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【国别研究】黎巴嫩治理困境的根源探析

丁隆 刘国熙 西亚非洲 2023-03-26
收录于合集
#中东 20 个
#黎巴嫩 1 个
#国家治理 3 个





黎巴嫩治理困境的
根源探析


 
丁隆   刘国熙
 
内容提要  近年来，黎巴嫩政治与经济危机频发，国家治理危机不断加剧。在政治与经济互动的视角下，黎巴嫩民族构建基础弱，社会整合程度低，教派分权制、庇护关系和准地租经济等因素是导致黎巴嫩治理困境的主要原因。教派分权制强化族群认同，降低治理能力，并为外部干涉提供空间；庇护关系扭曲政商关系，导致国家治理低效、经济寡头化和权钱交易盛行；准地租经济加剧政治教派化，造成产业空心化，加剧脆弱性与依附性。国际援助可暂时缓解黎巴嫩经济危机，但实施全面政治和经济改革、探寻自主发展道路才是黎巴嫩摆脱国家治理困境的根本出路。
关 键 词  国家治理  黎巴嫩  教派分权制  庇护关系 准地租经济
作者简介  丁隆，上海外国语大学中东研究所教授、博士生导师；刘国熙，对外经济贸易大学外语学院博士研究生。
 
1943年建国后，宽松的政治环境和优越的营商环境，使黎巴嫩一度成为阿拉伯非产油国中人均收入最高的国家，曾拥有“中东瑞士”的美称。同时，黎巴嫩宗教多元，教派林立，是中东族群构成最复杂的国家之一。经历长期族群与教派冲突，黎巴嫩国力逐渐衰落，内战又使经济遭受重创。20世纪90年代初内战结束后，黎巴嫩政局趋于稳定，经济发展迎来短暂的黄金期。但近年来，黎巴嫩出现总统长期缺位、总理人选更迭频繁、内阁组建困难、“垃圾危机”、难民危机和贝鲁特港口爆炸等多重治理困局。2019年10月以来，受苏丹、阿尔及利亚、伊拉克等阿拉伯国家民众抗议浪潮影响，黎巴嫩爆发大规模民众抗议浪潮。2020年8月4日，存放在黎巴嫩首都贝鲁特港仓库中的2 750吨硝酸铵发生爆炸，造成近200人死亡，6 500多人受伤，30万人流离失所，是人类历史上除核爆炸之外最严重的人为爆炸。爆炸造成的直接经济损失达46亿美元，间接损失超过100亿美元。主权债务违约、新冠肺炎疫情暴发更使黎巴嫩治理困难加剧。世界银行发布的《黎巴嫩经济监测报告》指出，黎巴嫩当前的经济危机可以排进19世纪中叶以来全球最严重危机事件的前十名，甚至是前三名。总体看，在外部势力干涉下，黎巴嫩教派矛盾激化，经济发展停滞，债台高筑，贫困率和失业率居高不下，从发展基础良好的国家沦为治理失效的典型。
黎巴嫩国家治理危机引发学界较多讨论。国内学界侧重分析教派分权政治体制，以及地区国家在黎巴嫩发动的代理人战争，特别是真主党与地区大国的关系。王新刚、李福泉、徐心晖等学者对此都有论述。国外学界则主要从教派分权体制导致政治与经济危机、战后经济政策扭曲政府与市场关系，改变经济结构等方面分析黎巴嫩国家治理困境。英国学者鲍曼认为，黎巴嫩内战后，新自由主义经济政策使教派领导人及其裙带资本家受益，促进中产阶级形成，加速社会阶层分化。不合理的经济政策使黎巴嫩政府背负沉重债务，阻碍了其经济社会可持续发展。美国学者德诺和斯普林伯格指出，黎巴嫩治理困境的根源可追溯到战后经济重建模式。由于缺乏问责制与透明度，该模式无法提供有效的政治经济解决方案。虽然既有研究对该议题进行了较多探讨，结论也具有一定的合理性，但未全面分析黎巴嫩治理困境的根源，未充分探讨黎巴嫩族群问题的历史与现状，以及经济发展模式的负面影响。本文基于新政治经济学视角，从族群关系、庇护关系以及地租经济模式等三个维度，考察黎巴嫩国家治理困境的政治、经济与社会根源，探讨其面临的挑战，并展望其前景。

