等因素存在因果关系。而在标准化博弈中地位举足轻重的欧盟，标准的运用被作为欧洲境内外市场经济及技术一体化的、与市场结合的工具以及立法的技术基础，而得到鼓励。欧洲国家通过欧洲贸易伙伴促进欧洲标准在他国政策和规则中的运用，在建立和实施关于同第三世界国家的技术援助和合作的欧洲项目的过程中，促使第三世界国家适当寻求欧洲标准化组织的建议。在标准化活动中，重心已由过去促进商品的出口，转向由标准的出口带动商品的出口。而这种开放的标准拓展格局，是自愿性标准为主导的欧盟标准化治理机制的自然结果，也进一步反馈强化了欧盟的标准化的世界影响，远远超出了“老方法”时代的辐射范围。
反观中国的长期实践，由地方标准循级而上，到行业标准，再到国家标准，进而到国际标准，级差大、成本高、耗时长、不确定性大。由企业标准向团体标准转换，由团体标准向国际标准跃迁，才是通达之途。对于中国标准化战略而言，通过自愿性标准凝聚共识，推动在国内和国际范围形成标准开放扩散的格局是转型的重心。这不仅因为在泛全球化和后工业社会的背景下，自愿性标准本身蕴含着对竞争力提升、创新促进和开放扩散的更大潜能。更在于非政府的国际标准处于标准体系顶端，据此形成的路径依赖不能在短时期内被打破。由此，必须确认以自愿性标准为轴线的标准化治理体系，以支撑标准化战略的转型。特别是在中国企业走出去的市场拓展中，应确立标准化治理市场维度，充分发挥政府、团体和企业多方面的积极性和协同效应，推动自愿性标准制定主体参与国际协调成为主要战略路径。
标准化战略的基础：
治理内涵的深化
确立基于自愿性标准的开放扩散作为标准化战略转型的重心，需要巩固自愿性标准的法律地位，深化标准化治理的内涵。为此，首先需要正确界定标准化，回归隐含在标准化的功能性概念之中的评价上去。在中国，“标准是指农业、工业、服务业以及社会事业等领域需要统一的技术要求”。在欧盟，标准是指由经认定的标准化组织通过的可以持续反复适用的非强制性技术规格。其主要差异，在于欧盟标准强调“非强制性”，重视标准界定与决定性原则之间的意义关联，包括“一致性、透明性、开放性、有效性，标准的适用始终基于自愿和共识，不受特殊利益的影响”等。解析上述差异，可以挖掘标准化治理的深刻内涵。
（一）价值取向：一元价值，还是差异多元？
在价值取向上，公共治理旨在实现“自由与秩序、公平与效率的辩证统一”。其中，自由与秩序的统一在标准化活动的发展进程中得到体现。一般来说，标准化价值的一个基本判断标准，是公众是否能从标准中获得质量和安全方面的收益。这是工业社会对其产品风险可控的必然要求。中国的强制性标准亦秉持这一价值取向，对于具有潜在危险行业的标准以质量和安全作为最高价值。这在标准化秩序的维续上作用明显，但在一定程度上却遮蔽了标准化本可以容纳而现实存在的其他价值和利益差异化诉求。当前，中国《标准化法》已启动强制性标准独大的制度转型。为确保其正确走向，应对标准化的价值追求做出追问。
比较而言，在欧盟“新方法”下，标准化治理调和自由与秩序价值，价值谱系扩容至更广谱的能源、环境与社会，如消费者保护、福利水平提升和事故风险的降低、产品、服务和信息对所有年龄和各种能力人群的平等、开放接入、环境保护、开放服务的内部市场、工作场所的健康与安全、能源和水源的生产配送和使用、社会责任和公共治理。其中，环境方面是通过标准治理来应对气候变化和相关挑战，促进转向更加可持续的行为方式；而社会方面则涉及促使欧洲公民能够便捷地获得信息并参与到公共领域。欧洲利用标准化调和社会和经济需求至最佳保护水平，推动社会责任和商业道德建设的需要。由此，标准化治理的内涵因价值多元而逐渐丰盈。
（二）驱动力量：政治驱动，抑或经济驱动？
“在利益导向上，公共治理模式主张在兼顾公益和私益的基础上实现社会整体利益的最大化。”标准化背后受到政治和经济力量的驱动，问题是二者如何兼顾？在欧盟，前者通过强化泛大西洋合作、增强与新兴经济体的合作，拓展在新的世界治理中的作用；后者则聚焦于知识经济和创新的需要，在欧洲内部实现市场的升级，促进中小企业获益以及服务业发展融合。与此相适应，欧盟单一市场新政策采取由过去主要通过法令措施消除跨境壁垒的“消极”一体化，转变为采用影响驱动的方法通过促进一体化发展的措施实施“积极”一体化。这种转变取决于如下关键共识：标准化的协调要能够被有效接受，恐非政治层面独立推行可以实现，还有赖于通过自愿性标准优化匹配利益相关方的经济诉求。
