原文刊于《甘肃社会科学》2022年第5期，第206-216页。

吉富星，湖北襄阳人，博士，中国社会科学院大学应用经济学院教授，博士生导师。

提  要 

流域治理作为跨区域生态环保事业，离不开政府支持，但市场机制的普遍缺位影响了激励与问责的有效性，也阻碍了生态价值的充分实现。当前，亟须探索政企深度合作的“准市场化”机制，来破解治理碎片化、运营效率低、收益平衡难等痛点，切实提升治理的系统效率与综合效益，将生态优势转化为“金山银山”。核心是要探索政府与市场协同发力这一“准市场化”下的治理机制和运作模式，提升流域运营效率和“造血”能力，形成综合治理、生态修复与生态产品价值实现的投入与产出的良性闭环。其中，应重视多主体协调为引领、资本联合为纽带的组织方式创新，形成“投、建、管、运”一体化运作，发挥“专业的人干专业的事”和激励相容机制作用，形成跨时空资金平衡和高效溢价回收。积极探索生态环境导向开发（EOD）、全要素统筹一体化开发等“准市场化”机制，将生态环境治理与资源开发、资产经营、产业发展有机结合，进行系统谋划和综合平衡。目前流域治理仍存在一定体制机制障碍，未来应继续创新政策，完善市场机制，加强治理模式、资源产权、生态补偿、绿色金融、生态产品价值实现等协同改革。

关 键 词

流域治理；准市场化；生态产品价值；生态补偿

正  文

一、问题的提出

党的十八大以来，中央将生态文明建设放到治国理政的重要位置。目前，我国生态环境保护取得重大进展，但治理模式及其生态产品价值实现仍存在较大“短板”，市场化机制作用或社会资本参与方面仍面临一些“堵点”。为此，2021年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》提出，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动生态产品价值有效转化。2021年11月，国务院办公厅印发《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》指出，统筹必要投入与合理回报，畅通社会资本参与和获益渠道，创新激励机制、支持政策和投融资模式，激发社会资本投资潜力和创新动力。这些文件为今后生态环境治理提供了根本遵循，但政策落地见效还需要进一步探索。

其中，流域治理作为公益性环保事业，涉及区域广、主体多，且存在运作复杂、效率不高、投资回报机制不健全、生态产品价值转化难等问题。在经济下行压力和地方隐性债务整肃形势下，单一依靠地方政府投入和运营管理已显得力不从心，“九龙治水”式效率有待提升。与此同时，依托流域治理开展资源经营开发尚未有效构建起来，仍须破解流域生态产品“难度量、难抵押、难交易、难变现”等痛点。尤其是市场机制普遍缺位影响了激励与问责的有效性，阻碍了资源价值的充分实现。毋庸置疑，流域特殊性离不开政府支持，但政府不能因此而“大包大揽”，如何将“政府主导、市场运作”落到实处，将潜在生态优势转化为现实优势是不可回避的难点。

当前流域治理亟须破解现行制度体系下深层次瓶颈制约，倡导在政府主导下“准市场化”这一内涵式“造血”模式。结合永定河、新安江、成都锦江等多个流域调研发现，应借鉴其协调组织形式、经营开发与资源价值实现等市场机制经验。通过政府与市场协同发力，健全政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径，推动绿水青山向“金山银山”更加充分转化，更好实现“少花钱、多办事、办好事”的目标。

二、研究进展

我国生态补偿与在国外生态系统服务付费（PES）类似，相关研究较多，但补偿方式和标准存在较大分歧。生态补偿本质是实现外部性的内部化，可分为科斯概念下和庇古概念下的两种解决思路。整体来看，主要依据生态系统服务功能价值、利益相关者的支付补偿意愿、生态建设成本、生态足迹等对生态补偿标准进行测算。同时，我国生态补偿主要还是政府财政主导模式，资金来源渠道和补偿方式单一，产业扶持、技术援助、人才支持、就业培训等补偿方式未得到应有重视。并且，各方对生态补偿标准核算方法和指标的选取仍存有较大争议。