 
教派分权治理体系弱化
政府治理能力现代化

 
按照新政治经济学理论，资源配置、经济增长和经济发展是经济学的核心问题，对其分析离不开制度、法律、意识形态、政治过程等政治因素。黎巴嫩教派分权制形成的现实基础是多族群、多教派的社会结构，以及奥斯曼土耳其帝国时期民族自治政策对教派分权的制度化，从而产生一系列被人为制定出来的规则、秩序和伦理道德规范，旨在约束追求主体福利和效用最大化的个人行为。从表面看，教派分权制建立在族群结构的历史与现实基础上，具有一定的合理性，但由于各族群间经济水平差距较大，导致社会财富分配不公，社会分层固化。教派利益与国家利益之间存在冲突和张力，教派势力强大导致中央政府权威被削弱，从而弱化国家治理体系，阻碍治理能力现代化。
（一）历史上黎巴嫩的族群认同
奥斯曼帝国疆域辽阔，族群众多。为实施有效统治，奥斯曼帝国实行“米勒特”制度，规定少数族群可在服从素丹统治、足额纳税的前提下，保持相对自治，各族群均可保持各自的法律、风俗习惯、生活方式，族群领袖拥有较大自主管理权。作为一种宗教社群管理方式，“米勒特”制度使素丹与族群领袖分享权力，构成奥斯曼帝国统治的重要政治基础。然而，奥斯曼帝国实施的怀柔主义民族政策并未达到预期效果，不仅未能促进民族融合，反而强化了族群认同。美国学者克利福德·格尔茨认为，血统、种族、语言、宗教、传统和其他“文化既定”（cultural givens）造就了人们的原生情感。奥斯曼帝国的民族政策便导致族群内部更加抱团，对外则更加封闭，被列为二等国民的少数族群不断对奥斯曼帝国统治发起挑战。
黎巴嫩地处“肥沃的新月地带”，地理位置重要。黎巴嫩山纵横南北，形成天然屏障，自古便是易守难攻之地。为躲避十字军和马穆鲁克王朝的征伐，黎巴嫩山地区成为少数族群聚居地。奥斯曼帝国的主要精力用于抵御来自拜占庭帝国和波斯帝国的威胁，对大叙利亚地区的统治较为松懈，黎巴嫩实际上处于半自治状态。德鲁兹派马安家族（1516~1697年执政）和马龙派谢哈布家族（1697~1842年执政）先后成为黎巴嫩地区的实际统治者，与奥斯曼素丹分庭抗礼。这些家族较早接受西方思想，拥有当时较为先进的军队。它们与奥斯曼帝国其他地区经济和文化方面差距较大，从而强化了黎巴嫩人的身份认同，加速了其身份构建进程。
地方势力崛起对奥斯曼帝国统治构成威胁。因此，奥斯曼帝国取缔黎巴嫩山自治区，改由素丹直接任命总督管理该地区事务，并挑起马龙派与德鲁兹派之间的族群冲突。1840年至1860年间，马龙派与德鲁兹派不时爆发流血冲突，给彼此关系留下至今难以愈合的创伤。1861年6月，奥斯曼帝国被迫与西方国家签订协议，承认并保证黎巴嫩在“省”建制下的自治权。这暂时平息了族群冲突，但西方国家对黎巴嫩事务的操纵就此开始。
（二）黎巴嫩教派政治的确立
民族认同是民族分子对其共有文化在心理上的认知和情感上的依恋。黎巴嫩曾是阿拉伯世界唯一的基督教居主导地位的国家，但也拥有相当比例的穆斯林。建国初期，对于黎巴嫩国家属性，基督徒与穆斯林有着不同理解。穆斯林认为，伊斯兰教已在沙姆地区延续上千年，该地区被纳入阿拉伯帝国版图后，成为阿拉伯世界和伊斯兰世界的一部分，并为阿拉伯—伊斯兰文明做出了重要贡献。因此，他们尊崇阿拉伯—伊斯兰文化，认为黎巴嫩是天然的阿拉伯、伊斯兰国家，且为大叙利亚的组成部分。1958年，埃及与叙利亚合并成立阿拉伯联合共和国。逊尼派穆斯林主张黎巴嫩加入其中，但遭到基督教马龙派的反对。
黎巴嫩也是古代腓尼基文明的诞生地。鼎盛时期的腓尼基文明政治制度发达，商业经济繁荣，拥有当时一流的造船业、航海业、商业。王新刚著：《中东国家通史：叙利亚和黎巴嫩卷》，第34～38页。由于与地中海北部地区长期保持紧密的贸易关系，黎巴嫩成为东西方文化与贸易的桥梁。阿拉伯人征服该地区后，腓尼基文化走向没落，但腓尼基人的商业文化得以延续。英国历史学家阿尔伯特·胡拉尼（Albert Hourani）指出，腓尼基主义首先是一种“城市意识形态”（an ideologyof the city）。黎巴嫩基督徒认为他们是“腓尼基人”的后裔，同样崇尚商业文化。英国学者卡罗琳·盖茨（Carolyn Gates）就曾以“新腓尼基人”（the NewPhoenicians）来形容黎巴嫩人。她认为，二战后在基督徒的努力下，黎巴嫩经济取得长足发展。基督教马龙派精英将前阿拉伯—伊斯兰时期的腓尼基商业城邦视为现代黎巴嫩国家的样板。他们认为建立一个独立的基督教国家，不仅符合腓尼基人的历史传统，还能使黎巴嫩获得丰富的政治资源。然而，法国并未满足马龙派的要求，而是将黎巴嫩打造成基督徒与穆斯林权力共享的国家。最终，尽管基督徒总体上接受与穆斯林共存，但仍有一些基督徒认为他们是腓尼基遗产的继承者，强调黎巴嫩的基督教国家属性。
虽然黎巴嫩多族群格局由来已久，但是作为一种制度成型于奥斯曼帝国解体后。第一次世界大战后，英、法两国秘密签署《赛克斯—皮科协定》，对奥斯曼帝国采取“分而治之”政策。在1932年人口统计基础上，根据基督徒与穆斯林人口数量对比，基督教马龙派与逊尼派穆斯林达成《民族宪章》，由此缔造了现代黎巴嫩共和国。因此，黎巴嫩实际上是英、法殖民主义者为划分势力范围而凭空制造的“人造国家”。《民族宪章》规定各族群分享权力：总统为基督教马龙派、总理为逊尼派穆斯林、议长为什叶派穆斯林，副议长为东正教徒，陆军参谋长则为德鲁兹人。政府机构，银行、司法等部门的领导职务同样根据各教派人口比例分配。
（三）教派分权制度化的负面影响
教派分权是黎巴嫩饱受内战之苦、付出惨重代价后，各派相互妥协、暂时避免社会进一步分裂的权宜之计。目的是促进教派合作，实现权力共享，维持国家正常运转。然而，作为一种国家治理体系，教派分权制度具有显著的前现代特征，阻碍黎巴嫩治理体系现代化。美国学者米歇尔·哈德逊（Michael Hudson）指出，建立在教派基础上的政治共识缺乏稳定性。“这种脆弱的平衡易被人口结构、经济实力变化，以及外部力量打破。”
