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【智库动态】张鹏、袁富华：新时代中国国家创新体系建设：从工业化创新体系到城市化创新体系
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作者简介
张鹏，中国社会科学院经济研究所副研究员；
袁富华，中国社会科学院经济研究所研究员。
一、引言
无论从新古典增长理论还是1980年代兴起的内生增长理论都非常强调创新在经济增长中的重要性，区别主要在于后者对创新行为内生化，即创新主体、创新活动等内容有了明晰的界定，创新再也不是“黑箱”。不过，也正是创新内生化的过程导致创新行为聚焦于创新生产部门或群体，而忽略了创新的整体性、协同性和网络性等特征，也无法解决创新这一行为市场失灵[1]等问题。国家创新体系是一种更加强调从系统整体性和局部相互依赖性来讨论科学、技术、技能等创新要件的作用和互动关系的总括性理念，它既强调将创新这一行为上升为国家整体层面也注重不同创新主体的能动性、既突出从系统角度加强对创新生态构建也重视创新体系内部各组成部分的互动互享，其随着经济社会发展条件的变化而不断充实和更新，成为经济从低级向高级、从低质量向高质量爬坡过槛的重要催化剂，亦是中国经济向高质量发展转型的重要内涵。 从已有研究看，国家创新体系这一概念最早出现在Freeman1982年为OECD准备的一篇研究中[2]。Freeman(1987)[1]通过日本案例讨论了国家创新体系建设在日本工业化过程中的重要作用，譬如适度政策干预、企业研发、企业人力资本和治理结构等要素共同组成公共部门和私人部门创新网络，促进了创新外部性内生化和国家企业创新水平的提高。Lundvall(1992) [2]认为应该从系统性视角来理解国家创新体系的本质，并强调了知识生产过程是内嵌于国家创新体系各个部门的创新学习和互动过程。Freeman和Soete(1997) [3]总结了18、19世纪英国国家创新体系和19、20世纪美国国家创新体系的特征，发现英美工业化阶段国家创新体系演进加快了工业化进程，同时工业化进程也促进了创新技术的突破、应用和对先进国家的赶超。后续的一些研究，Edquist (2005) [4]和Bergek等(2008) [5]除了从系统和网络角度理解国家创新体系之外，更加将研究重点放在国家创新体系的主要内容及其功能方面，例如知识、技能、需求、金融和制度等内容不仅是比较国家创新体系建设的重要方面，也是动态了解国家创新体系建设过程的重要参考(Fagerberg，2016) [6]。经验研究方面，Nelson(1993) [7]通过搜集案例对欧美日高科技领域政策差异进行比较，分析讨论了如何支持创新特别是研发投入的制度设计上；考虑到国家创新体系的系统复杂性，近年来一些研究将创新调查或越来越多的经济指标纳入国家创新体系定量分析，了解和评估各国国家创新体系建设的最新进展和经验教训(Archibugi和Coco, 2005;Mairesse和Mohnen, 2010;Fagerberg和Srholec, 2015)[8][9][10]。总结上述文献可以发现：(1)国家创新体系源于工业化的发展，也因工业化的快速推进而使得创新不再囿于独立个体、单一时间、特定空间甚至主权国家范围，创新过程离不开国家行动的支持；（2）国家创新体系的系统协成功能，在科学、技术、创新、高等教育、技能培训、产权保护以及更广泛的知识生产中起着重要作用，解决了创新的市场失灵问题。 改革开放后中国大规模工业化实践使得中国国家创新体系建设也采取了与欧美日工业化过程中国家创新体系相类似的路径，中国国家创新体系主要围绕吸收、模仿前沿国家创新实现工业化赶超这一条件而向前推进，最典型的就是在后进国家创新体系的技术一致性和社会能力两个方面不断适应前沿发达国家技术和产业转移特征，以便满足前沿国家技术溢出和后进国家技术引进及大规模应用即快速追赶的初始条件(Abramovitz，1994)[11]。