生态补偿的市场化机制越来越受到重视，但国内外理论和实践存在较大差异。市场化工具被视为解决棘手环境问题的一种经济高效的手段，被各国广泛应用于生物多样性、空气污染、非点源污染、土地保护等领域。国外的市场化手段包括收取水费（税）、用水者付费和污染者付费、征收环境税等方式，所谓的市场治理模式是依托市场经济开展水权交易、排污权的转让等灵活有效的经济手段。发达国家环境服务付费为主的公私合作体系和市场化交易体系也在处于不断完善阶段，无法单独解决我国生态产品价值实现问题。由于我国生态产权界定困难、广泛的外部性、过高的交易成本等问题，在现实中基本不存在生态产品市场，生态补偿在现实中无法自发实现。当前，还需要夯实创造优质生态产品的根基，拓展生态环境承载空间。

毋庸置疑，要健全流域生态补偿长效机制，必须重视市场化和社会化补偿等方式，但在操作中面临诸多难点。只依靠政府力量进行生态治理收效甚微且难以持续，市场化手段是重要改革方向，如可采取“土地置换”“生态交易”等补偿方式。但是，国际上普遍采用基于税收和“联合开发”的溢价回收模式，在国内遇到制度性制约较大。症结主要表现为制度建设滞后于市场演进、公私合作契约精神匮乏、生态产品交易市场浅层化发育等方面。

已有文献就多元化生态补偿进行了有益的探索，但对补偿的主体、标准、方式存在分歧。西方国家科斯或庇古概念下的市场化逻辑，与我国生态产品市场现实情况存在较大差异，并面临较大应用挑战。显然，市场化工具并不能替代政府规制，绿水青山不会在市场中自动实现向“金山银山”的转变。在我国流域治理过程中单一政府主导或完全市场主导都存在不足，都难以形成激励相容机制。永定河流域治理资金缺口约60%，但治理成效较为显著，具有一定的借鉴意义。永定河流域探索利用类似市场（market-like）力量去承担公共服务的生产，推动“造血”类的市场化机制，形成流域治理带动生态资源开发的良性互促局面。本文基于流域治理相关理论和典型案例，尝试研究多主体、政企合作模式下“准市场化”治理和生态补偿机制，以期为提升流域治理的系统效率与综合效益提供借鉴和参考。

三、流域“准市场化”治理机制和运作模式的创新

美国田纳西河流域管理局（TVA）属于政府资助企业（GSE），是介于政府部门和私人企业之间的特殊目的载体（SPV），专司田纳西河流域的综合治理工作，有力促进了区域经济社会发展，兼顾了市场机制和公共目标，是较为成功的流域治理典范。对我国流域治理而言，如何将“政府主导、市场运作”落到实处是一个难点，重点是破解治理主体虚化、主责不清、投入不持续等问题。从流域治理相关理论和案例看，流域治理应有效利用市场机制来提升公共产品的供给效率和资源开发效率，形成“造血式”的良性发展。可从多元共治、系统集成、溢价回收几个维度进行“准市场机制”探索，注重公司化治理、市场化运作和一体化开发。

（一）基于多元共治和政企合作，创新协调组织方式

流域是自然地理和经济发展的复合区域，其治理必然涉及跨区域联动、多主体利益协调等复杂问题。这就容易出现行政区划分割引发的治理体系碎片化、运营效益低下、运营持续性差等问题。显然，政府作为单一主体，无论资金供给还是专业管理能力都是有限的，要逐步改革“大包大揽”“输血式”发展弊端。故而，一方面，要避免“公地悲剧”和“九龙治水”等乱象；另一方面，要充分调动各方积极性，形成激励相容的合作机制。

流域治理是一项复杂的系统工程，要基于多元共治做好顶层设计，凝聚形成流域上下游地区、各类主体的合力，建立多元主体风险共担、利益共享机制。流域治理涉及规划、设计、融资、施工、产业开发、运营管理等多个环节，要充分协调好政府间关系，在规划、政策、监管等方面发挥政府主导作用。同时，解决实施过程中的资金、土地、资源开发、产业发展等难点，充分发挥市场机制作用。通过契约式合作，政府可以作为更独立的规制者，将流域治理的生产责任通过合约授予专业第三方，更有效地实施“硬”预算约束和质量、成本、服务等方面绩效监管，从而提高公共服务供给效率。

