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矿权被贪腐官员切割，中国最大锰矿企业状告自然资源部

： 巴蜀独立评论 2023-01-01

作者 刘虎 张梦云


广西新振锰业集团实际控制人、崇左市原政协委员言胜斌拉拢、腐蚀、操控的多位国家机关工作人员均已获刑，他非但安然无事，其旗下公司还于2022年最终获得了咟所锰矿区采矿权。图据网络
大新县隶属于广西壮族自治区崇左市，锰储量1.29亿吨，储量和品位均居全国之首，素有“中国锰都”之称，其辖区内的下雷锰矿区是全国最大的国家级重点大型锰矿区。
公开信息显示，下雷锰矿区北、中部矿段东段分割出的“咟所锰矿区”，被当地民营企业家言胜斌不经招拍挂流程，以协议出让方式用801.61万元取得探矿权。审批过程和争议处理中，言胜斌向崇左市原副市长张鸿、大新县国土资源局原局长赵冠海等官员行贿（详见此前文章《广西多名受贿官员出狱后，这个企业家为他们安排工作》《广西矿老板“围猎”官员劣迹斑斑，将儿子打造成全国先进青年》）。
围绕2009年4月原广西国土资源厅（现广西自然资源厅）向言胜斌实际控制的广西富丰矿业有限公司（以下简称富丰矿业公司）制发T45520090402027826《矿产资源勘查许可证》（以下简称“27826号许可证”），广西自治区政府多次主持协调，并曾在会议上公开批评国土资源厅，要求其“进一步改进工作，加强管理，严格矿业权审批，避免出现类似问题。”在下雷锰矿区开采多年的南方锰业集团有限责任公司（以下简称南方锰业公司），也提出行政复议申请并提起诉讼。
如今，该行政争议已超过13年，经历了多个行政、司法程序和多起法律诉讼，从基层法院打到最高法院，仍悬而未决。而言胜斌旗下的公司却在2022年成功将探矿权转为了采矿权。

01
涉嫌违法违规的探矿权证引发矿权行政争议

公开信息显示，1963年1月1日，大新县下雷锰矿更名为广西壮族自治区大新锰矿，后改名桂南锰矿等，于2001年改组成为广西大锰锰业有限公司，2005年与中信集团合资成立中信大锰矿业有限责任公司（以下简称中信大锰公司），2010年在香港主板上市，成为广西第一家香港上市公司。2021年，中信大锰公司更名为南方锰业公司，现为中国最大锰矿企业和全球第一大电解金属锰供应商。
下雷锰矿区位于大新县下雷镇，是国家特大型锰矿区，整个矿区面积32平方公里，分为南部矿段和北、中部矿段。下雷锰矿区南部矿段、北、中部矿段西段，现由南方锰业公司开采。
1958年开始至1985年，原国家冶金部和广西自治区各级政府出资对下雷锰矿区进行勘查，历经近三十年，完成了对下雷锰矿区的详细普查和勘探，累计探明氧化锰矿储量951.5万吨，碳酸锰矿储量12208.1万吨，占全国锰矿储量的22%。中信大锰公司在该矿区的开采历史已有40多年，采矿权面积10.6平方公里。
富丰矿业公司成立于2008年，系大新县另一家大型锰矿企业广西新振锰业集团公司（以下简称新振锰业公司）的子公司，实际控制人言胜斌。2008年10月，富丰矿业公司就下雷锰矿区北、中部矿段东段以“咟所地段”命名，申请普查探矿权。2009年4月27日，广西国土资源厅向其制发了“27826号许可证”，勘查面积为5.53平方公里。该公司后又以探矿权转采矿权的方式取得了《采矿许可证》。
富丰矿业公司申请咟所锰矿探矿权且不公开出让，引起了在同一个矿区开采多年、且将咟所矿段作为自己储备的国有企业中信大锰公司和广西大锰公司的反对，两家企业多次找各级主管部门反映问题。
网络公开举报材料显示，富丰矿业公司在获得“27826号许可证”的过程中涉嫌诸多违法违规问题。
一是采用错误评估方法，将探矿权的评估价压低为正常价格的1/10。咟所锰矿区早在1984年就已经由国家出资完成详查，按照《矿业权评估指南》，应当采用收益法进行评估，但广西国土资源厅委托的评估公司却采用“地质要素评序法”进行评估。该种方法“主要适用范围适用于预查及普查勘查阶段的探矿权评估业务”，得出的评估价仅为801.61万元。而另据收益法进行评估，该矿价值高达8079.08万元，两者相差10倍。
二是违法绕开招拍挂程序获取探矿权。“如果仅仅是压低评估价，但能够进行公平市场竞争，尚可在一定程度上避免贱卖国有资产，然而富丰矿业公司又打起了出让方式的主意。”举报材料称，最终咟所锰矿区探矿权以协议方式出让，排除了其他竞争者参与的可能。《行政许可法》明确规定，“有限自然资源开发利用的市场准入”应当进行公开招拍挂，国土资源部《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》（国土资发〔2003〕197号）第七条第一项规定：“新设探矿权有下列情形之一的，主管部门应当以招标拍卖挂牌的方式授予：（一）国家出资勘查并已探明可供进一步勘查的矿产地……”《进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发〔2006〕12号）亦规定应当进行公开招拍挂，然而大新县国土资源局《关于要求统一设立大新县下雷镇咟所锰矿探矿权的请示》中以该矿区块尚未详查为由，建议协议出让。
三是顶风违反国务院严禁“大矿小开，一矿多开”的规定，将矿区化大为小，分割出让。咟所锰矿区实质上是下雷锰矿区北、中部矿段的东段，从1958年开始，国家就出资对该区域进行勘探，至1984年完成了详细勘查。而且在该区域中一直有大型国有矿山开采作业，根本不符合出让条件。2005年，因矿山事故频发，国务院发出《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》，决定关停小矿，整合大矿。2005年到2009年间，国务院及国土资源部等部委连续发文，反复申明矿产资源领域的“红线”：“一个矿床（区）原则上只设一个开发主体，严禁大矿小开、一矿多开”“严禁将大中型储备规模矿产地化大为小，分割出让”等。