技术一致性指的是后进国家和前沿国家在市场规模、要素供给等领域的一致程度，例如中国改革开放后开启工业化之路的一大成功因素就在于国内广阔的市场规模以及初始工业化所要求的低成本要素（低劳动力成本、低资本成本和低土地租金等等）；社会能力反映的是后进国家追赶中所必需具备的一些能力，例如发展工业所需的人力资本和改善工业发展的基础设施（不仅包括硬件方面也包括金融体系等软件支持）。通过改革开放带来的生产力和要素解放以及对教育、科技投入、基础设施的高密度投入等手段，中国的技术一致性和社会能力方面具备了大规模工业化赶超的条件，而与此同时大规模工业化推进强化了以技术一致性和社会能力为目标的国家创新体系形成，中国这一时期的国家创新体系内核内涵上了深深的工业化烙印，虽然成功带领中国从低收入国家成功实现了向中等偏上收入国家的赶超，但在进入服务业和城市化时期后却会出现种种不适应性，第二部分我们将系统总结中国工业化阶段国家创新体系建设成就与经验。 随着中国工业化的完成，中国经济开启了服务业和城市化进程的塑造，后工业化时期中国经济驱动力更加依赖于创新作用的发挥，新的国家创新体系与工业化时期创新体系建设有着本质区别。多样化知识、差异化需求和个性化生产使得创新在经济中作用与工业化时期所主要依赖的中等层次人力资本、相对高强度的研发投入和比较单一的支持创新的资本市场体系存在实质性差别，加之互联网等新技术的应用使得创新边界不断突破，与制造业或工业依赖于前向和后向关联性减弱，创新由单点向多点发散、由较为单一的主体向多元化主体、由较为封闭的环境向开放的平台逐步转变，创新要素之间的线性关系变为互通互连的网络结构，与此相适应，与国家在工业化创新体系建设中居于中心地位不同，国家的角色应该由主导向服务和协调角色转变，未来政策建设和措施发力点也需要和工业化时期有本质转变。 本文分五部分进行分析：第一部分是引言，第二部分是工业化时期创新体系的特征和典型化事实描述，结合工业化时期创新体系的理论研究来讨论中国工业化时期创新体系建设的重要事实和经验，第三部分给出高质量发展时期国家创新体系的主要构成，结合目前的研究给出高质量发展时期国家创新体系框架，阐述系统各部分组成以及各部分之间的联系；第四部分分析高质量发展时期中国国家创新体系建设主要内容，本文从需求、技能、金融体系、新“基础设施”和制度建设等五大板块分别论述；第五部分是结论。————
[1]创新的市场失灵问题可以概括为创新收益与投入匹配问题，特别是一些公共产品或服务创新、重大国计战略创新等，市场主体由于风险和投入等问题往往会导致这类创新产品供给不足。
[2]这篇论文当时并未发表，最终发表见：FREEMAN C. Technological infrastructure and international competitiveness[J]. Industrial and Corporate Change, 2004, 13(3): 541-569.
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二、工业化时期国家创新体系的特征、挑战 本部分，我们首先就中国工业化时期创新体系的特征进行揭示。中国在1978年开启了大规模工业化进程，为了使国家创新体系真正服务业于工业化目的，根据Abramovitz(1994)[11]的研究，像中国这样的后进国家需要在创新的技术一致性和社会能力两个方面进行改革和投入以达到工业化赶超的初始参数条件。围绕技术一致性和社会能力两个方面，中国工业化时期创新体系建设主要围绕以下几个方面展开：第一、从创新的投入看，在“人”的方面，适应快速工业化要求，持续加大教育投入，逐步形成了以中等教育为主的中低层次人力资本投入体系，这种形式的人力资本结构符合快速工业化阶段创新主要依靠技术引进、消化的特征，也符合工业化追赶阶段干中学、通用技术为主生产模式。