法律实务 | 政府信息公开申请指南
写在前面：
在权益墙尚未消失的时候，申请政府信息公开往往是我们介入许多社会事件，并借此进行观点表达、行使公民监督权利的方式。即便很多时候它并不能带来实际的效果，但我们相信，行动本身即是意义。而具体到个体身上，正确运用政府信息公开，也是公民面对公权力时所可能采取的一种维权策略，在法律的框架下直面公权，它至少称得上是一种安全的行动方式。
并且，足够简单。几乎人人可做。
近几年，也陆续看到不少以申请政府信息公开的形式介入社会争议事件的事例，但也时常感慨其中的许多申请不够规范；此外，也有一些法学以外的朋友在不时咨询应当如何有效地进行政府信息公开申请。所以我想结合自己之前的粗浅经验，简要梳理一下整个政府信息公开的申请流程，供大家借鉴及批评。
以上便是写作本指南的原始动机。
所以本文自然带有某种倾向性——侧重于从实务的角度对“申请政府信息公开”的流程进行介绍，并从公民的立场出发给出相应的实操建议。在行文结构上，又具体分为三个部分——在第一部分，会先介绍政府信息公开申请流程当中最为重要的两个概念；明晰了政府信息公开的基础概念之后，在第二部分，再对政府信息公开的实操流程进行细致介绍，并提醒其中的注意事项；在第三部分，会介绍我们所可能得到的申请结果，并对常见的不予公开的理由进行列举及评析，再进一步给出我们所可能具有的抗辩理由。
也欢迎大家针对本文给出批评或建议，以便于我之后进一步的丰富完善。各位可以通过评论区评论、后台留言或加我微信号“lawpoetry0309”的形式向我反馈或讨论，感谢诸位。
颜森林
2021/1/9
▲政府信息公开简要流程图
在正式展开正文以前，需要说明的是——从广义上，政府信息公开属于行政法的范畴，所以自然与广义的行政法相关，如行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法等法律的规定也适用于申请政府信息公开的过程当中；而就狭义而言，对于政府信息公开的具体规定主要体现在《政府信息公开条例》当中，这也是我们尤其需要关注的一部行政法规。《政府信息公开条例》于07年发布（08年5月正式实施），此后，19年又进行了一次修订，然后适用至今。本文中，19年版《政府信息公开条例》简称为“条例”，07年版《政府信息公开条例》简称为“旧条例”。
01
要想有效地申请政府信息公开，首先我们需要明确一件事情——我们应该“向哪个‘主体’申请公开什么‘政府信息’？”基于此，我们有必要先弄清两个概念——第一，什么是“政府信息”；第二，什么是政府信息公开的“主体”。
1、首先，“政府信息”是什么？
根据条例第二条的规定，“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”但上述对“政府信息”概念的定义似乎还是过于抽象，其实简单来说，“政府信息”就是行政机关在履行法定职能的过程中所掌握的信息，而这些信息，往往又是以各类文件的形式被记录下来，所以申请政府信息公开往往也就意味着申请公开相关文件。例如，行政机关在日常工作当中，会产生各种开销，对于这些开销的明细，政府部门有义务进行记录并公开，以便于群众监督，所以公民自然有权要求某个行政机关公开其开销的决算信息，比如《三公经费支出决算表》；又如，行政机关在做出具体行政行为的时候，一般均需要制作相应的行政文件，比如行政机关若要实施行政处罚，则需出具相应的行政处罚决定书，对该行政处罚决定书，公民一般也有权申请公开……
在法律实务当中，由于社会生活的复杂性，对于“政府信息”的具体类别我们很难列举穷尽。作为公民一方，我们其实也并不需要依照过于严苛死板的要求去理解“政府信息”的内涵。我们只要认为依照某行政机关的法定职能，某种信息可能被该行政机关所掌握，那么我们就可以依法提出请求公开相关信息的申请。进而将判断的责任转移给行政机关或法院，在最坏的结果下，大不了就是被告知不属于政府信息。
2、政府信息公开的“主体”
条例第四条规定，“各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度。”很显然，负责政府信息公开的主体主要是各级行政机关，包括各级人民政府（如成都市）及政府部门（如成都市公安局）。此外，依据条例第五十四条、五十五条的规定，“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”（如银监会）以及“与人民群众利益密切相关的公共企事业单位”（如公交公司）也属于政府信息公开的主体。
总体而言，政府信息公开的主体主要还是各级行政机关。此外，公安系统属于比较特殊的一例，因为公安既属于行政机关又属于刑事侦查机关，所以我们若要向公安机关申请政府信息公开，就只能针对其作为行政机关职能的部分，比如我们可以申请公安公开其作出的行政处罚决定书，但无权要求其公开刑事卷宗。
