学术 | 论城市更新中平台公司产生背景、介入路径及整治对策

本文主要探讨在城市更新之旧村改造过程中平台公司产生背景、介入路径和整治对策，以期对务实工作有所裨益。

关键字：城市更新  旧村改造  平台公司

村集体大部分选择与市场主体合作改造的方式，而村集体这种具有中国特色的农村集体产权属性，形成了集体的民主决策制度、党组织与村行政机关双重的管理体制，加上中国农村的传统宗族观念、村民之间利益冲突等因素，使旧村改造项目应运而生。相比于产权较单一旧厂改造、政府收储为主导的旧城镇改造，存在决策程序更为复杂、进度不可预测及政策频繁变动等大风险。

其一，《中华人民共和国宪法》第17条规定，村集体有独立经济活动自主权，实行民主管理。村集体对涉及土地利用、权属等重大决策，均需获得绝大多数表决权，旧村全面改造，就包含了6大表决事项，例如《广州市旧村庄更新实施办法》规定村民改造意向表决、项目实施方案、补偿安置协议等都需达到80%比例通过，“村民表决在城市更新项目中非常重要，很多项目由于程序存在瑕疵，从而导致功亏一篑。”^[1]

其二，党和行政机关的双重管理体制，有时难免导致村集体决策效率低下。“村党组织是党在农村的最基层组织，具有领导村民自治的核心作用”^[2]，而《村民委员会组织法》规定，村长是经集体民主选举出来，对村民事务具有重要职权，这就形成书记和村长在职权和实际执行方面可能存在对立和矛盾。“在中国很大一部分农村，‘四议两公开'这一民主创新机制仍然举步维艰。”^[3]

其三，中国数千年的宗族历史传统，形成了宗族的元老、族长、话事人对村事务的实际影响力，村民家族恩怨等矛盾，也导致难以合作。因此，在这样的背景之下，旧村全面改造面临重重荆棘，但城中村、城中郊区的旧村改造，又是过去十年和未来存量土地开发的重要一环，面对这朵“带刺的玫瑰”，为尽早介入旧村改造前期事务，抢先获得村集体资源和信息等各种优势，平台公司应运而生。

作为市场主体的平台公司，并不是经公开选出的前期服务机构、合作企业和合作意向企业，而是在旧村改造的前期阶段^[4]，为获取与村集体合作的资格、资源和利益，参与到旧村改造市场的企业或者个人（本文统称平台公司），平台公司最大特征是缺乏合规性，其资质主要目的是作项目筹划的平台，因此平台公司无论从主体的适格性，还是与村合作内容的合法性及程序性来看，都难以达到法规和政策的要求。例如，2015年12月《广州市旧村庄更新实施办法》第24、第25条就对选择合作企业提出明确规定，2020年2月出台的《关于进一步规范旧村合作改造类项目选择合作企业有关事项的意见》，以及2021年1月出台的《广州市城中村改造合作企业引入及退出指引》，对合作企业的选择和引进，进一步提出更高的标准和要求，平台公司一般是难以达到的。

实务中发现平台公司主要有如下三类：

笔者根据务实经验，观察到平台公司主要采用如下方式或路径，介入到村集体的旧改进程之中：

平台公司参入旧改关系网、利益链中，也出现了利益输送、权力寻租等违法乱纪行为，例如，广州市著名的冼村旧改就产生了令人震惊的腐败窝案^[5]，由此可见，平台公司的介入，也使旧改市场无序竞争、项目倒卖、利益输送等情况更加复杂。

“2017年，广州市城市更新项目中出现很多的‘平台公司’，平台公司扮演的角色及所做的工作与合作意向企业基本一致”^[6]，平台公司对激活市场、提供前期服务起到了积极的促进作用，但其负面效应也不容忽视，且其资质和实力、经验等不符合政策要求，其“合法性”身份也难以被法律政策认同，清理和禁止也在情理之中。

对平台公司整治，主要应从“禁”和“立”两方面进行，一方面对平台公司参与旧村改造进行明令的禁止，另一方面制订和规范前期服务机构、合作意向企业、合作企业选择的法律政策。以正反两方面强有力的措施为抓手，堵住平台公司流入的缺口，净化旧村改造市场交易秩序，使村集体可选择到资质优良、实力雄厚、具有社会责任感、符合旧改要求的企业，以保障项目依法合规、快速健康发展。