但随着向城市化时期过渡，这种人力资本结构特征越来越无法适应多样化创新的要求；第二，创新投入的“资金”方面，总量上虽然表现为研发支出强度逐年增长，但在满足多样化创新、颠覆性创新所需的覆盖企业成长全周期的多层次资本市场体系方面还有较大的进步空间；第三，从创新产出看，以专利为例，专利申请量和授权量均为世界第一，但结构上仍然以技术应用为主的外观设计和实用新型构成，而发明专利占比较低。 （一）创新的人力资本投入层次较低，呈现出中低层次人力资本雍塞和高层次人力资本投入不足的局面，无法满足城市化时期多样化创新的需求。 工业化虽然推动中国劳动力素质的提高，但与发达国家差距依然很大（如图1所示）。分年龄段看更能发现问题，张鹏、张平和袁富华（2019）[12]发现中国20岁-39岁年龄人口受教育程度高于40岁-64岁年龄组人口，中国20岁-39岁和40-64岁接受中等教育劳动力比例已经接近和超越发达国家，但20岁-39岁和40岁-64岁接受大专以上教育劳动力比例与发达国家差距较大，这种趋势契合了中国大规模工业化对劳动力需求的特征。未来十五年内，随着40-64岁年龄组人口逐步步入退休年龄退出劳动力市场，20-39岁年龄组人口将成为劳动力市场的主要组成部分，以中等教育为主的人力资本结构特征明显。
因此，中国过去四十年的大规模工业化，最大程度地开发了以中等教育扩张为特征的第一次人力资本开发，满足了工业化时期国家创新体系的要求。在中国经济向后工业化和城市化阶段转型过程中，现阶段中国以中等教育为主人力资本结构，造成的问题在于，由于路径依赖的惯性和大规模工业化思维的负面影响，使得国家创新体系升级受阻，国家创新体系依然是围绕工业化时期规模化、流水线式等通用技术开发和应用为主，不太适应服务业和城市化时期多样化创新要求，当然对于消费者个性化、定制化需求响应能力也较弱，不利于中国经济由工业向服务业、由投资向消费、由要素向创新的转型。
（二）研发支出强度逐年增长，但满足差异化创新和企业全生命周期的多层次资本市场体系建设与发达国家还有较大差距。 从创新的投入看，与大规模工业化同步，创新支出规模和强度都在逐年提升。1978年中国R&D经费投入仅为52.89亿元，占GDP的比重为1.46%，而到了2019年，中国R&D经费投入为21737亿元，占GDP比重超过2%达到2.19%。根据最新版的WDI数据，2017年中国、法国、德国、日本、韩国、英国和美国的研发投入强度分别2.13%、2.19%、3.04%、3.20%、4.55%、1.67%和2.80%，研发强度已经高于英国平均水平，与法国较为接近，这说明中国总体研发强度已经达到发达国家平均水平。但从研发支出内部结构看，问题就比较明显（图2），一方面表现为基础研究类支出在总的R&D经费中比重多年一直保持在5%左右，中国R&D经费支出的大头主要集中在试验发展和应用研究方面，特别是前者能够占到80%以上，考虑到试验发展与应用研究主要用于对已有创新技术的试验开发和二次应用，而对原始创新投入（基础研究）的投入很少，这也符合工业化时期中国创新的基本特征：即技术创新主要集中于技术引进及对现有技术的二次升级改造，一般通用技术已经能够满足出口加工、代工的需求。
表1 间接融资体系为主的金融结构
（三）创新产出仍然集中在技术应用为主，侧重于对技术的二次开发，原始性、颠覆性创新技术较少。 上述分析的是工业化时期创新投入的特征。由于专利是创新者前期大量投入而产生的专有的权利和利益，专利是创新产出的重要衡量工具。这里使用中国历年专利申请和授权数据对工业化时期中国创新产出的结构进行描述。创新投入的大幅增长必然要反映在创新产出上，我国目前专利申请量和授权量都为世界第一，是真正意义上的创新大国。但从专利的内部结构看，对基础原始创新有重要作用的发明专利占比却较低，从图3结果看，中国1985年申请发明专利和授权发明专利所占比重分别为43.19%和34.23%，此后便一直下降，2019年申请发明专利和授权发明专利所占比重仅为33.61%和14.81%，与创新投入的结构特征相一致，中国创新产出还是集中于实用新型和外观设计等应用上，两者占有专利申请和专利授权的绝大部分。