在中国，标准化的驱动力量由从过去主要依赖政治驱动，也逐渐转为与经济现实紧密结合。标准化活动在区域经济发展水平趋近区域纵深推进的战略就是其典型。2019年《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》提出“营造市场统一开放、规则标准互认、要素自由流动的发展环境……加强长三角标准领域合作，加快推进标准互认，按照建设全国统一大市场要求探索建立区域一体化标准体系。”同年，《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出“充分发挥行业协会商会在制定技术标准、规范行业秩序、开拓国际市场、应对贸易摩擦等方面的积极作用”。在“一带一路”建设方面，《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》提出，“沿线国家宜加强……检验检疫、认证认可、标准计量、统计信息等方面的双多边合作”。总体来看，上述国家战略顺应了政治与经济双重驱动下的标准化大趋势，但经济驱动的权重仍有待提高，国际合作中由双多边合作一元驱动的格局亟待改善。
（三）制定方式：自上而下，还是自下而上？
“公共治理与传统国家管理模式不同，其典型特征是开放性和双向度。”标准化治理理念的不同，也造成了标准制定中自上而下与自下而上的路线分野。在中国，《标准化法》修订之前，主要沿用的是自上而下的标准制定路线。这与强制性标准比重过高密切相关，也直接反映到涉及标准化的相关国家战略之中。例如，在京津冀中地标协同的主要推动力量是三地各行业部门和质监部门。在“一带一路”建设愿景中，也以国家之间的双多边合作为主导。认识到完全自上而下路径无法满足自愿性标准制定的需要，《标准化法》修订从制度结构上确立了自下而上和自上而下的并行路径，并进而影响到相关国家战略的制定。例如，在《粤港澳大湾区发展规划纲要》中，对充分发挥行业协会商会在制定技术标准方面的积极作用的重视，即体现了这一趋势。在此基础上，超越强制性标准占主导下所形成的标准化制定路径依赖，探索自下而上的标准制定及其与强制性标准的协调框架，成为关键。
考察欧洲标准化活动的发展，私人企业的标准化活动实际上已有上百年的历史。但二战之后，基于经济发展消除贸易壁垒的需要，欧共体开始力图自上而下制定所有领域有关产品的详细性能指标和设计规格。为此，欧共体开始通过“新方法”，确定安全、健康、环境和消费者保护等方面的基本要求，标准化组织则据此制定协调标准，符合了协调标准，实际上也就是符合了法律的要求。进而，欧盟于2003年颁布新《合作总则》以推动“新方法”的落实，并在《欧洲标准化的1025/2012号条例》中，明确标准化的主要目的是“定义目前和将来的产品、生产程序以及服务所应满足的自愿的质量或技术规格”。时至今日，欧盟标准化这一基于自愿、以共识为导向的特点得到秉承，利益各方在独立的、被承认的标准化组织内和公开透明的基础上开展活动。在这一自愿性标准为主体的公共治理模式下，标准化在欧洲市场上、企业竞争中扮演着重要的角色，发挥了反映公共利益的重要政策工具功能。该等自下而上与自上而下相结合治理结构的可资借鉴之处，在于其既保证了标准化活动应确保覆盖的质量和安全基本范围，也利于在合作规制及自我规制更有效的领域中实现公共利益。
标准化战略的支撑：
治理模式的优化
标准化治理内涵的充分释放，需要优化的治理模式构成标准化战略的支撑。在政府标准化管理下，严重的机构裂化和管理碎片化对于自愿性标准体系是灾难性的。而鉴于《标准化法》下标准化活动由政府管理模式向公私融合的公共治理模式转型的趋势，治理模式优化应聚焦发挥自愿性标准的催化和润滑作用，促进标准化治理模式中主导方法、容纳利益、参与主体、覆盖客体和产出形成等关键维度的变化，进而反馈、强化自愿性标准的实施。
（一）主导方法：由强制转换为自愿