为进一步加强内生性合作动能，可以考虑构建以政府协调为引领、资本联合为纽带的统一合作体系，形成多级政府与市场协同发力模式。其中，永定河流域采取“部省多级政府统筹+多元主体股份合作”的政企合作模式具有一定创新性，运营路径见图1。永定河2018年组建了部省协调领导小组，由国家发展改革委牵头、水利部及各省参与，沿线北京、天津、河北、山西四地和中交集团（央企）按照35∶5∶15∶15∶30的出资比例设立合资公司，负责投资、建设、运营管理。各方股权比例与本地建设规模、治理责任基本匹配，该项目北京段实现25年来首次全线通水。该模式采取高位推动方式，构建上下联动、协调顺畅的合作机制，具有较强的参考意义。

通过创新协调组织方式、构建利益兼容的合作平台，可以更好地强化政企深度合作，更有力遵循市场规律，实现全流域治理和开发“一盘棋”，有助于破解跨区域协调之痛，开辟全新治理路径。由沿线政府、专业开发商来共同组建流域投资公司，形成以资本联合为纽带的政企合作体系，可以更有效地加强政府间协调，并激励技术、管理等创新活动。流域公司不是传统政府融资平台公司，作为“准市场化”主体兼具公益和市场双重属性，依据契约和市场原则履行相关公共职责，并采取商业化方式负责流域整体的投资、融资、建设和运营管理。各级政府结合规划和各地投入规模，合理设置合资公司股权结构，但出资上适当减轻上游政府投入压力。属地政府给流域公司相应的政策支持和必要的财政补贴，并配置相应的资源，确保流域公司更好开展市场化融资和运营工作。

（二）基于系统集成和协同效应，创新一体化运作方式

流域各自然地理要素是一个不可分割的整体，兼有资源、生态和经济功能。流域治理涉及行业领域多、子项目繁杂，具有投入大、实施难度大、回报周期长等特点。如果采用具体工程项目为对象的投融资平衡方式，很难实现持续融资和长期治理目标。从国内多个河流、湖泊的生态修复与治理情况看，大都停留在政府工程建设、EPC（工程总包）方式上，或者少量采取分段式、单体式的特许经营或PPP等投入方式。这些模式容易割裂系统内部要素的自然联系和范围经济，造成治理主体分散化、治理效果碎片化、资金投入难以持续等难题。

流域治理是一项长期而艰巨的公益性事业，各国已从关注公共项目本身的投资效应，扩大到了城市规划、公共政策的市场影响和增值效应方面。流域治理普遍缺乏经营性现金流，需要挖掘项目相关的商业性要素，算好大账、综合账。这就需要摒弃传统以具体子项目为对象进行投融资平衡的思路，立足从更大空间、更广范围、更长周期上实现投融资平衡。市场化机制要秉承EOD（生态环境导向的开发）、全要素统筹开发理念，统筹生态环境治理与资源综合开发、产业发展，将经营收益反哺到生态修复。

为避免生态治理投入与其带来的价值提升脱节，或避免割裂实施，应坚持系统观念，将生态治理项目和资源、产业开发项目作为一个整体，尽可能由一个主体牵头开展项目谋划、一体化实施和“一揽子”推进，但在后续子项目实施过程中仍可引入不同的专业机构参与运营。流域治理有必要强化全流域、全过程各要素的系统谋划和集成实施，坚持山水林田湖草是一个生命共同体方式去治理，从生态环境、产业结构、基础设施、城市布局等方面综合考虑，并贯穿于规划、建设、运营全过程。其中，永定河流域注重全流域整体规划、上下联动协调、全过程管控，构建了以政府为引导、企业为主体的“投、建、管、运”一体化新模式，具体运作体系见图2，该模式具有一定创新性。通过一体化实施，可以更好地实现产业发展、商业收入反哺生态环保，资金筹措和融资平衡等都在一个市场主体内部完成，边界更为清晰、统筹运作更为便利，大大调动了各主体的主观能动性，也为市场化融资创造了条件。