第一，教派分权导致国家治理低效。美国学者奥古斯图斯·诺顿指出，“在黎巴嫩，宗教是决定性因素。它是黎巴嫩人与生俱来的属性，教派身份决定政治和社会性质。”黎巴嫩教派政治导致权力格局按教派分野，呈现“马赛克”式碎片化图景。政治精英根据教派分割权力，撕裂国家和社会，使民众依附于教派。教派拥有各自的法律，相互独立，各行其是。总理虽为行政首长，却受到多方掣肘。部长及议员属于不同教派，代表各自派别利益，常与总理发生分歧。总统为军队最高统帅，军队却由内阁领导。黎巴嫩有18个主要政党，即使同一教派的政党，相互关系也错综复杂。从近几年的政治实践看，随着真主党等什叶派政治力量崛起，总理人选不仅需要得到逊尼派支持，还需要得到什叶派政党支持，后者甚至更为关键。哈桑·迪亚卜虽为无党籍人士，但得到真主党支持。2020年10月，萨阿德·哈里里再次被提名为总理候选人，主要因为得到什叶派政党阿迈勒运动的支持。2021年9月，纳吉布·米卡提获任总理并组阁成功，主要归因于真主党的支持。
第二，教派分权影响国内政治与经济改革。《塔伊夫协议》的签署结束了黎巴嫩长达15年的内战。根据该协议，穆斯林与基督徒在政府部门的比例调整为5∶5，议会席位由99席增至128席。基督徒与穆斯林分享议会与军政要职，为黎巴嫩营造了相对稳定的国内环境。然而，这实际上削弱了基督教马龙派的权力。自此，黎巴嫩政治权力重心转移至总理，这引发基督教政治派别不满，导致总统与总理龃龉不断。
贝鲁特港大爆炸进一步加剧了黎巴嫩的经济和社会危机。作为黎巴嫩的前宗主国，法国直接介入黎巴嫩政治过渡和经济重建。法国主办国际援助黎巴嫩视频会议，提出“黎巴嫩新政府执政计划”（以下简称“法国倡议”）。“法国倡议”的要旨是组建一个技术官僚组成的任务型政府，帮助黎巴嫩获得国际援助，渡过难关。然而，总统奥恩与候任总理哈里里的对峙阻碍了组阁进程，导致“法国倡议”面临夭折。哈里里向奥恩提交18人内阁名单，但遭到奥恩反对。奥恩坚持内阁“三分法”（a locking third），即各主要教派获得政府部长职数的三分之一。哈里里认为这将使奥恩获得对政府决议的否决权，并使其女婿——自由爱国运动党主席杰卜兰·巴西勒（GibranBassil）掌控内阁决策，为政治改革进程设置障碍。“法国倡议”受挫说明，尽管黎巴嫩国难当头，国际援助方以政治经济改革和反腐败作为提供援助的前提条件，但各政治派别仍不能搁置分歧。作为教派分权制的既得利益者，政治精英希望现行制度和权力格局延续下去。
黎巴嫩治理危机使部分政治精英认识到教派化的政治经济格局阻碍改革措施出台，但政治势力仍企图依靠教派力量解决危机。例如，新冠肺炎疫情暴发以来，黎巴嫩燃料短缺问题不断加剧，但政府未能采取有效措施应对危机，并寻找长期解决方案。真主党等教派力量试图利用自身影响力，寻求伊朗的燃料援助，以显示本教派实力，教派取代政府成为国家治理的主角。改革将强化中央政府权威，损害教派经济利益，弱化教派政治权力。教派势力抵制触及自身利益的改革，成为黎巴嫩政治、经济改革的最大阻力。
第三，教派斗争加剧了黎巴嫩政坛斗争的烈度。黎巴嫩处于中东地缘政治冲突的“断裂带”上，在中东以沙特为首的逊尼派阵营与伊朗为首的什叶派阵营，争夺地区领导权的斗争白热化背景下，教派分裂的黎巴嫩成为中东教派斗争的天然场域。中东教派冲突使黎巴嫩政治力量分裂为两大阵营。“三·八”阵营主要以真主党等亲叙利亚和伊朗的力量构成；“三·一四”阵营以哈里里领导的“未来阵线”等亲沙特和西方的力量构成。黎巴嫩各政治派别沦为地区大国的代理人，而非国家治理的真正参与者。它们分别代表外部势力的利益，而非黎巴嫩的国家利益。叙利亚内战爆发后，由于真主党支持叙利亚政权，海湾阿拉伯国家开始抵制黎巴嫩旅游业。2016年1月，沙特与伊朗断交。沙特认为受到伊朗支持的真主党在黎巴嫩政坛作用不断上升，因而冻结向黎巴嫩提供的40亿美元军事援助。2017年，萨阿德·哈里里访问沙特期间，在沙特压力下，通过媒体宣布辞去总理职务，凸显黎巴嫩在中东地区大国博弈中的尴尬处境。2015年，美国颁布《真主党国际金融预防修正案》，该法案禁止任何实体或个人与真主党发生经济往来，从而将真主党排除在国际金融体系之外。真主党是黎巴嫩主要政治派别，针对真主党的制裁给黎巴嫩金融业带来沉重打击。2020年9月，美国对黎巴嫩前交通部长优素福·费尼亚奥尼斯（Yusuf Finyanus）和前财政部长阿里·哈桑·哈利勒（Ali Hassan Khalil）实施制裁，指控他们向真主党提供资金。特朗普政府时期，美国加大对伊朗经济制裁力度，给伊朗经济造成重大损失。接受伊朗资助的真主党被殃及，开始寻求加强对黎巴嫩财政的控制力度。穆斯塔法·阿迪卜组阁失败的主要原因是真主党和阿迈勒运动等什叶派政党，坚持保留对财政部的控制权。
第四，教派分权加剧了政府应对难民危机的难度。作为邻国，黎巴嫩是接纳叙利亚难民最多的国家之一。黎巴嫩现有150多万名叙利亚难民，占人口总数的1/4。叙利亚内战爆发前，黎巴嫩境内已有50多万名巴勒斯坦难民。教派分歧使黎巴嫩在难民问题上摇摆不定。叙利亚内战初期，黎巴嫩实行边境开放政策，允许难民自由进入，但后续政策有所反复。随着叙利亚难民持续涌入，黎巴嫩在财政、卫生及住房等方面不堪重负，不得不收紧难民政策。2015年1月起，黎巴嫩关闭边境，限制难民入境。一些政客认为“许多叙利亚人并非难民，而是‘经济移民’，他们来黎巴嫩是为了求职。”
大批难民涌入给黎巴嫩国家治理带来严重挑战。一是人口结构变化带来安全隐患。由于担心穆斯林与基督徒人口比例变化打破权力平衡，1932年后，黎巴嫩未组织官方人口普查。大部分叙利亚难民为逊尼派穆斯林，这导致黎巴嫩教派结构发生显著变动。二是社会治理难度加大。黎巴嫩需要耗资约37亿美元用于救济难民，目前已花费约1.4亿美元。2020年以来，60%的难民家庭因新冠肺炎疫情失去收入来源，需要救济的难民比例从2019年的55%升至2020年的89%。三是失业率上升。黎巴嫩失业率本已高企，长期位居阿拉伯国家前列，难民涌入加剧就业困难。
从历史视角看，虽然教派分权制曾在结束内战等方面发挥过积极作用，但总体上不利于国家治理体系和治理能力现代化。黎巴嫩当前的政治和经济危机便是教派分权制下国家治理体系失灵的表现，教派分权制以其封闭性与内聚性，导致权力结构碎片化，市场被割裂，族群间经济差距加大。教派取代政府成为国家治理的隐形主体，阻碍国家治理体系现代化。