————[1]所有国家创新体系的共同特征之一就是所有创新主体几乎从未单独开展过创新。很多研究表明，创新主体与其他主体、外部环境需要不断的互动和合作，这才能产生互动式学习的良性循环，加快创新各要素的产生、传播以及使用存量知识和新知识的能力。————
四、高质量发展时期中国国家创新体系建设主要内容 第三部分我们根据中国高质量发展时期现实和参考OECD国家创新体系的研究，构建了中国高质量发展时期国家创新体系的框架。这一框架的一则说明了以知识生产分配为内核，企业、科研机构、政府和消费为主体，通过互动和互动化学习的开放、共享环境来提高知识生产能力和畅通知识分配渠道，进一步提高国家的“知识配置力（Knowledge Distribution Power）”；二来还表明系统外围国家创新体系建设的关键着力点，诸如需求、金融、技能、新“基础设施”和制度等五大板块，它们之间相互联系又独立在各自领域发挥着作用，譬如，良善制度的建设能够减少信息不对称增加社会资本存量，促进多层次金融市场体系，更好地服务创新活动，使创新的收益和风险相匹配；技能的提高带来人力资本积累，实现收入不断递增，带来个人消费需求的提高，而需求层面又会通过新“基础设施”反馈至生产端，生产端通过完善的金融体系能够及时进行产品或服务创新，化解创新收益与风险不匹配矛盾，进一步形成创新人才收入来源，总之，五大板块之间相互联系相互作用，共同组成国家创新体系的外围。这五大板块的建设说明，国家创新体系将从理论向政策实施层面转变，对于高质量发展时期创新体系建设具有重要的意义。下文将分别论述。 （一）需求反馈和引导生产 这里，我们之所以要强调需求的作用主要在于服务业和城市化时期，需求和供给的地位和方向与工业化时期发生明显变化，二者之间的互动性更强，消费者和企业通过互动和互动式学习满足个性化、定制化和场景化需求、企业生产也更具科学性和智能性。第一、在工业化时期，供给决定需求的特征较为明显，特别是在改革开放之初的短缺经济时代更是如此。正如克里斯滕森等人的研究指出的那样，大众消费市场是决定工业化规模生产优势存在的基础，而随着大众消费市场的饱和，个性化、定制化需求的利基市场是消费市场的主要特征，这些小众、利基消费者规模庞大但分布却呈“碎片化”、“散点化”趋势，生产者能否捕捉这些消费者的需求特征和变化趋势，是决定产品是否具有生命力的重要因素。第二、而在服务业和城市化时期，差异化创新和多样化创新逐步成为经济发展的方向，知识生产和消费将成为中国经济增长的创新驱动力。以传统制造业为例，经济进入后工业化时期制造业规模化、标准化的生产已经饱和，制造业企业的营收增长率、利润率和 ROE 都出现下降。这时需求反馈和引导生产的作用突出体现在两个方面：一方面，传统企业植入通过嫁接以 ICT 为代表的信息化服务，以移动互联网、物联网大数据、云计算等现代科技手段对需求端的消费群体进行更具特征性的跟踪与分析，可以敏感地捕捉到需求侧的变化和发展趋势，使生产更具有针对性。这里需要说明的是虽然传统产业的生产率得到了一定提高，但我们可以发现在劳动力投入和传统资本投入不变的情况下，其实促进传统产业生产率提升的是对创新的投入和需求所引导的生产方式的改变(技术效率的提升)，因此可以理解为需求端反馈和引导了生产端的创新和技术进步，需求的作用更加重要；另一方面，后工业化时期知识生产和消费逐渐成为技术进步的主要表现形式。知识依赖于各种平台将生产和消费融为一体，解决了传统管制性技术、教育、文化和卫生部门效率低下，有效降低了这些部门人力资本拥塞。近年来居民消费结构发生质的变化，消费层次不断升级，居民消费从普通耐用消费品向住房、汽车和信息产品等大宗和高档消费品以及教育、旅游、文化娱乐等个人发展型和享受型消费的档次提升。教育、文化娱乐等知识生产部门正成为后工业化时期人们消费升级的体现。当然这种变化能够透过消费反映到生产端的技术创新，形成消费者和生产者互动式的创新体系。 （二）全生命周期下技能提升 技能提升是高质量时期国家创新体系促进人力资本积累的重要途径，这是国家教育体系与研究能力的重要体现。