为更有效地发挥一体化效应，要注重各种资金、资源、资产等统筹协调，通过“肥瘦搭配”、组合开发，以商业盈利反哺生态环境治理，努力实现收益与融资自求平衡，形成高效运营的长效机制。一是统筹各种资金投入，按照市场化方式筹措资金，探索形成区域内经营性资产、资源和产业开发等多种收益平衡的融资模式。流域公司作为治理主体汇聚各类资金，统筹使用中央专项资金及沿线政府用于流域治理的财政资金，并通过市场化手段引入各种投资者及融资工具。这就需要充分考虑项目未来的经营性现金流以确保偿债来源，继而要求流域公司与各地政府合作挖掘流域周边的土地、生态等资源收益，增强自我“造血”功能。二是统筹建设阶段全流域生态治理标准和工程建设体系，优化上下游、左右岸的规划及设计标准，提高全流域各子项目的联动建设效率。在实施过程中，统筹考虑山水林田湖草等各自然生态要素的修复与提升，突出建设重点、优化建设时序和联动建设，积极推动治理范围延伸和拓展。流域公司作为综合治理与生态修复的实施主体，重点将河道治理与区域、街镇规划紧密结合，将河道清淤、堤岸绿化、郊野公园、湿地建设、污水、供水等紧密结合，实现生态综合治理与资源开发一体化运作。三是统筹流域运行阶段的管理维护，推动生态水量统一监测、调度以及工程项目的统一维护维修，提高生态治理协同效率。采用先进的维修养护技术，提高工程管理养护规范化、专业化水平，更好地保障水量、水质和工程质量，同时，也为流域生态补偿的计算、支付和考核奠定基础。四是统筹流域范围内的资产、产业等相关衍生产业的运营管理，利用资产经营和产业发展带来的收益反哺河流生态治理，增强整体融资可获得性和发展可持续性。沿线地方政府在自有财力和管理能力有限的情况下，配置相应的资产或授予相应的开发权给流域公司，由其负责投资运营。综上，流域公司集工程实施者、资源开发者、资产经营管理者高度统一，形成高度协同和集成效应，有助于流域治理整体提质增效。

（三）基于溢价回收和市场导向，创新多种投融资方式

流域治理无疑会带来区域生态环境改善和周边物业、商业等升值，通过开展与流域治理相关联的优质资源项目开发，基于市场化运作获得投资收益，则可以“反哺”流域治理项目投入，这称之为“溢价回收”（value capture）。这个过程实际上是“外部性内部化”或外生资源“资产化”的过程，能有效地将绿水青山蕴含的生态产品价值转化为“金山银山”。

流域开发从设计之初就应注重“准市场化”机制下的资源配置和溢价回收，形成互相支撑的良性“造血”循环。用优良的生态基底吸引关联产业和人口，实现区域整体溢价、增值，并以此对生态治理进行反哺。沿线各地除了必要的财力支持外，还可为流域公司匹配优质资源，形成“肥瘦搭配”，并采取多种资金平衡、多种投入模式。尤其是要重点统筹各类资产、资源，形成相对充裕的经营性现金流，构建市场化还款来源。在运作方式上，可整体或单体采取PPP、特许经营、政府购买服务、EOD等方式引入市场机制和社会投资。

按“经济可持续、财务自平衡”原则，探索多种资金注入、多主体投入并举的政企合作模式，建立适宜的投融资机制。流域公司根据自身条件和项目需求选择相适宜的投融资方式或组合，如政府债券、投资基金、贷款（政策性、商业）、PPP模式、资产证券化等。其一，采取市场主导方式来融资，即由流域公司采取项目综合现金流还款方式来融资。该模式意味着地方政府需要向流域公司注入优质经营性资产，如经营性土地资源、水库、水厂等，或支持流域公司获得水费、生态补偿等收益。其二，采取PPP、特许经营等政企合作方式，政府需要根据项目经营性现金流或公益属性，提供必要的可行性缺口补助。对具有一定经营收益或较少经营收益的公益性项目，探索采用BOT（建设-运营-移交）、ABO（授权-建设-运营）等模式授予流域公司投资建设，或引进专业的社会资本来投资运营，地方政府按绩效进行付费或补贴，具体交易结构见图3。其三，与政府投入模式形成协同，政府采取资本金注入、特殊财政补贴、投资补助、专项债委托代建等方式在监管基础上将资金划转给流域公司统筹投入。