 
庇护关系扭曲政商关系

 
公共选择理论将政治作为一种对价交换的过程，以“经济人”假说分析政治行为，认为政治活动的本质是一种公共选择，与经济活动一样，个人在参与政治活动时也以自身利益的最大化为目的。在政治活动中，作为选民的个体或者其他团体基于自利心理、理性选择与个人偏好，与政治家形成交换关系，选民为政治家投票，就他们关心的事务与政治家达成一致，政治家对选民予以酬劳和奖励，由此在二者之间形成了一种庇护关系。在社会分层中，庇护关系突破阶层、宗教、族群的限制，呈现垂直型金字塔结构。庇护者（Patron）指地位高者或财富多者利用自己的权力、资源或影响力向资源稀缺或财富匮乏的被庇护者（Client）提供帮助，换取被庇护者对他们的支持、尊重和忠诚。庇护关系是一种权力非对称和不平等的资源互惠关系。庇护关系由单一庇护者与一个或多个被庇护者之间相对有限的、双边个体性的半制度关系，到更广泛的社会关系和组织。在庇护关系中，经纪人（Broker）往往充当“桥梁”或“中介”的作用，形成庇护者、经纪人、被庇护者的三边关系。一旦中间环节的某个庇护者离开，马上就会有一个新的庇护者填补空白，整个庇护结构不受影响。黎巴嫩学者萨米尔·哈勒夫（Samir Khalaf）认为，黎巴嫩政治经济发展史，就是不同教派与族群寻求庇护的历史。
（一）“祖阿玛”与黎巴嫩庇护关系的演进
18世纪以来奥斯曼土耳其帝国统治下的黎巴嫩，地主阶层与佃农之间存在的雇佣关系可以看作是庇护关系的雏形。农民耕种地主的土地，服从地主管理；地主为农民提供赖以生存的必需品。随着奥斯曼帝国疆域的扩大与行省制度的完善，素丹给予教派精英或部落领袖“祖阿玛”（ zuama）行政权力，由他们负责本地区民众的政治和经济生活，由此使规范个人关系的庇护制度进一步扩大，形成一种封建型的庇护关系。当时，黎巴嫩山南北地区分别由德鲁兹派和马龙派统治。“祖阿玛”是地方上法律的实际执行者和权力的真正拥有者。他们一般由地方行政长官帕夏任命，主要工作是协助帕夏解决族群矛盾，负责向农民征税，维持社会治安，处理司法案件等。“祖阿玛”作为素丹（庇护者）与农民（被庇护者）之间的中介，利用家族势力，为农民争取利益，成为他们的代言人。当赋税过重时，“祖阿玛”向民众提供福利与救济。战争期间，“祖阿玛”的民兵为农民提供保护。农民租种“祖阿玛”的土地，向其缴纳地租。“祖阿玛”与农民形成一种互惠但不对称的契约关系。
“祖阿玛”多为教派领导人或政治精英，他们掌握大量资源，继承了家族财富和政治遗产，可以方便地将其转化为政治权力。法国委任统治时期（1920～1943年），内阁部长职位由来自45个家族的个人担任。1922～1968年，271个名门望族的成员曾担任议员。总理和议长大多家世显赫。黎巴嫩现代国家建立后，教派分权体制成为维系政治运转的途径。在基督教马龙派、逊尼派与什叶派三足鼎立的权力格局下，黎巴嫩自由宽松的政治环境，为“祖阿玛”势力发展创造了条件。
黎巴嫩学者艾哈迈德·尼扎尔·哈姆扎（Ahmad Nizar Hamzeh）指出，在黎巴嫩现代史上，形成了四种不同类型的庇护关系，分别是“祖阿玛”型、政党型、军事型和伊斯兰型庇护关系。城市化的发展以及日趋开放的环境，使得“祖阿玛”的个人威望与权力式微，其地位受到多重挑战。黎巴嫩内战期间，基督徒与穆斯林划分势力范围，不同教派的军阀首领成为社会秩序的维护者，分属不同教派政党出现，在维护教派利益、政治社会族群关系等方面的作用上升。教派与政治深度融合，“祖阿玛”以新的形式参与黎巴嫩政治生活，影响决策。尽管如此，黎巴嫩庇护关系仍是在教派分权体制下，以“祖阿玛”为中心向外围扩散的一种不对称的互惠关系。在政治动荡、政党与教派林立背景下，“祖阿玛”在调节官民关系方面仍发挥着重要作用。
（二）庇护关系固化及其后果
庇护关系是庇护者与被庇护者实现资源互换，各得其所的过程。现代政党创建后，庇护关系突破族群与地域的限制，方式更为灵活。政治选举是庇护关系得以巩固的重要方式。在权力分割严重、教派众多的黎巴嫩社会，由于缺乏统一的政治平台，民众对其他教派社区的政治领导人了解有限。因此，他们通常依赖教派或族群从属关系，了解哪些政党符合其政治取向与利益。政党内部情况较为复杂，竞争者往往来自同一政党或教派。因此，所有政党都重视选民资源，以防其流向竞争对手。为巩固选民基础，“祖阿玛”出面动员政治和经济资源，向选民提供经济援助，购买选票现象普遍存在。一位黎巴嫩选民说，“一次地方选举投票后，‘祖阿玛’给我父亲打电话，说我投的是空白选票。” “祖阿玛”还与社区的“穆赫塔尔”（mukhtars）保持紧密联系，要求他们提前收集选民的政治取向与活动区域等信息，有针对性地动员选民，影响选举。