传统理论中讨论国家创新体系时对人力资本的积累更加注重对国家高等教育体系的分析，而高等教育仅仅能体现生命周期某一阶段的技能提升，高质量发展时期提倡全生命周期下技能提升意在倡导不同同生群人力资本积累的重要性和个体生命周期下不同阶段人力资本积累的相互联系与衔接。 1.生命周期视域下人力资本积累渠道有机衔接性有待提高 造成青年劳动力就业漂移的一个主要原因在于生命周期视域下人力资本积累渠道有机衔接性不高。人力资本积累分为学龄前、学龄阶段、青年时期和工作时期，从内容上看分为学龄前干预即儿童早期发展(Early Children Development)、学龄接受教育阶段、青年时期接受进一步的高等教育或者职业教育、工作时期通过在职学习培训提高技能等，而且四个不同时期不同内容是相互衔接、有机统一的，今天学龄儿童就是明天的青年、今天的青年就是昨天的学龄期儿童，某一环节内容建设缺失都会对个体生命周期下人力资本积累形成负面影响，见表2。从目前我国的现实看，青年人口中接受中等教育水平已经赶上主要发达国家水平，但青年时期无论是高等教育还是职业教育、职业训练等内容都无法满足中国经济由资本和要素推动转向知识和技术效率驱动的要求，从表2的内容看即青年时期向工作时期过渡衔接出现问题，高等教育虽然从规模上有了大幅提高，但高等教育人口与发达国家还有较大差距，而职业教育在师资、办学模式、资金支持和资格认证等多个方面都限制了职业教育的社会认可和教学质量提高。按照表2步骤，由于青年时期是接受高等教育、职业教育、技能学习的密集时期，在这一时期人力资本积累出现问题使得时期无法满足社会和企业需要，导致被迫选择向下漂移。表2 个体生命周期下人力资本积累方式与途径
多层次资本市场的形成，直接促进了企业的转型和融资，特别是中小企业的融资难已经不是真实的问题，只要中小企业能切实地转型升级，大量资金都会跟追投。而对于没有竞争力的上市公司，则会在资本市场逐渐被投资者所“遗弃”，因此股票市场淘汰没有竞争力的公司，推动公司的转型与创新是其最重要的配置资源功能的体现。 （四）新“基础设施” 历史上看，英美工业化时期国家创新体系的一大特征就是加强基础设施建设，促进全国统一市场的形成，加快工业化进程。时至今日，基础设施概念有了新的变化，基础设施不再局限于道路、设施等，而是适应互联网、5G等新技术革命有了新的内涵。2018 年中央经济工作会议首次提出“新基建”这一概念，至今已有 7 次中央级会议或文件明确表示加强“新基建”。“新基建”具有新时代的丰富内涵，既符合未来经济社会发展趋势，又是城市化时期多样化创新的重要平台保障，成为高质量发展时期国家创新体系的重要组成部分。 从目前世界发展趋势看，我们翻阅德国工业4.0、美国国家先进制造战略计划以及中国制造2025等内容，可以发现一方面，新型“基础设施建设”涵盖 5G 网络、工业互联网、人工智能、大数据中心等新兴技术，将带动国民经济各行业的生产基础设施向数字化、网络化、智能化转型，从而有效推动创新体系内各主体技术创新、产业创新和商业模式创新，促进新业态、新模式的发展。另一方面，新型“基础设施”本身也是新时期国家创新体系建设的重要成果。5G、人工智能、工业互联网、物联网等新型“基础设施”建设是国家创新能力不断提高的集中体现，也是上文所及的创新主体互动和互动式学习的必然结果，同时新型基础设施的不断完善更加促进了互动和互动式学习，进一步增强国家创新体系的知识支配力。 （五）制度建设 制度是国家创新体系的关键组成部分，制度通过国家创新体系为参与系统的其他各方合作、互动提供成文和不成文的保障，降低交易成本。从广义而言，制度即法律条款、惯例或者文化习俗（Nelson和Winter,1982）[19]，是创新者之间合作、互动被接受的方式以及对违约者的惩罚机制。Edquist(1997)[20]对创新体系内部不同的制度进行了分类，例如正式的法律与非正式的惯例、习俗、传统等、基本性制度保障（例如产权保护、冲突纠纷的解决方案）和基本制度的执行机制、硬性制度（对主体有约束力、管制力的）与软性制度（即暗示性或没有强制约束的）等。