围绕合格的市场化主体，加强周边资源配置和产业开发，形成多种综合收益和现金流，构建市场化信用结构。流域公司通过合理商业模式，获取相应合理收益，形成“投入-产出”跨时空“闭环”机制，以此实现项目良性运行。此外，创新生态补偿受益权质押、生态资源权益动态担保等风险缓释措施，尝试水权、林权等使用权抵质押等信贷业务，或以合同项下形成的应收账款或收益作为质押担保，探索“生态资产权益抵押+项目贷”等模式。例如，成都锦江引入社会投资，通过合资公司采取“政府专项债+市场化融资”进行投入。政府将沿线或绿道2000米范围内的出让土地部分溢价列入专项收入，基础设施配套费列入专项建设基金，还授权公司开展旅游观光、水上娱乐、广告、停车场等经营性业务，较好解决了融资难题。

四、“准市场化”机制的一体化经营开发和生态产品价值实现路径探索

如何发挥政府在流域综合规划、资源和产业开发方面的调控和引导作用，运用市场机制挖掘资源运营收益是一大难点。流域“准市场化”机制要着眼于区域开发的跨期平衡、多方式综合平衡。在政府监管基础上，合理给予相应优惠政策、配置相应基础资源，支持流域公司形成经营开发的良性闭环，提高生态产品溢价。尤其是政府、流域公司积极与各领域专业主体合作，遵循“专业的人干专业的事”原则，探索生态环境导向开发（EOD）、全要素资源统筹一体化开发等模式和激励相容机制，将生态环境治理与生态产品价值、资源（土地等）开发、资产经营、产业发展有效结合，实现全流域“一盘棋”的高效资源开发。

（一）加强确权，释放产权关联权益，加快推进生态产品市场交易

进一步明晰资源产权，激活资产、资源各类权能。继续推动自然资源产权制度改革，加强流域沿线的山水林湖草等各类资源的确权登记，明晰所有权、使用权、经营权等权利及其主体。适度扩大出让、转让、出租、担保、入股等权能，使持有主体可以获得直接收入，或信用贷款，或通过入股变成资产或分红。鼓励生态保护修复与生态产品经营开发权益挂钩，允许利用一定比例的土地发展生态农业、生态旅游等获取收益。此外，建立起环境产权制度，开展排污许可、碳汇等权利，赋予权利人相应权利。

结合流域治理特点，进一步优化环境，创建市场，根据不同类型生态资源特色，形成不同的市场化经营路径，实现市场化、多元化的生态补偿格局和可行的生态产品价值实现方式。一方面，在森林、湿地、生物多样性和自然保护区等领域构建有偿使用、购买服务、生态补偿等生态产品价值实现机制。同时，尝试推进绿化、清水增量责任指标等，积极开展水权、碳排放权、排污权、用能权等生态资源权益市场交易，探索“湿地银行”“水银行”“森林银行”等自然资源市场化交易路径。此外，对物质供给、调节服务、文化服务等生态产品，将其“分类打包”“有机组合”来对接市场，实现流域生态保护和生态产品价值转化的统一。如将农田、水域岸线、集体用地和房屋等资源导入生态农业、生态工业、生态旅游等进行产业综合开发。在此过程中，地方政府可通过政府采购、购买服务等方式支持流域公司生态修复和生态产品价值实现。

（二）充分利用政策和物业溢价，开展土地资源整治与综合开发

随着生态修复、滨水环境提升、流域沿线空间优化，周边物业价值将迅速攀升，要充分重视“流域治理+片区开发”等联动开发模式。应注重空间、城镇、产业、土地规划，将生态修复子项目与当地规划紧密衔接，实现良性互动和互促。在生态修复和治理过程中，可充分利用土地指标政策、土地升值来获得相应经营收益，形成溢价回收和公益性项目的成本补偿。例如，成都锦江积极加强“土地+水资源”开发，建设了成华公园、上新桥公园等特色主题公园，成功孵化“锦江夜游”IP，同时，加大了沿线资产收储、产业投资力度，获得一批特许经营权、商业用房等经营性资源，形成了良性开发机制。