黎巴嫩非政府组织主导的社会福利事业发达，这不仅因为政府治理能力欠缺，也与庇护关系密切相关。为获得选民支持，各教派均关切社会福利，从而产生众多教派色彩浓厚的机构或非政府组织。近一半的黎巴嫩学校、医院、诊所由非政府组织经营，它们多为教派慈善机构。哈里里基金会（the Hariri Foundation）是逊尼派“未来阵线”党的重要社会福利机构，由拉菲克·哈里里于1979年设立。内战期间，凭借与沙特的良好关系，哈里里从工程承包业务中获得巨额收入。在沙特支持下，哈里里积极开展慈善事业，并进入黎巴嫩政坛。哈里里基金会的慈善活动起初集中在教育领域，后来逐步拓展到医疗和社会援助等领域。哈里里基金会的慈善活动覆盖广大地区和教派，为哈里里参政奠定良好的群众基础。1986～2007年，9.2万个家庭获得哈里里基金会资助。2001年至2008年，哈里里基金会在阿卡、的黎波里、贝卡、阿莱等城市设立了20多家医院。哈里里基金会对逊尼派穆斯林的救济，为其积累了雄厚的政治资本。此后，哈里里基金会还将影响力拓展至非逊尼派地区。扎赫勒是2009年议会选举竞争最激烈的地区之一，由于哈里里基金会事先在此修建医院，使其最终倒向“三·一四”阵营。
尽管在选举中，庇护者与被庇护者实现利益交换，但这种互惠关系并不平等。它使政治权力与经济资源集中于庇护者手中，形成一批“政商通吃”的寡头。庇护制对黎巴嫩政治、经济带来的负面影响包括以下几个方面：
第一，妨碍国家机构正常运转。高度精细化的权力分配，不仅保障教派利益，而且加强了教派对社区的控制。政党领导人或教派领袖通常拥有一定的管理族群事务的自主权，因此形成政党型庇护关系。为获得民众的支持和政治上的效忠，这些政治领导人向他们提供就业、教育、医疗、卫生等公共服务，从而保证庇护关系的稳定性。“祖阿玛”代表保守势力，缺乏改革动力。受教派利益驱使，他们无改革计划。因为任何改革都会提高政府效率，无法为他们窃取国家资源提供合法性。即使他们声称是为族群服务，也往往以消耗国家资源为代价，维系庇护关系。这不仅影响国家机构正常履职，削弱它们提供公共服务的能力，而且还强化民众对庇护者的依赖。
第二，滋生政治腐败。腐败是黎巴嫩较为突出的政治现象。黎巴嫩前总理迪亚卜指出，“黎巴嫩腐败体系根深蒂固，贝鲁特港口爆炸便是腐败例证。”庇护关系衍生的裙带关系和腐败蚕食国家资源。《福布斯》和《阿拉伯商业》杂志数据显示，1990～2016年间，黎巴嫩亿万富翁的财富占国民收入的30%。透明国际2019年腐败感知指数（CorruptionPerceptions Index）显示，黎巴嫩在180个国家中排名第137位。68%的被访者认为黎巴嫩腐败有所加剧，41%的调查者承认至少贿赂过一次公职人员。
第三，垄断经济资源。庇护关系将资源集中于教派及其“祖阿玛”，普通民众难以分享。虽然“祖阿玛”向选民提供物质回报，但在大多数情况下，这些资源只流向那些与政党、家族关系密切者。同时，“祖阿玛”将国家利益放在次要位置，放大狭隘、封闭的族群文化。他们以牺牲大多数人的利益为代价控制国家资源，导致政治精英与商业巨头以及银行家结成联盟，控制经济、统治政府。2014年，黎巴嫩主要的20家银行中有18家的大股东与政治精英关系紧密，与政治精英关系紧密的个人控制着黎巴嫩商业银行43%的资产。银行家向政治精英提供献金，换取政府优待。20世纪90年代以来，黎巴嫩多次发行政府债券，这些债券的持有者多为商业银行和其他金融机构。然而，政府将募集的大部分资金用于偿还贷款及利息，并未用于基础设施重建。最终，银行家、债券持有者以及发行债券的政治精英从中获取巨额收益，战后重建却长期停滞。黎巴嫩许多地区基本公共服务严重匮缺，仍遭受频繁停电和燃料匮乏困扰。
在族群和教派分化的黎巴嫩政治生态下，庇护关系是个人获取权力与资源的重要途径。处于权力结构顶端的精英阶层垄断政治权力和经济资源，民众不得不依附于庇护者，形成不平等交换关系。为履行对庇护者的政治承诺，在政治交换过程中，被庇护者看重投票行为的短期回报，并不关心投票行为是否有利于国家治理。同时，庇护关系滋生腐败、寻租以及裙带关系，不利于营造良好的政商关系和营商环境，从而阻碍黎巴嫩国家治理的现代化。