“在计划经济体制下，国家对技术标准实行强制性管理，由国家统一制定、统一发布、统一实施，技术标准成为政府的事情，企业必须、也只能按照国家统一规定的技术标准组织生产。”这种将企业界定为生产工厂并剥夺其制订标准的权利，而国家标准全部被赋予强制执行的效力的极端情况，随着企业市场主体地位的确立和维护而被更加富有弹性的标准化机制所取代：一是企业获得制定、实施和修改标准的完整权利；二是国家标准由“标准就是法规”走向包括推荐性标准与强制性标准二元一体的结构。在《标准化法》修订之后，则形成了强制性标准、推荐性标准和自愿性标准的三元结构。要充分释放《标准化法》下新型标准化治理结构的潜能，应当进一步在标准化治理的主导方法上推动新旧转换。
一般认为，标准强制实施的必要性必须参照标准的性质和社会工业化水平审慎考虑。如果社会已经高度工业化，法律规定强制实施工业标准就是不切实际的，而对于实现开创历史纪元的工业化规划初期却似乎必不可少。当前，《标准化法》废弃了具有强烈政府管制色彩的企业标准“备案制”监管模式，转而实施“自我声明”制度，且对声明途径、形式和内容都做了较为自由的规定。这一转型并非完全弃旧从新，而是形成以自愿为主导的新旧并蓄治理模式。在该模式下，平衡强制性标准与自愿性标准的作用空间是关键。依据欧盟“新方法”，标准化组织通常只制定产品的性能标准，将统一的安全目标与灵活多变的工业和用户要求结合，且对涉及产品安全、健康的关键性要求以指令形式作了强制性规定，同时将符合这些要求的技术手段通过自愿性标准实现，适时修订，为产品多样化、创新和技术进步预留了很大空间。但是，主导地位的消失并不等于“旧方法”退出历史舞台。在既有协调程度比较成熟的领域，“旧方法”和相互承认原则继续发挥作用；“新方法”则在服务行业等领域不断扩大其范围。由此，在欧洲经济一体化与技术标准化互动关系结构下，标准治理所具有的灵活性最大限度地提升了标准制定的覆盖面和适用效率。
（二）参与主体：从产业拓展到利益相关主体
“标准化活动是克服过去形成的社会习惯的一项社会活动，其推动需要各有关方面的相互协作。”在中国，利益相关者的多样性虽有增加，但政府仍处于主导地位且是中国标准化战略的最终裁决者。《标准化法》的修改在标准化治理模式上转型，在主导方法上迈出由强制向自愿的步伐，也为将制定主导权归于企业、社会团体给出法定空间。在自愿性标准的制定中，标准化治理参与主体从产业拓展到利益相关主体，也使得容纳多元化价值和模式成为可能。这种治理模式的转变，既是工业社会走向后工业社会的现实需求，也是充分发挥市场在资源配置中应有的决定性作用以回应技术和商业模式创新的最佳方式。
标准化治理参与主体的拓展，应为其容纳价值从安全扩容至能源、环境与社会的自然结果。但是，国际标准化组织很早就注意到，在制造、分配和消费形成的经济三部曲中，最终用户常常处于不利的地位，在标准制定过程中得不到发言的机会。在欧盟“新方法”下，不仅止步于涵盖更丰富的利益相关主体，包括环保组织、消费者、行业协会和市场监管机构。更重要的是，针对利益代表不充分的问题，其为消费者、环境保护组织和中小企业和劳工团体提供财政支持，培育能够增进相关利益主体有益参与的组织形式，以促进他们实际参与标准制定。这是实现标准化工作重心下移和公私协作的必然要求，也是强化利益代表广泛性和利益制衡的应有之意。在这一治理模式下，标准化协会既作为政府认可的国家标准化机构，也作为独立的、民间的、商业性机构，有效服务于市场需要和国家利益的双重目标。
（三）覆盖客体范围：从产品延伸至服务
工业社会中，企业标准化活动的对象是机械化大生产条件下的工业产品。后工业社会的经济形态是服务经济，决定企业生存和发展的是消费者对产品及服务的接受度和忠诚度。《标准化法》将标准化覆盖客体范围相应扩展至农业、工业、服务业和社会事业等领域，贴合了后工业社会下服务经济发展的现实市场需求。但就目前我国标准的构成来看，工业、农业和服务业标准分别占73.5%、11.4%和15.1%，总体结构仍旧失衡。这一问题在区域发展的国家战略中已开始着手改进。例如，在《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》中，提出“协同推进服务标准化建设”；在《粤港澳大湾区发展规划纲要》中，也提出“有序推进制定与国际接轨的服务业标准化体系，促进粤港澳在与服务贸易相关的……标准制定等方面加强合作”。落实上述战略的关键，在于应当找准服务标准的重点领域和可能的作用空间。