在土地资源开发标的上，可充分利用蓄滞洪区土地释放或廊道区域内（如沿线1千米范围内）土地，获得高质量的土地开发权。目前土地开发来源主要有以下几个渠道：一是未利用的河滩地。在保障防洪及生态功能的前提下，合理利用河滩地、泛洪区用地实施低影响开发，如发展体育休闲等产业。二是功能替代释放的蓄滞洪区用地。通过优化工程规划和洪水调度方案，在满足防洪能力不降低的条件下，经政府同意，释放部分蓄滞洪区用地，授权流域公司开发。三是政府指定的建设用地。地方政府结合城镇化规划，将河道沿线、湿地周边、水库周边建设用地划入流域公司开发。在政策依据上，参照近年来“铁路土地综合开发政策”“建设用地增减挂钩”等政策综合开发。如腾退的建设用地指标可优先用于相关产业发展，或可利用约3%的修复面积从事生态产业开发。

在具体开发模式上，可采用土地整治开发或一级土地开发模式。当地政府可将河岸生态修复范围内及毗邻地区的用地委托流域公司进行开发，获得的土地出让金或土地指标交易收入返还给流域公司，用于弥补综合治理与生态修复建设成本，具体交易结构见图4。一方面，可选取沿线一定范围，如1千米范围内具有较高利用价值的土地开展“三通一平”等工作，以达到“熟地”可收储程度。政府通过“招拍挂”方式对土地进行公开出让，部分土地出让收益返还给流域公司作为其开发成本。另一方面，针对流域范畴内相关低效建设用地、矿山及盐碱地等进行综合整理、整治、复垦及提标，推进新增耕地占补平衡指标跨地域流转，探索建立生态用地和建设用地功能置换补偿机制。当然，还可以将生态产业带内的农村经营性建设用地指标参照集体土地入市模式，授予流域公司与地方政府成立联合机构进行开发。

（三）做好资源配置和经营权授予，积极盘活与开发沿线水利类资产

流域治理要立足自身资源，做好“水”的文章，依托区域生态修复、环境改善以及水资源，充分发掘流域内水库、电站、湿地和土地等经营性资产价值，拓展相关新建资产或存量资产的经营业务。一方面，项目所在地政府在全流域范围内为流域公司配置湿地公园、新增建设用地等资源，以及授予水权、林权、排污权等收费权，鼓励流域公司通过适度开发，综合经营。在水权交易上，提供农业、工业、城市等供水服务，也可采用合同节水等手段推进农业节水改造业务。在林权交易和碳汇上，赋予流域公司对沿线林地占有、使用、收益、流转及经营权抵押权能。另一方面，项目所在地政府将存量的水利、林业等资产采用改制、委托管理等多种方式，划给流域公司统筹运营。通过这些举措，获得水费收入、发电收入、生态旅游收入、水资源和水利建设基金等。

在运作方式上，采取“新建项目BOT（建设-运营-移交）+存量项目TOT（移交-运营-移交）或O&M（委托运营）或无偿划转”等多种组合方式，具体交易结构如图5所示。项目所在地政府可优先将湿地类项目、水库、污水处理厂、供水厂等项目列入PPP项目建设库，采取PPP模式或特许经营等模式授予流域公司。在PPP运作框架下，政府引入流域公司及其他专业社会组织合资组建项目公司（SPV）来共同投资、建设、运营水资源等项目。同时，政府可将沿线一定范围内出让土地的部分溢价列入项目专项收入，还可授权项目公司开展经营性开发活动。如经营收益仍无法平衡，政府可从公共预算中分年度列支可行性缺口补助，政府按绩效付费给项目公司。此外，对于流域沿线的存量水库、输水管网、电站等水利设施，有针对性地采取不同运作方式，妥善处理项目产权、人员安置等问题。一种是“重资产”模式，即采取TOT（移交-运营-移交）、资产划转等方式，将整体资产融入流域公司；另一种是“轻资产”模式，考虑到部分存量资产的产权不完整及其他特殊性，可采取O&M（委托运营）方式，即政府依然保留资产所有权，只将经营权或收费权授予流域公司。总体上，将增量、存量项目整合起来授予流域公司，将资产转化为资本和现金流，减轻财政支出压力，提高融资可得性、运营效率。