 
准地租经济的脆弱性冲击
政治与经济发展根基

 
制度是新政治经济学的重要命题与核心观点。政治发展与经济增长离不开制度的完善与进步，当经济条件或政治环境改变而制度没有变化时，这种制度可能会阻碍一个国家或者地区的经济发展和经济增长。巴勒斯坦学者苏富扬·伊萨（Sufyan Alissa）指出，阿拉伯国家经济的本质特征是政府主导、非生产性、易受到外部冲击，可分为两种类型。第一种是以海湾产油国为代表的地租经济模式。这些国家经济结构与收入来源单一，严重依赖石油等自然资源。第二种是以北非和沙姆地区国家为代表的准地租经济模式。虽然后者对自然资源的依赖度较低，与地租经济模式相比产业更多元，但工业化与农业现代化程度较低，仍依赖侨汇、外国援助等多种形式的外部租金。黎巴嫩石油资源匮乏，并不属于典型的地租型国家，但也能够通过援助、侨汇等形式，分享产油国的石油收入，对外部租金依赖程度高，因而具有显著的准地租型经济特征。
（一）黎巴嫩准地租经济的特征
黎巴嫩银行家米歇尔·齐哈（MichelChiha）指出，黎巴嫩是由个体层面的商人与集体层面的教派族群构成的国家。黎巴嫩人经商传统悠久，早期黎巴嫩银行家认为，只要保持经济自由，黎巴嫩可以成为“阿拉伯世界的银行”。建国后，这种自由主义经济理念受到政治精英推崇，成为黎巴嫩国家经济政策。20世纪90年代后，黎巴嫩奉行新自由主义经济政策，国家较少干预经济，经济自由化和市场化程度进一步提高。随着海湾国家和西方国家经济援助到来，以及侨汇收入不断增长，黎巴嫩经济对外部租金的依赖日趋严重。商业、房地产业、银行业、旅游业，以及侨汇和外国援助等在国民经济中占据较大比重。因此，黎巴嫩符合巴卜拉维（Hazem Beblawi）提出的“无石油准地租国家”（Semi-rentier States without oil）的特征。
第一，银行业是黎巴嫩的经济支柱。1948年，黎巴嫩议会批准《法国—黎巴嫩货币协定》，为双方建立更紧密的金融关系奠定基础，这也使法国在黎巴嫩的影响力得以延续。为发展贸易和金融，吸引外资，黎巴嫩政府放开外汇交易限制。1948年11月，黑市交易合法化，黎巴嫩资本可自由流动。卡米勒·夏蒙时期（1952~1958年），黎巴嫩颁布《银行保密法》，吸引来自巴勒斯坦、叙利亚、伊拉克和埃及的资金，黎巴嫩银行业全面复苏。20世纪50年代以来，黎巴嫩银行机构的存款额大幅增长，占国民收入的比例从1950年的20%升至1974年的122%，银行数量也从1950年的10家增至1966年的93家。国际业务占黎巴嫩银行业务总量的6%～7%，黎巴嫩银行在18个国家的分行收入占总收入的35%。仅约旦和叙利亚就有30家黎巴嫩银行分行。20世纪70年代初，高油价为海湾国家带来巨额收入。得天独厚的自由市场和成熟的银行体系，吸引海湾国家资本将黎巴嫩作为投资目的地，贝鲁特成为中东地区重要金融中心。目前，银行业占黎巴嫩金融部门的比重达97%。黎巴嫩银行部门规模居中东地区之首，占国内生产总值比重位居世界前列。
中东地区战争频发曾使黎巴嫩成为地区资本避险地，海湾国家石油美元以及其他阿拉伯国家资本涌入，使其成为中东地区重要金融中心。黎巴嫩内战结束后，海湾国家的石油美元再次涌入，国际社会向黎巴嫩提供大笔重建援助，为黎巴嫩政治和经济发展创造契机，但随着科威特、巴林、迪拜等新兴金融中心渐次崛起，黎巴嫩中东金融中心地位旁落，金融业衰落使黎巴嫩失去了经济支柱。
第二，侨汇是黎巴嫩重要的收入来源。由于受到教派冲突和战争的影响，黎巴嫩人很早就有移民的习惯。黎巴嫩人口总数约609万（2018年），海外侨民总数则达1500多万，分布在北美、西非、拉美、欧洲和海湾等地区，其中海湾国家的黎巴嫩侨民约有40万。2015年，来自海湾国家的侨汇占黎巴嫩侨汇收入总额的43%～60%。1993～2002年，黎巴嫩年均侨汇收入约为25亿美元。2004～2014年间，侨汇占黎巴嫩国内生产总值的比例从15.5%升至26.5%。对侨汇的依赖使黎巴嫩经济易受侨汇来源国经济状况影响，加剧其脆弱性。
第三，援助是租金资金的主要来源。黎巴嫩因其地缘政治重要性，历来是国际和地区势力争夺的对象，援助成为它们扶植代理人、影响黎巴嫩内政的工具。2010～2020年，美国向黎巴嫩提供的援助总额超过40亿美元。海湾阿拉伯国家是黎巴嫩的主要援助国，它们试图通过援助扶植逊尼派政治力量，对抗真主党、伊朗等什叶派势力。伊朗为真主党提供大笔资金和武器，为其主要援助方。法国是黎巴嫩前宗主国，一直通过经济援助介入黎巴嫩事务。为解决黎巴嫩债务危机，法国与国际主要援助方一道，多次举办国际援助黎巴嫩会议，包括2002年11月和2007年1月举行的第二届和第三届援助黎巴嫩国际会议，以及2018年4月举行的“通过改革和企业参与推动发展的经济会议”（简称“西德尔”会议）。2020年8月，法国和联合国倡议举行国际援助黎巴嫩视频会议，共筹集约25亿欧元援助资金。国际援助作为外部租金的重要形式，可缓解黎巴嫩当前的经济困难，却加剧了黎巴嫩经济的地租性和依附性。
（二）准地租经济对黎巴嫩的影响
作为一个依赖外部租金的准地租型国家，黎巴嫩经济脆弱，易受到外部因素影响。2014年以来，在国际油价下跌和中东地缘政治动荡冲击下，与中东产油国经济连动的黎巴嫩经济也陷入困境。2016年，世界银行发布的《黎巴嫩经济监测报告》指出，黎巴嫩经济社会发展模式已经破产。
第一，准地租经济加剧政治教派化。1943年建国后，教派分权成为黎巴嫩政治和经济发展的重要基础。以扈利（Becharael-Khoury）、索勒赫（Riad as-Solh）为代表的领导人，大多是商人、银行家或教派领袖。银行业快速发展以及外资带来的丰厚经济租金，符合教派整体利益，虽然各派因议会席位、政府职位以及租金分配问题产生分歧，但同一教派内部保持相对稳定，有利于政治发展。内战后，黎巴嫩经济陷入停滞，“祖阿玛”、什叶派民兵组织、真主党等力量在教派冲突中崛起。《塔伊夫协议》签署后，拉菲克·哈里里旨在改善国内投资环境，吸引外资和国际援助，重振黎巴嫩经济，但由于执政根基不稳，面临基督教马龙派的挑战，以及逊尼派内部的竞争，因而其经济政策目标是实现与政治对手和解，尽管这与其推行的新自由主义经济政策相左。哈里里与什叶派民兵组织分享经济租金，赢得其支持，对其他派别的需求也尽量予以满足。他与瓦立德·琼布拉特（Walid Joumblatt）和纳比·贝里（Nabih Barri）等非逊尼派政治盟友加强合作，以削弱萨利姆·胡斯（Salim al-Huss）、塔马姆·萨拉姆（Tammam Salam）等逊尼派势力。作为贝鲁特市知名的“祖阿玛”家族成员，塔马姆·萨拉姆凭借在房地产投资、服务业等领域的租金收入，创办“马卡西德协会”（Maqasid Association），与哈里里基金会一道成为逊尼派社区最具影响力的非政府组织。虽然它们参与国家治理，在教育、卫生以及难民问题方面发挥重要作用，但政治精英之间的斗争则造成租金的低效率使用，租金分配还导致政治分歧，即便在逊尼派内部也难以达成政治共识。