《国家矿山安全监察局关于印发加强非煤矿山重点地区安全生产工作方案的通知》（矿安〔2021〕123号）中规定：按照“一个矿山原则上设置一个矿权”进行资源配置，杜绝人为分割资源”等。
在这种情况下，富丰矿业公司却委托地质调查队搞出了《资源/储量分割地质报告》，将矿段变成了独立的“矿区”，进而成为了可以“出让”的对象。
四是基础申报材料、公司资质造假，《许可证》的颁发和取得严重违反法定程序。在富丰矿业公司未取得《营业执照》、连名称预先核准登记都未办理的情况下，原广西国土资源厅凭其私刻的公章和伪造的营业执照受理其申请，且违背事实，虚假认定其曾在内蒙、甘肃等地进行勘探、开采矿业多年，有丰富的探矿经验。
工商登记资料显示，富丰矿业公司于2008年9月5日申请名称预先核准登记，9月19日注册成立、取得营业执照，而其在2008年9月3日即申请探矿权登记。广西各级国土资源部门并未对相关材料进行严格审查，大新县国土资源局甚至出具红头文件称“该公司在矿业勘探、开采方面具有丰富的经验，在内蒙、甘肃等地进行勘探、开采矿业多年，并为当地经济建设作出了贡献。”

02
自治区政府多次协调，支持“一个矿山一个矿权”

广西国土资源厅向富丰矿业公司颁发“27826号许可证”后，中信大锰公司于2009年9月27日向广西自治区政府申请行政复议，要求撤销该许可证，并多次向广西自治区和崇左市政府反映。