显然，这并不是只在中国存在的问题。在欧盟，服务虽然实际已经构成欧洲经济增长的主要和持续来源，但过去标准对服务质量和安全改进的贡献也明显不及对货物的贡献。就此，根据《欧洲标准化的1025/2012号条例》，成员国有义务协同欧委会，促进不同成员国服务供应商所提供的服务相互兼容，共同促进欧洲自愿性标准的发展、加强对服务接受者的信息提供，改善服务质量。近年来，标准制定不均衡的状况有所改观，但B2B、B2C和网络型服务等标准化仍有待提升，以提升服务透明度和质量，从而支持竞争、创新，降低贸易壁垒，以及维护消费者福利。鉴于服务业部门覆盖的范围广、类型多，服务业标准化争议较大，可以考虑创设标准为新兴服务提供技术基础；以及发展特定的标准（绩效和管理系统标准）来支撑服务提供和执行的流程。进一步地，应对制定服务标准化的指南、核心通用服务标准，以及开发政府采购标准开展可行性研究。
（四）产出形成方式：从单一到丰富多样
传统标准化组织在上世纪六七十年代之前面对的是技术演变较慢、对制定标准周期没有急迫要求的产业，为了应对ICT产业快速发展而不得不做出调整，以快速产出一些市场急需的标准文件。随着技术迭代加速度发展、制定标准周期日益趋紧，标准产出形式的多样化、灵活化已经成为越来越多行业的要求。为此，欧洲标准化组织也制定了不具有与欧洲标准相同的正式地位的新文件。这类包括技术规范（TS）、技术报告（TR）和导则（G）在内的新的标准化文件，将作为新的可交付文件（New Deliverables）纳入到欧洲标准化体系，采取更灵活的制定程序——并不严格遵守制定欧洲标准的正式程序也不采用国家投票方式批准，以更好应用于短期的产品和技术周期。在此基础上，新《合作总则》明确提出要提供能适应不同市场需求的多种类文件。而且，为加速决策过程，促进其标准化相关信息可被利益相关方获得，欧盟认为有必要在标准化体系中推行ICT技术的应用。由此，在自愿性标准的主导下，欧盟标准化不仅在产品形成的最终成果形式上确立了多元化的格局，在产品形成过程上也因技术的应用而丰富。随着中国《标准化法》的修订，长时期以来强制性标准主导下标准化制定对形式的严格要求，被只要能正确表达出标准内涵并直接反映出标准本质即可的要求所替代。在此基础上，尚需明确规范促使产出形成方式多样化的制度安排，以匹配技术开发和革新的迅猛发展，进一步地促进标准内涵的释放和降低程序成本的消耗。
结论与建议
伟大的文明都是交流的结果，标准化活动构成了文明交流的经线。当前，“中国将积极实施标准化战略，以标准助力创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展”。为此，中国标准化战略应实现标准国内战略从单一目标向综合目标的转型，从拘泥于产业发展与科技创新等工具性目标，到社会治理和市场融合等重要战略目标。中国还应丰富标准的形态，不限于工业，而应在农业、服务业和社会管理等多方面全面跟进标准化活动，服务于综合国力的提升。进一步地，要实现从国内战略走向全球战略，从立足一国发展，到指引“一带一路”区域协调，走向引领全球发展的转型。中国的标准化战略转型应当调整方向，通过大力促进自愿性标准的制定、实施和扩散，积极融入国际标准化的主流范式，形成标准化活动的良性循环。
在标准化战略的实施中，法律为标准化活动搭建基本架构，标准化治理则为法律实施提供支撑。《标准化法》在适用中，应当基于治理内涵的深化与模式的优化，形成以自愿性标准为轴线，自上而下与自下而上相耦合，实现由强制到自愿的主导方法转换，从产业到利益相关者的参与主体拓展，从产品至服务的覆盖客体范围延伸。建基于此，中国标准化战略方可获得坚实的法治支撑，以推动京津冀协同发展、长三角区域一体化发展、粤港澳大湾区建设相互配合，助力建设国内统一大市场，进而形成拓展“一带一路”和参与标准全球合作的“中国规范力量”。
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