第二，准地租经济导致实体经济凋敝，虚拟经济成为黎巴嫩经济的主体。虚拟经济（Fictitious Economy）相对实体经济而言，是以一种抽象的、虚拟的价值形式而存在的，目的是通过这种运作来追求最大化利润。随着经济全球化和经济发展多样化，虚拟经济的涵盖范围拓展，不仅包括传统的金融业，还涉及房地产业等相关产业。中国学者刘骏民指出，在金融发展过程中，虚拟资本的扩张导致金融的虚拟化，而虚拟资本的扩张与房地产业的虚拟价值膨胀合在一起，就构成经济中的虚拟成分。实体经济需要时间、人力、资本和技术的投入，发展相对缓慢；而虚拟经济则是迅速膨胀，正是这一特点，使得虚拟经济具有较高的风险。
1992年，拉菲克·哈里里就任总理后，将恢复黎巴嫩金融中心地位，重现战前盛世作为施政主要目标，提出将黎巴嫩打造成“中东新加坡”。1993年，哈里里政府制订重建计划，斥资200亿美元用于经济建设。起初，黎巴嫩经济强劲增长，服务业迅猛发展。依赖海湾国家资本和西方国家援助，哈里里实施维持货币稳定、动员国内私人资本、吸引外国投资和促进出口为核心的经济政策，创造了“黎巴嫩奇迹”。2008年金融危机爆发前，年经济增长率曾达10.2%。然而，重建工作被黎巴嫩南部战事拖累。哈里里政府以牺牲工业和农业发展为代价，利用外国以及侨民投资，重点发展金融业和房地产业，农业和工业等实体经济不断萎缩。
然而，重点发展服务业的经济政策，在某个特定阶段能够促进经济快速发展，却不利于经济长期可持续发展。内战前，黎巴嫩政局较稳定，海湾国家资本涌入和侨汇收入增长，为经济发展提供充裕资金。福阿德·谢哈布执政时期（1958~1964年），黎巴嫩注重经济规划和区域平衡发展，加大公共事业和基础设施投资，削弱“祖阿玛”和金融寡头势力。银行业、旅游业等服务业推动黎巴嫩经济快速增长，准地租经济的弊端尚未显现。内战后，黎巴嫩经济陷入萧条，政府开始通过发债解决财政赤字问题，但这些公债并未投入国家重建，而是用于支付电力、燃料巨额补贴，本可用于发展实体经济的资金被耗尽。长期电力供应不足制约工业发展，这本可通过加大电力基础设施投资解决。然而，黎巴嫩财政长期亏空，无力投资，银行和企业界沉迷“钱生钱”的游戏，对基础设施投资缺乏兴趣，导致缺电状况不断恶化。不仅无法满足工业发展需求，连生活用电都无法保障。民众只能依赖私人发电。世界银行2009年数据显示，黎巴嫩1/3的电力来自私人发电，58%的家庭自备发电机，黎巴嫩每年花费10亿～15亿美元用于进口柴油发电机。
    20世纪90年代以来，黎巴嫩以债养债的经济发展模式，形成金融领域的“庞氏骗局”，成为中东国家不顾国情、盲目实施新自由主义经济改革的缩影。1997年，黎巴嫩实行与美元挂钩的固定汇率制度（PEG），维持固定汇率（1507∶1）。固定汇率制要求正向循环的金融环境，需要充裕的外汇储备以稳定汇率，黎巴嫩并不具备这些条件。固定汇率制导致本币高估，黎巴嫩央行通过高利率和大量发债稳定汇率，抑制了实体经济发展和出口，导致外汇储备消耗迅速。黎巴嫩制造业弱小，80%的商品依赖进口。1992～2000年，黎巴嫩商品进口额从35.46亿美元增长至62.28亿美元。为弥补财政赤字，黎巴嫩政府以高利率向国内商业银行借贷，成为依靠举债而非税收支持经济建设和公共支出的国家。公共债务不断增长，从1993年的33亿美元飙升至2015年的700亿美元。英国经济学家情报社的数据显示，2020年黎巴嫩公共债务为738亿美元，预计2023年达到753亿美元；2016年，公共债务约占国内生产总值的145.5%，估计2021年达到213.2%。黎巴嫩银行为吸引外资，设定的美元利率比国外高5至10倍，银行部门的规模是其他行业总和的4倍。金融立国使经济发展模式严重扭曲，蕴含巨大风险。
第三，准地租经济导致产业空心化（Hollowing Out）。产业空心化一般是指在工业化发展中，违背产业发展的客观规律，国民经济过度服务化或超工业化，从而造成生产要素流动日趋不合理，造成经济结构的严重失衡。1994～2004年间，黎巴嫩服务业快速增长，对国内生产总值的贡献率从61%增至72%。目前，服务业占黎巴嫩国内生产总值的78.3%，主要部门包括商业、金融业、旅游及酒店餐饮业，工业仅占国内生产总值的13.5%。第一、二产业萎缩，第三产业上升，导致产业空心化。
农业不断衰落是黎巴嫩产业结构扭曲的写照。内战前，黎巴嫩农业产值可观，谷物和水果种植面积较大。1959年，全国一半以上的劳动力集中在农业部门。1950～1973年，农业在国民经济中的占比从197%降至9%，贸易占比则从28.8%升至33%。同期，农业劳动力在国民经济中的比例从50%降至20%。尽管农业部门规模不大，但在国民经济中作用不可低估。黎巴嫩南部地区人口大多从事农业，农业占家庭收入的70%以上。然而，随着金融业等服务业发展，黎巴嫩农业持续萎缩，粮食基本依赖进口。2019年黎巴嫩进口总额约200亿美元，其中约1/3用于食品进口。2019年，黎巴嫩小麦产量为13万吨，进口量56.8万吨，80%的进口小麦来自俄罗斯和乌克兰。新冠肺炎疫情暴发后，俄罗斯暂停小麦出口，黎巴嫩小麦供应出现较大缺口。黎巴嫩外汇短缺导致黑市汇率飙升，本币大幅贬值，物价飞涨导致民众购买力萎缩近80%。联合国粮食计划署指出，2021年3月至5月，黎巴嫩面粉价格环比上涨50%，同比上涨219%。食品、药品和燃料短缺引发人道主义危机。民众无力购买肉类、果蔬等食品，41%的黎巴嫩家庭面临食品和其他基本需求匮缺，军队每日餐食也不再提供肉类。产业空心化导致黎巴嫩经济波动加剧，抵御外部冲击能力下降。
准地租经济曾对黎巴嫩经济发展发挥过积极作用，但长期来看其消极影响显著。租金性经济收入曾使教派暂时搁置政治分歧，共同推动经济发展。但政治精英代表不同教派利益，当租金分配不均时，政治危机便不可避免。准地租经济模式导致产业结构畸形，服务业占比不断上升，工农业衰落，实体经济贡献度不断下降。黎巴嫩经济严重依赖外部租金，与地区政治经济环境关联性强。近年来，海湾产油国经济低迷、叙利亚内战及新冠肺炎疫情暴发，对黎巴嫩带来巨大冲击，凸显其经济脆弱性与依附性。
 