崇左市政府。张梦云 摄
《行政复议决定书》显示，中信大锰公司认为广西国土资源厅向富丰矿业公司颁发《探矿许可证》行为违法，理由：第一，咟所锰矿的探矿许可范围与申请人现有采矿权范围重叠，侵犯了申请人的合法权益；第二，咟所锰矿探矿权的设立严重违反国家有关矿产资源管理规定，而且造成巨额国有资产流失。咟所锰矿普查探矿权的勘查程度远远低于申请人已完成的勘查工作程度，违反了国土资源部《关于规范勘查许可证采矿许可证权限有关问题的通知》（国土资发〔2005〕200号）的规定；该探矿权的设立是违反国家规定将大中型储量规模的矿产地化大为小，分割出让；第三，咟所锰矿探矿权的设立，违背国家对矿产资源开发进行整合的政策导向，与自治区发展锰业的科学决策也不相符。国务院制定了一系列的方针政策，提倡规模建设，“一个矿区只设置一个采矿权，彻底解决大矿小开，一矿多开等问题”。为此，中信大锰公司请求撤销27826号许可证。
2009年10月9日，针对中信大锰公司的行政复议和情况反映，广西国土资源厅在给自治区政府的报告中，全部否认了中信大锰公司提出的问题。
2009年11月5日，根据时任广西自治区党委书记的要求，自治区政府专门召开了“研究大新县下雷镇咟所锰矿探矿权有关问题的会议”，由自治区党委常委、常务副主席李金早主持，自治区副主席林念修和来自自治区政府办公厅、国土资源厅、发改委、国资委、地矿局、法制办、崇左市政府、大新县政府、中信大锰公司的有关人员参加。

2009年11月5日，广西自治区政府专门召开的“研究大新县下雷镇咟所锰矿探矿权有关问题的会议”上，自治区国土厅的工作遭到批评。
事后形成的《会议备忘录》显示，这次会议基本支持了中信大锰公司的诉求，并批评了广西国土资源厅。
《会议备忘录》称，中信大锰公司是全国最大的锰矿企业，为广西经济社会发展作出了重要贡献。在设置锰矿探矿权、采矿权时，优先考虑中信大锰公司，符合“一个矿山一个矿权”规定，符合国家进一步推进矿产资源开发整合工作精神，符合自治区做大做强锰产业的决策部署，自治区党委、政府支持中信大锰公司在广西的发展，自治区有关部门要做好相关服务工作。
《会议备忘录》还表示，根据国土资源部等12部门《关于进一步推进矿产资源开发整合工作的通知》(国土资发〔2009〕141号)要求，在下一步矿产资源开发整合时，国土资源厅等有关部门应支持中信大锰公司对矿区进行整合。
《会议备忘录》还要求，今后，国土资源厅要进一步改进工作，加强管理，严格矿业权审批，避免出现类似问题。
2011年4月15日，崇左市政府在给广西自治区政府的《关于支持中信大锰矿业有限责任公司整合下雷锰矿区锰矿资源的请示》中称：以中信大锰公司为主体，整合包括咟所矿段在内的下雷锰矿区的锰矿资源，不仅符合国家关于“一个矿区只设置一个采矿权，彻底解决大矿小开、一矿多开等问题”的规定，也符合自治区发展锰业的战略布局；中信大锰公司提出在政府的协调下，以合理的价格回购“咟所锰矿探矿权”。我市认为，此做法相对较为切实可行，是尽快妥善解决该矿权问题的有效途径。请求自治区政府协调有关部门尽快促成此事，争取早日开发利用资源，创造良好经济效益。
2011年12月6日，林念修到中信大锰大新分公司召开大新锰矿资源整合会议，要求国土资源厅、崇左市政府及大新县政府将咟所锰矿优先配置给中信大锰，并要求相关部门协调新振锰业公司在12月31日前与中信大锰公司签订关于咟所锰矿的转让协议。
笔者获得的一份《会议纪要（征求意见稿）》显示，这次会议研究认为，“中信大锰公司经济实力雄厚，锰加工技术和能力在国际上处于领先地位。崇左市及大新县在配置和整合锰矿资源时，要综合研究，优先考虑中信大锰公司。布东-菠萝岗锰整合矿区（包括咟所矿段）整合工作先暂停，由自治区国土厅协调，并指导和督促崇左市政府提出资源配置及整合方案报自治区政府。”

03
情势逆转，整合工作蹊跷“流产”