而要做到有效地申请政府信息公开，我们就要找准掌握该政府信息的具体主体。依据条例第十条的规定，我们可以遵循“谁制作，谁公开”、“谁保存，谁公开”的原则，进而向该确定主体提出具体的申请。比如如果我们通过新闻了解到某公安局做出了一个行政处罚，既然该行政处罚决定是由该公安局所作出的，那么自然也是由其所制作的，其也就负有公开的义务，我们自然也就可以向该公安局申请公开相应的行政处罚决定书。
此外，不必太担心的是，即便我们申请的主体错误，依据条例第36条第5款的规定，“所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式。”即行政机关也还负有向我们告知正确主体的义务，也就是说，如果行政机关试图以“主体错误”为由驳回我们的申请，那么我们同时也可以依据条例第36条要求该行政机关明确告知负有相关政府信息公开义务的具体行政机关究竟是谁，以便于我们后续另行申请。
02
当我们明确了“向哪个主体申请公开什么政府信息”过后，就可以开始进入实际的申请流程了。
1、准备申请材料
要申请政府信息公开，首先肯定得准备一份申请材料。可以是《政府信息公开申请表》的形式，也可以是《政府信息公开申请书》的形式。此外，19年《政府信息公开条例》修订后，还增加了在政府信息公开申请里提供申请人身份证明的要求，所以申请时还需要提供一份身份证明。如果是线下提交，就是身份证复印件；若是线上提交，则通常是通过网络上传身份证正反面照片。
简单来说，申请材料=“申请表/书”+“申请人身份证明”。
申请表可以在各行政机关官网的政府信息公开“依申请公开”网页处下载，如果是在线提交，一般还可以在线上直接填写，按要求填写好即可。以下为一份官方的申请表模板：
▲政府信息公开申请表格式
申请书则主要分为“主体”、“请求公开事项”、“事实与理由”三部分，这里需要强调的一点是，政府信息是“以公开为原则，以法定不公开为例外”，所以在申请书的“事实与理由”部分，我们通常可以援引条例的第十三条来强调除法定不公开的情形外，政府信息原则上均应公开，此外一般还可以援引条例的第十九条、第二十条，以强调行政机关应主动公开的情形，最后，再引用条例第二十七条，以表明公民有申请公开的权利。
以我之前写过的一份申请书为例，申请书格式大致如下：
申请表与申请书二选一提交即可，就申请的法律效果来看，两者并无差别。两者略有差异的地方在于——申请表会更加简洁，填写起来也更为简单，只需直接写明所需的政府信息即可；申请书相对而言则更为复杂，但与此同时，这也为申请人进行说理提供了更大的发挥空间，你可以在申请书里面借此表达更多的个人观点，输出更多的意见。
此外，这里需要重点提醒的一点是——在提出我们所要求公开的政府信息时，应当是针对“特定”的政府信息提出请求，在表达上，也应当是“陈述句”，而不要是“疑问句”。如果我们是以提问的形式提出请求，行政机关很可能会依据条例第39条，认定我们提出疑问的行为属于“申请人以政府信息公开申请的形式进行信访、投诉、举报等活动”，而后以“不作为政府信息公开申请处理”为由驳回我们的信息公开申请（这是我亲身遭遇过的情形，大家切记，实务中也有相当数量的信息公开申请是以此为由被驳回的）。
再强调一遍，在提出信息公开的请求时，我们应清晰地说明我们欲申请公开的具体事项，它应指向特定的政府信息，最好能够写明所申请公开的政府信息的名称、文号或者便于行政机关查询的其他特征性描述，而不是模糊不定地抛出疑问或提出质疑。而对于疑问或质疑，我们应通过“信访”的形式提出，比如向相关的行政机关进行咨询，又或者通过向各级政府部门的公开信箱投递“信件”的形式反映我们的问题、提出我们的质疑、给出我们的建议、表达我们的诉求、进行投诉举报等等。比如以下便为成都市政府的“市长信箱”，有相关的问题可以通过这条途径反映。
（一）所申请公开信息已经主动公开的，告知申请人获取该政府信息的方式、途径； （二）所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间； （三）行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由； （四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在； （五）所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式； （六）行政机关已就申请人提出的政府信息公开申请作出答复、申请人重复申请公开相同政府信息的，告知申请人不予重复处理； （七）所申请公开信息属于工商、不动产登记资料等信息，有关法律、行政法规对信息的获取有特别规定的，告知申请人依照有关法律、行政法规的规定办理。