显然对创新产生重要作用的不止正式的法律制度，其他非正式制度同样对创新的作用不可小觑。Akcomak和Weel(2009)[21]分析了社会资本在全社会创新中的重要作用，这里的社会资本主要指指创新主体之间的关联—社会网络、互动性规范和由此产生的社会信任程度，是创新主体在社会结构中所处的位置给他们带来的资源。社会资本存量的增加能够对知识生产积累产生积极作用，如果创新主体拥有更大范围的社会网络以及主体之间可信任程度较高，那么风险投资发展就会比较顺畅，风险投资家也愿意为风险项目进行投资。他们基于欧盟十四国102个地区1992-2002年的面板数据分析发现了社会资本是影响创新的重要因素，人均收入增长贡献中越有15%的因素可以归因于社会资本。 从创新体系的观点来说，要使创新体系达到最优状态仅仅依靠市场力量是不够的，制度的完善可以使系统达到或者接近最佳状态。这主要体现在两个方面：第一，制度的介入能够有效降低市场失灵。比如，在一些重要的创新领域，企业或个人对研发缺乏激励，即研发收益无法弥补投入成本，存在一定的外部性。这时政府对企业进行补贴就可以降低投入成本，提高企业创新投入水平，使社会边际成本等于社会边际收益。在更广泛的研究中，Bach和Matt(2005)[22]、David和Hall(2000)[23]等揭示通过补贴可以将外部性内部化，提高知识吸收能力，更广泛地促进科研机构与产业间的合作；第二，制度的重要性还体现在制度的规范化和惯例化使得政府或政策制定者成为国家创新体系的重要组成部分，其行动的最优化方式将会基于创新体系内部要求而做出，从创新体系角度而言，制度或政策更加具有渐进性和适应性，政策的柔性和韧性使得创新体系的效率最高。中国从工业化时期创新体系过渡到高质量时期创新体系，制度建设也是重中之重。从支持多样化、差异化创新而言，制度建设的关键在于从“管”到“放”、从“僵硬”到“灵活”、从“刚性”向“柔性”转变，这涉及到政府职能转变，深化“放管服”改革，全力优化营商环境等内容，这样制度才能成为国家创新体系各主体进行互动和互动式学习的“润滑剂”，有利于国家创新体系向开放型和共享性转变，使系统成为知识生产的聚集高地和知识分配的中心枢纽。
五、结论
国家创新体系建设新时代中国建设创新驱动型国家和向高质量发展转型的重要手段。本文首先总结了中国工业化时期国家创新体系的特征，中国在1978年开启了大规模工业化进程，为了使国家创新体系真正服务业于工业化目的，像中国这样的后进国家需要在创新的技术一致性和社会能力两个方面进行改革和投入以达到工业化赶超的初始参数条件，造成的结果就是：（1）创新的人力资本投入层次较低，呈现出中低层次人力资本雍塞和高层次人力资本投入不足的局面，无法满足城市化时期多样化创新的需求；（2）研发支出强度逐年增长，但满足差异化创新和企业全生命周期的多层次资本市场体系建设与发达国家还有较大差距。随着向城市化和服务业时期转型，知识的生产、分配在全社会创新中处于中心和枢纽地位，基于差异化创新、多样化创新的现实需求，本文提出了高质量发展时期国家创新体系的框架，即以知识生产和分配为这一内核为中心，通过科研机构、企业、消费者和政府等创新主体的互动和互动式学习进行知识生产和知识分配，处于创新主体外围则是国家创新体系建设的关键支撑“部件”，我们根据文献和知识经济发展趋势列举了以新“基础设施”、需求、技能、多层次资本市场体系和良善制度建设等五大板块为代表的构成，这些内容基本反映了高质量发展中国建设创新型国家的关键难点和重点。显然，只有实现从工业化创新体系向城市化创新体系的转变，才能迎接以知识生产和知识创新为内生动力的高质量发展时代的到来。参考文献
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(来源：《经济学家》2020年第10期)【智库动态】杨虎涛 冯鹏程：去技能化理论被证伪了吗？——基于就业极化与技能溢价的考察
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