广西自治区政府。张梦云 摄
2011年12月28日，就在有关部门按自治区政府的要求“彻底解决大矿小开、一矿多开等问题”、由中信大锰公司整合咟所锰矿期限日的前夕，一篇题为《对民族企业赶尽杀绝，权贵资本意欲何为？》的文章在多个网络论坛及境外出现，指责央企中信集团为“权贵资本”，分管副主席林念修“独断专行”“不依不饶”“无理取闹”“不顾自己作为自治区党委常委的领导身份”，并称“在所向披靡的权贵资本的铁骑下，在唯财是向的权贵代言人的恫吓下，地方企业已经土崩瓦解，地方政府已经无能为力！地方经济已成为贪婪之徒的提款机，地方人民已失去发展与自由的权利！”“38万壮乡儿女在哭泣！地方企业在哭泣！民营资本在哭泣！”
这篇文章还表扬了据传与言胜斌关系密切的时任广西自治区常务副主席李金早（已因受贿罪被判处有期徒刑十五年），称“2011年2月25日，广西自治区政府常务副主席再一次亲自主持咟所锰矿问题的协调会议，对中信大锰公司的无理行为进行了严厉批评。”
该文章发出后，形势逆转，不但原本已经成文的《会议纪要》没有印发，咟所锰矿整合工作也被迫中止，不了了之。

04
以富丰矿业公司为主体“整合矿区”？广西国资委紧急要求喊停

2011年，中信大锰公司对咟所锰矿的整合工作被迫中止后，富丰矿业公司的矿产开发道路反而通畅起来。2014年，大新县发布了《关于大新县布东-菠萝岗锰矿整合区勘查开发主体的公示》。按照该公示，富丰矿业公司的咟所锰矿不但不会被整合，反而成为“布东-菠萝岗锰矿整合区”勘查开发的整合主体。
公开资料显示，时任大新县委书记赵丽因受贿罪已被判刑十年六个月，其落马与大新县丰富的矿产资源储备不无关系。一篇题为《广西“美女书记”赵丽，在位时敛财1344万，庭审悔不当初泪洒现场》的新闻报道中提到，“大新县在广西西南的边陲，一共有14个乡镇和一个华侨经济管理区，聚集着汉族、瑶族、壮族等十五个民族，同时这里的土地下面也有着丰富的资源。”
而因贪污罪、受贿罪被判刑十八年的大新县国土资源局局长赵冠海的判决书则显示，2013年12月初，为了感谢赵冠海在任职期间的关照和支持，新郑锰业公司设立大新县德天通达小额信贷有限公司后，言胜斌送给赵冠海4%即200万元干股，并由赵冠海妻子梁某代理赵冠海作为股东登记。2014年1月至2017年1月期间，分五次分红给赵冠海共计359577.52元。
2014年6月20日，广西国资委向自治区政府提交了《关于协调撤销〈关于大新县布东-菠萝岗锰矿整合区勘查开发主体的公示〉及切实推进以中信大锰为主体整合下雷锰矿资源的请示》，其中提出：“广西大锰要求大新县撤销《关于大新县布东-菠萝岗锰矿整合区勘查开发整合主体的公示》的请求合法合理，请示事项总体符合自治区关于下雷锰矿区资源整合的有关要求，撤销《公示》有利于广西锰业的长远发展和进一步做大做强，我区应大力支持以中信大锰为主体整合下雷锰矿区资源。为此，我委恳请自治区政府撤销大新县公示，积极推进贯彻落实自治区、崇左市政府既定的以中信大锰为主体整合开发下雷锰矿区资源的战略部署。”
2014年12月30日，广西国土资源厅发出《关于调整矿产资源开发整合任务的函》，取消了大新县政府《公示》中的整合任务。

05
颁给探矿权是否合法，广西三级法院均不予审查

2010年12月31日，广西自治区政府作出“桂政复决〔2010〕69号”《行政复议决定书》（以下简称“69号复议决定”），决定维持广西国土资源厅颁发“27826号许可证”的行政行为。
公开的裁判文书显示，中信大锰公司不服广西国土资源厅作出的“27826号许可证”和广西自治区政府作出的“69号复议决定”，向南宁市青秀区法院提起行政诉讼，请求予以撤销。