（四）围绕沿线资源特色和优势，探索相关多元产业开发

流域治理应以生态保护为基础，以区域综合开发为载体，以特色产业运营为支撑，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动产业导入或发展适宜产业。通过盘活当地农林业、土地、文化旅游等资源，导入新的资源、产业等，推动生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，打通“资源变资产、资产变资本”的转化通道。进一步依托各地生态禀赋，积极探索“生态+”产业发展模式，把生态环境优势转化为生态农业、生态工业、生态旅游等优势。大力发展精品生态农林牧渔业，打造绿色品牌，实现生态产品价值提升。同时，推进生态与健康、旅游、文化、休闲融合发展，还可以涉及生态宜居和生态工业等领域，如发展数字经济、洁净医药、电子元器件等环境敏感型产业。如日照市实施了日照水库增容项目，从水库流域全局入手，以水资源功能区为核心，构建了生态农业、生态渔业、生态旅游、科技示范在内的特色产业圈，建立起产业收益补贴生态环境投入的良性机制。

在运行方式上，发挥各类主体资金、技术、运营等优势，构建恰当的商业模式。尤其是将生态产品价值释放到片区开发、生态农业、文旅康养等关联产业，实现产业增值溢价。流域公司与各地政府紧密对接，将流域治理和生态建设任务与地方国土空间优化、城镇建设、特色产业发展、存量资产盘活等相互融合，进行开发经营。比如，在文旅类项目开发上，充分挖掘流域自然景观和人文资源，建设和提档升级森林公园、湿地公园，配套建设大型游乐场、休闲商业综合体、康养疗养等设施，实现生态空间与产业空间融合发展。此外，建立统一的绿色产品标准、认证、标识及有机品牌等体系，使保护者通过生态产品市场获得更多补偿。例如，项目所在地政府、流域公司可引入专业运营商，投资建设新文旅项目和改造提升老景区项目，具体交易结构见图6。一方面，充分发挥社会资本专业运营能力，挖掘市场需求，开展多种经营性业务；另一方面，充分利用造林、环境治理等相关政策，获得一定比例的建设用地，发展森林康养基地、经营性物业等业务，探索复合型、多样化盈利方式。如巴彦淖尔市按照系统原则、整体布局思路，编制乌梁素海全流域综合治理规划，坚持“湖内的问题，功夫下在湖外”，把沙漠治理与乡村振兴、精准脱贫、旅游开发、现代农业、清洁能源、特色小镇等结合起来一体化推进。总体看，未来要进一步协同推进流域沿线生态综合治理、产业协同开发和沿线生态产业项目运营管理。

五、启示与思考

流域治理作为重要生态环保事业，是一项复杂的系统工程，仅依赖属地政府单一治理效率不高，依靠财政资金投入也难以为继。毋庸置疑，流域治理是公益性事业，离不开政府支持，一方面流域治理带来正外部性，另一方面面临生态资源和产业开发、生态产品价值实现等难点，这就需要建立新型治理关系，形成“准市场化”机制破解治理碎片化、运营效率低、收益平衡难等痛点，将生态环境优势转化为“金山银山”和发展优势。在现有案例探索基础上，可在合作模式、投融资方式、资源开发和生态产品价值实现等方面进一步探索，切实提升治理的系统效率和综合效益。

第一，加强跨区域政府协调与企业化运作力度，推广“多级政府协调机制”，鼓励“沿线各地政府+行业领军企业”组建合资公司进行市场化、专业化和一体化运作。可考虑高位推动，由相关部委或高层级政府参与流域治理协调小组，负责重大事项决策和必要的政策、资金支持。通过加强各级政府协调、资本联结组建合资公司或实体，牵头负责流域综合治理和资源一体化开发，在这种模式下各主体定位更明确，运作边界更清晰，优势互补性强。各级政府及专业第三方可参照各地项目投入比例，合资组建跨地域企业法人，承担流域治理的具体职责，形成“投、建、管、运”一体化市场运作新机制。项目所在地的县市政府负责子项目具体监管，并给予相应的政策、资金、资源支持，履行规则制定、绩效考核、必要补贴等职能。流域公司统筹政府、市场和社会资源，实现规划、投融资、建设、运营、维护等全生命周期一体化运作，在此过程中，要积极引入综合实力强、专业化水平高的市场主体参与。