结  论

 
国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成。现代黎巴嫩国家是奥斯曼帝国解体和西方殖民统治的产物，民族构建基础薄弱，社会同质性也较弱。教派分权制建立在黎巴嫩多族群共存的历史与现实基础上，体现了族群与教派结构，曾在特定历史时期对黎巴嫩国家构建、维护安全稳定等方面发挥过一定的积极作用。然而，教派分权制是一种带有前现代色彩的治理模式，它表面上用民主的方式解决了多族群、多教派国家权力分配问题，黎巴嫩因此被西方国家推崇为协和式民主的典范，但这种建立在教派分权基础上的民主制度，强化了族群和教派等前现代认同，最终导致民主失灵、政治衰朽，阻碍政治现代化进程。在教派治理体系下，教派领导人扮演地方代治者的角色。虽然这在一定程度上有利于社会治理主体多元化，填补政府治理缺位，但教派利益与国家利益之间存在冲突，教派利益常常凌驾于国家利益之上,且教派领导人缺乏改革意愿，也不具备整合国家资源的能力,这阻碍民族构建进程，降低国家治理效率。同时，黎巴嫩位于阿以冲突的前线、中东教派阵营对峙的断裂带上,阿以冲突和中东教派斗争使其卷入多场地区战争，国内教派分裂使其成为代理人战争的战场。动荡的地区和国内环境，使黎巴嫩等中东国家失去发展所需安全环境，无法将发展放在优先位置。
教派分权治理体系下形成的庇护关系导致经济寡头化，使经济增长缺乏包容性，交易成本高企。黎巴嫩并非自然资源丰富的地租型国家，具有发展多元经济和实体经济的潜力。然而，对银行业、旅游业、侨汇和国际援助等地租性收入的过度依赖，使其沦为准地租经济，从而丧失了实现工业化和农业现代化的动力，导致经济虚拟化和产业空心化，加剧了经济脆弱性和依附性。
黎巴嫩国家治理危机并非个案，它是中东治理危机的缩影，具有一定典型性。大多数中东国家产生于奥斯曼帝国解体、殖民主义瓜分中东的历史背景下，现代民族国家构建的基础是被族群和教派割裂的碎片化社会。在经济模式上，中东大多数国家没有实现工业化，单一依赖自然资源或服务业等非生产性收入，导致经济依附性和脆弱性突出，难以抵御外部冲击。中东国家未通过工业化完成现代社会建构，原生态社会组织仍在社会中居主导地位，导致庇护主义、裙带关系和权钱交易盛行。政治模式方面，中东国家在西方压力下，推行政治民主化，政治场域开放、政治参与扩大，加剧了中东国家的政局动荡。西式民主和新自由主义经济政策遭遇中东族群分裂社会和地租型经济，导致政府弱化和经济空心化，酿成国家治理危机。
黎巴嫩国家治理失效彰显教派分权治理体系中的弱点，以及该国在实现治理能力现代化方面面临的难题。近年来，随着黎巴嫩经济困境不断加剧，教派分权治理体系的弊端日益显现。黎巴嫩摆脱治理困境，首先需要应对债务危机以及电力、燃料短缺等当务之急，但长期来看，黎巴嫩更需要克服庇护关系导致的经济寡头化，营造公平的竞争环境，发展实体经济，摆脱准地租经济模式。同时，黎巴嫩需要安全稳定的地缘政治环境。只有中东教派斗争缓解，阵营对垒结束，黎巴嫩才能摆脱地区代理人战争牺牲品的命运。美国从中东战略收缩，中东地区地缘政治竞争趋于缓和，为黎巴嫩国家治理营造了较有利的外部环境，但黎巴嫩国家治理问题根源复杂，积重难返，实现国家治理体系和治理能力现代化的道路依然漫长。黎巴嫩急需国际社会提供政治支持和经济援助，但更要求黎巴嫩各派搁置分歧，凝聚共识，早日恢复政府运转，实施全面改革。虽然外部援助短期内对黎巴嫩不可或缺，但将加剧其经济依附性，阻碍其走上自主发展道路，解决国家治理问题最终还要依靠黎巴嫩人民自身。
 


（原文请见《西亚非洲》2022年第1期，也可在“中国知网”查阅、下载）














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