南宁市青秀区法院。张梦云 摄
中信大锰公司诉称，原广西国土资源厅在明知富丰矿业公司申请的范围与原告的采矿权范围重叠、申请范围内储量又未经评审备案的情况下，既不告知作为重大利害关系人的原告，又不经招标拍卖挂牌程序，就向富丰矿业公司颁发“27826号许可证”，侵犯了其知情权和公平交易权等合法权益。
2020年4月8日，南宁市青秀区法院作出行政裁定（以下称一审裁定），驳回中信大锰公司的起诉。
中信大锰公司认为一审裁定适用法律错误，向南宁市中级法院提起上诉。
2020年11月30日，南宁中院作出行政裁定（以下称二审裁定），认为一审裁定并无不当，中信大锰公司的上诉请求无事实根据和法律依据，裁定驳回上诉，维持原裁定。
更名后的南方锰业公司不服二审裁定，向广西自治区高级法院申请再审。2022年3月30日，广西高院作出行政裁定（以下称再审裁定），认为一审裁定驳回南方锰业公司的起诉、二审裁定予以维持正确，裁定驳回再审申请。

广西高院。张梦云 摄
“至于南方锰业公司主张富丰矿业公司为达到非法、低价获取探矿权提供虚假材料等问题，不属于程序案再审审查范围，本院不予评判。”再审裁定说。

06
状告自然资源部一二审均被驳回起诉，仍未进行实体审查

公开资料显示，除了针对原广西国土资源厅的诉讼之外，南方锰业公司还将自然资源部告上了法庭。
中信大锰公司对咟所锰矿的整合工作被迫中止后，富丰矿业公司启动了探矿权转采矿权的申请工作。2018年，自然资源部作出自然资矿划字〔2018〕011号《自然资源部划定矿区范围批复》（以下简称“011号批复”），对富丰矿业公司的采矿范围进行了批复，成为其取得采矿权的关键一步。
中信大锰公司对自然资源部“011号批复”相继提出了行政复议和行政诉讼，经过北京一中院和北京高院的审理，仍然以中信大锰公司不具有利害关系为由，裁定驳回起诉，对“011号批复”是否合法未进行实体审查。

07
“腐败窝案”造成的非正常行政许可应如何处理？

相关举报材料称，“27826号许可证”的行政许可及行政复议等结果与腐败活动有直接关系，且已被生效刑事法律文书确认，损害国家利益和社会公共利益。
一是许可证通过初步审查及审查决定过程中的多份证明文件，与大新县国土资源局原局长赵冠海的腐败活动有关。该事实在2020年7月13日崇左市中级法院针对赵冠海贪污、受贿一案作出的终审刑事裁定中有认定。而行贿人言胜斌系新振锰业公司、富丰矿业公司实际控制人。原大新县国土资源局系“27826号许可证”行政许可材料的接收机关，且在原广西国土资源厅审查期间，多次为富丰矿业公司办理行政许可出具红头文件，为富丰矿业公司材料真实性背书，并提出协议出让方案。
二是许可证审核人原广西国土资源厅地质勘查处处长韦胜光违规办理业务，导致“咟所锰矿”探矿权未能以招拍挂方式出让，而是以协议出让方式定向出让给富丰矿业公司。公开举报材料还称：北京一中院开庭期间，自然资源部工作人员明确表示协议出让探矿权不符合规定。韦胜光于2015年被南宁市宾阳县检察院以涉嫌受贿犯罪移送审查起诉，其任职期间存在违规办理探矿权证问题。
三是“69号复议决定”与富丰矿业公司请托崇左市原副市长张鸿有关。2016年12月7日，玉林市中级法院针对张鸿受贿一案作出的刑事判决认定，2011年至2013年间，张鸿利用其担任崇左市副市长的职务便利，接受新振锰业公司法定代表人言胜斌的请托，为协调该公司与中信大锰公司矿权纠纷等事项提供帮助，分2次收受言胜斌送给的现金共20万元。
行贿人言胜斌的证言显示，为解决新振锰业公司与中信大锰公司的纠纷，崇左市政府组成了协调领导小组，张鸿作为分管工业生产的副市长，是该小组成员，其向张鸿提出希望他作为协调领导小组成员能多帮忙关照一下其公司，张鸿表示会尽力帮忙。
举报材料称，《行政许可法》明确规定，“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。”然而富丰矿业公司的《探矿权证》不但至今未能撤销，还进一步取得了《采矿权证》，作为行贿人的言胜斌也没有被追究刑责。更有甚者，因受贿罪等被判刑的多名大新县领导干部出狱后被安排到新振锰业公司及其关联企业任职，“足见其对地方政治腐蚀、影响之深”。

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