第二，结合项目特性整合多种资金，鼓励多元资金以适宜商业模式协同投入，形成资金合力和多方式资金平衡方案。在投融资方式上，强调市场导向、溢价回收，在全流域范围内形成“资源（土地）开发+资产经营+产业发展”的复合型、跨周期的资金平衡方式，尽可能提升资源溢价，降低财政投入，建立市场化信用结构。鼓励流域治理主体牵头做好项目的系统谋划、收益挖掘工作，各级政府通过注入资金、资源、经营性资产或赋予该主体特许经营性权益等方式，充实经营性现金流，实现可持续发展。在资金投入上，据自身条件和项目需求采取政府债券、投资基金、政府购买服务、PPP、特许经营、资产证券化、投资补助、资本金注入等方式单一或组合式实施。在不增加财政负担情况下，鼓励“政府资金+市场化融资”，还可以引导其他主体联合流域公司、地方政府等，采取政府购买服务、PPP、产业开发等模式实施相关子项目或衍生项目。

第三，积极探索生态环境导向开发（EOD）、全要素资源统筹一体化开发等模式，各级政府在资产、资源配置或权利授予上创新支持方式，实现“肥瘦搭配”、溢价反哺和跨时空资金平衡机制。流域公司充分发挥平台优势，统筹和挖掘各类资产、资源收益，提高融资可获得性，降低财政负担。其一，加强资源确权，加快推进排污权、水权、林权、碳汇等生态产品价值实现和市场交易。其二，开展“流域治理+片区开发”等商业化模式，围绕土地增值开展经营性土地收益分享、土地占补平衡指标跨省交易等政策创新工作。其三，做好资源配置和经营权授予，积极盘活与开发沿线水利类资产，采取改制、划拨、委托管理、特许经营等方式，将沿线水利、林业等资产划转给流域公司，或授予其经营权，增强经营性资产或现金流。其四，创新生态产业导入和发展方式，依托沿线资源、特色和优势，利用资源资产使用权或特许经营权发展适宜产业，统筹好流域沿线协调发展。

流域治理涉及跨区域、多主体利益协调，也涉及各地资源禀赋差异、公益性项目投入与产出不匹配等问题，面临理论、政策和实践诸多挑战。流域“准市场化”机制尚处在起步阶段，很多做法还需要认真总结和推广，同时也存在一定体制机制障碍。尤其是地区间横向生态补偿、优质资源开发、产业转移或共建园区等方式落实起来的阻力和难度依然存在，探索路径清晰、回报稳定的资源导向型可持续发展模式仍面临诸多挑战。特别对欠发达地区而言，流域协调管理、资金投入可持续性机制尚未完全建立，可市场化开发的资源相对缺乏、生态产品价值实现基础还不牢固，导致模式创新和适用性面临一定障碍，需要进一步加强探索。未来需要进一步加强系统化治理、市场化开发力度，平衡好“政府支持与市场机制、生态保护与综合开发、自然生态要素和产业要素”，强化政策支持、自然资源资产产权制度、生态补偿机制、绿色金融与生态产品价值实现机制协同改革。一是进一步明晰中央与地方、上下游政府间、政府与市场的责权利，健全流域治理模式、生态补偿机制，激发各主体动能。其中，要加大生态环保考核权重，让各地重视生态治理的投入和成效。中央和省级财政参照生态产品价值、生态保护红线面积等因素，完善转移支付资金分配、纵向生态保护补偿制度。同时，进一步完善跨省横向生态补偿机制，在兼顾水质、水量基础上，采取绩效付费模式完善上下级政府间、政府与流域公司间等多层面的绩效考核和激励相容合作机制。二是进一步探索生态产品价值评价机制和生态资源权益交易，考虑不同生态产品价值实现路径。尤其是加快推进水权、排污权、碳排放权、碳汇、用能权等生态产品价值评估和交易市场。三是流域治理提升生态环境后带来的土地增减指标交易、资源增值收益的市场开发与收益分配仍存在政策性、操作性障碍，须聚焦生态产业化和产业生态化体制机制创新。四是绿色金融对流域治理的大力支持仍须破题，创新推动绿色信贷、绿色债券、绿色保险、绿色基金、碳金融等在流域治理中的应用。五是进一步促进流域要素资源的高效流转、利用，扶助上游地区、欠发达地区完成产业转型并增强“造血”功能。尤其应积极探索产业转移、共建园区、飞地经济等多元化生态补偿方式，合理弥补生态保护较好区域和企业为保护流域而损失的机会成本。

责任编辑：马大晋