首先，在“禁”的这一方面。禁止平台公司、中介公司参与旧改项目，是保障村民、村集体利益的措施，得到政府、村集体和村民的支持和拥护；是净化市场、规范秩序的措施，保障真正具有实力和专业能力的企业，参与到旧改的服务中去。另外，也能起到减少旧村合作纠纷发生、保障改造顺利推进的作用。例如，2020年3月某市一个平台公司，该公司实际控制人宣称已经与村委达成口头合作协议，各种关系已处理妥当，某大型地产公司信以为真，立即与其签订合作协议并投入1000多万元前期费用，但随后发现该公司根本没有取得村委的信任和支持，也无合法有效的服务协议等，后产生纠纷形成诉讼案件，该村被列为诉讼第三人卷入诉讼中，影响了该村旧改项目的推进。2019年9月广州发布《关于加强旧村全面改造项目监管工作的通知》，明令禁止平台公司参与旧村前期改造，要求各区自查自纠、清理、整治平台公司参与旧改项目^[7]，坚决查处倒卖旧改项目行为，对于转让项目公司股权倒卖项目，明确规定“转让项目公司的股权，须经村集体书面同意，村集体自主改造的项目公司转让股权的，视为合作改造，须重新走合作企业招商程序”^[8]。在明令禁止平台公司参与旧改的地区，村集体与平台公司签订的合作协议，均应依规解除终止。关于解除此类合作协议，客观上村集体具有较多的主动权，除了政策和政府层面支持之外，此类协议大多存在合法性、有效性、公平性等瑕疵，解除协议的诉求，一般会得到法院的支持。例如，合作协议约定，村集体如单方解除合同，应承担巨额违约金或双倍定金返还，对此，法院可根据实际损失情况，对违约金过高予以调整，平台公司一般也难以举证具体损失。另外，村集体可将旧改产生的历史费用，商洽由新接手的合作企业承担。

其次，在“立”的方面。随着旧村改造的深化推进，对于旧村改造参与主体的合规性要求，各级政府也不断颁布法规和政策，明令要求旧村改造中，尤其是旧村改造前期，村集体如需要前期服务机构的专业协助选择意向合作企业的，需要依政策、按标准、公开选择适格的服务主体，保障选出的企业是具有资质、旧改经验和富有社会责任感的优质企业。2020年9月发布的《广州市人民政府关于深化城市更新工作推进高质量发展的实施意见》（穗字[2020]10号）第18条要求“加强合作企业管理，完善引入退出机制”，并且颁布选择合作意向企业、合作企业的意见、指引^[9]。为防范平台公司扰乱市场、破坏旧村改造的秩序，某些市、区、镇和街道也已颁布相应规定，明确前期机构选择须具备相应的条件和要求，具有代表性地区有中山、佛山、东莞地区。例如，2019年东莞市颁布了《东莞市城市更新单一主体挂牌招商操作规范（试行）》第16、17条规定。2019年东莞常平镇颁布了《常平镇城市更新单一主体挂牌招商招引前期服务商工作指引（试行）》，明确规定前期服务机构，须具有相应资信条件、开发经验、对省、市“三旧”改造政策具有一定的认知、理解与执行的熟悉程度等。笔者建议合适降低前期服务商标准，让更多具有专业资格和服务经验的企业参与旧改市场，为村集体提供更多选择。

除上述措施外，还要加强对区级、镇、街道等相关部门，村集体的领导干部进行政策、法制培训和指导，对村民进行法制和政策宣讲。尤其“在加强农村法治建设方面，既强化法治宣传教育又加强村务工作监督和管理，全面贯彻旧村改造的法规和政策。”^[10]

平台公司作为旧改主场主体丰富并推进了市场的发展，但其负面因素也要依规进行约束和整改，对非法劣行的平台公司要进行清理和整顿，降低前期服务机构准入门槛，保障前期服务机构、合作企业和意向企业公开、公平、公正选择，以高质量推进旧村改造。

作者简介

作者 | 蒋修贤、吴剑良